公益訴訟司法確認機制完善建議

司法確認制度的問題檢視

一．磋商過程是否需要第三方參與

目前《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）只規范了生態環境損害賠償磋商協議可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認，而沒有對生態環境損害賠償磋商過程中是否需要第三方組織磋商進行規定。而根據我國現行關于司法確認的立法和司法解釋可知，在對調解協議進行司法確認時要求在調解過程中必須有第三方調解組織的介入，那是否意味著在對生態環境損害賠償磋商協議司法確認時也需要磋商過程中有第三方組織參與？我國當前無論是從法律規范還是司法實踐都沒有明確生態環境損害賠償磋商過程中是否要求第三方組織磋商。

二．磋商協議司法確認是否需要公示

審查生態環境損害賠償磋商協議與審查人民調解協議差異較大，人民調解協議涉及的利益面比較狹窄、影響小，而生態環境損害賠償磋商協議往往關系到大多數人的利益，影響大且案件專業性強，情況復雜。但不管是法律條文還是實踐做法中，我國均未對司法確認進行過“確認前公示”。再者，在社會大眾觀念中“民事權利為法無禁止即可為”和“公權力為法無授權不可為”的原則根深蒂固，法院作為公權力的行使者，在沒有法律法規授權的情形下，創新地為生態環境損害賠償磋商協議司法確認增設公示環節會招致外界的質疑。

三．當事人救濟途徑不夠完善

在司法確認裁定作出后，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第374條規定當事人認為其有錯誤的可以提出異議。但此救濟途徑還有不完善之處：第一，調解協議內容涉及當事人實體權益，當事人有異議的，應當為其設置訴訟方式的救濟途徑；第二，此條規定是在當事人認為“確認調解協議的裁定”有錯誤的基礎上設置的救濟方式，尚未規定當事人認為“駁回申請”裁定有錯誤的要采取何種救濟方式；第三，《解釋》第374條對“異議”的界定也尚未有具體規定，是對司法確認程序的異議還是對調解協議實體內容的異議；若是因對方當事人的原因導致當事人提出的異議成立的，當事人是否有權要求對方賠償，這些都是值得進一步深思的問題。不能基于無脅迫情況且雙方當事人是完全民事行為能力人的理由就可以認定雙方當事人自愿達成調解協議。調解是在雙方協商和談判的基礎上進行的，在此過程中處于相對強勢的一方當事人可以根據自身的學識、財力、精力等優勢條件有效應對調解中出現的情況，達成對自身有利的調解協議。而處于相對弱勢的一方可以通過在可承受的范圍內妥協或讓渡一部分權利，滿足當事人選擇調解以期快速化解糾紛的目的，達成調解協議，節省時間和經濟成本。因此當事人以“非自愿”為由申請救濟的，僅以“提出異議”的方式進行程序保障力度不足。

四．磋商協議司法確認的審查標準存在不足

我國目前關于司法確認的審查重點在“形式真實、內容合法”，并沒有對實質內容作過多的審查。生態環境損害賠償磋商協議司法確認是我國關于解決生態環境損害賠償問題的創新性途徑。但是生態環境損害磋商協議司法確認與一般調解協議司法確認存在區別，不能以一般調解協議的審查要求加入到生態環境損害賠償磋商協議司法確認中，這并不符合“保護生態環境的理念”。同時目前我國關于生態環境案件堅持“依法推進，鼓勵創新”的原則，我們可以結合實際情況創新性地適用新的審查標準，但是這個新的審查標準應該怎么制定？是否應由專門的立法及其司法解釋作出規范？

司法確認制度的完善建議

一．建立完善民事公益訴訟檢察調解協議專業機構或者專家參與機制

民事公益訴訟專業性較強，尤其是生態環境與資源保護領域公益損害的鑒定、修復方案等具有專業技術性，檢察機關與對方當事人依據現場勘查情況、損害評估等規范性文件達成調解協議，由于專業的不足，可能會無法實現有效救濟社會公共利益的目的。因此，建議檢察機關辦理民事公益訴訟案件、與對方當事人簽訂調解協議時，邀請相關專業機構或者專家參與，從專業角度分析簽訂的調解協議能否最大限度地維護公共利益，并將專業機構或者專家對調解協議的意見同時送達法院。

二．建立完善民事公益訴訟檢察調解協議公示制度

檢察機關提起民事公益訴訟應進行公告，此公告體現的是檢察機關訴訟主體的補位性。建立民事公益訴訟檢察調解協議公示制度，則是在法律機關和社會組織不提起訴訟，且案件事實已查清及證據已收集固定的情況下，將調解協議內容公之于眾，并說明擬申請司法確認、不提起民事公益訴訟的表現形式。建立此制度的目的在于確保社會公眾的知情權，加強社會對檢察訴權的監督，防止檢察訴權的濫用。同時，為提高辦案質效，建議司法確認內容公告與現行訴訟主體補位公告一并進行，針對檢察機關已公示的調解協議內容，法院不再進行公告，避免司法資源浪費。

三．明確當事人救濟途徑

生態磋商協議司法確認程序在設計時要考慮如何為當事人提供救濟，但若有太多的救濟渠道和較低的救濟條件，則會導致法院裁定效力不穩定。因此，必須在維護裁判的穩定性和防止對當事人的利益造成損害之間找到平衡點。對于普通調解協議，法院會作出確認有效或無效的裁定，而后當事人可通過變更原協議或者達成新的協議或向人民法院提起訴訟的方式進行救濟。但法院對磋商協議駁回確認申請或不予確認時應如何救濟，是否可以如同普通調解協議一樣對三種救濟方式自由進行選擇呢？經磋商所達成的賠償協議實質上屬于民事合同，那么通常而言賠償權利人與責任方在法院不予確認協議時，可以依據自愿原則選擇再次協商達成協議。但賠償協議的內容是針對生態環境如何修復賠償，因此對于不予確認的磋商協議應當盡快予以處理，以便盡快開展修復環境計劃。且對于磋商協議的內容需要進行實質審查，如果法院作出不予確認的裁定，則說明審查出磋商協議存在重大瑕疵，或內容不合法、或不具有可執行性。由于原來的磋商協議存在重大瑕疵，所以在法院不予確認后，讓當事人變更協議或達成新的協議困難較大，首次磋商未順利得到司法確認，再次進行磋商如果未成功，則勢必消耗更多的時間，而且是否可得到切實履行還具有不確定性。因此應規定在不予確認裁定作出后，賠償權利人可以直接另行提起生態環境損害賠償訴訟的救濟方式。

四．建立民事公益訴訟檢察調解協議適用司法確認實質性審查程序機制

司法確認審查標準是衡量調解協議合法、合理與否的關鍵標尺，必須結合案件特征予以制定。最高法《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第七條“侵害案外人合法權益的”相關內容，僅規定了有限實質審查。由于民事公益訴訟案件涉及利益的特殊性，調解協議“形式真實、內容合法”在缺少“實質性審查”的情況下，不能滿足民事公益訴訟檢察適用司法確認的需要。一是民事公益訴訟涉及的利益面廣，檢察機關作為公共利益的代表，與對方當事人簽訂的調解協議，同一般調解協議不完全相同，該協議也影響到涉案地區群眾的利益。二是民事公益訴訟案件一般情況下具有專業性強、疑難復雜等特征，形式審查難以保證公益的有效維護及案外人的合法權益不受損害。對比最高法《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第二十條規定的生態環境損害賠償調解協議的有限實質審查方式，結合民事公益訴訟案件調解協議司法確認的利益關系、特殊性及司法確認的強制執行力，建議建立民事公益訴訟檢察調解協議司法確認實質性審查的程序機制，即審查是否符合社會公共利益訴求以及是否能夠實現挽損。

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