廣西高危險性體育項目監管的現狀分析與改進建議

摘要：通過文獻資料法和訪談法，在全面了解廣西高危險性體育項目的發展和監管現狀的基礎上，結合存在問題提出加強廣西高危性體育項目監管的建議：加強服務保障，破解檢測機構少、費用高難題；加強信息共享，破解“審”“管”銜接難題；加強事前預警，破解“有照無證”監管難題；加強聯合執法，破解違法經營處罰難題；加強制度建設，破解行業規范難題；深化“放管服”，破解監管標準不統一難題；加強屬地管理，破解自然區域監管難題；加強部門聯動，破解行業指導難題。

關鍵詞：高危險性體育項目；監管；建議

當今社會經濟發展和生活節奏不斷加快，越來越多的人選擇參加極限運動項目來排泄壓力和釋放能量，從而帶動了攀巖、游泳、潛水、滑雪等一批運動項目的興起。這些項目因專業技術性強、危險性大、安全保障要求高的特點，被列為高危險性體育項目。隨著參與人數逐年增多，伴隨的事故傷亡數量也在逐年增長。因此，加強對高危險性體育項目的監管與防范已是迫在眉睫。

1廣西高危性體育項目的發展和監管現狀

1.1"廣西高危性體育項目的發展現狀

近年來，廣西依托自身獨特山清水秀生態美的優勢，全力打造了攀巖、游泳、潛水、沖浪、滑翔傘、蹦極、滑雪等“體育+旅游”特色運動項目，深受人們的廣泛歡迎。特別是攀巖項目每年都吸引了來自全世界各地的攀巖愛好者前來親歷體驗，馬山縣攀巖小鎮入選了首批全國“運動休閑特色小鎮”;陽朔是中國攀巖發源地，已發展成為亞洲知名的攀巖勝地，目前開發有2000多條攀巖線路，“陽朔攀巖節”榮膺中國體育旅游“十佳”精品賽事。根據2013年國家體育總局等四部局聯合發布《第一批高危險性體育項目目錄公告》，攀巖、游泳、潛水、滑雪等屬于高危險性體育項目。目前，廣西納入高危險性體育項目名錄庫的有1079家，其中游泳場所1011家，攀巖場所54家，潛水場所11家、滑雪場所3家。

1.2廣西高危性體育項目監管的現狀

隨著高危險性體育項目的不斷興起，安全監管問題也引起了廣西體育主管部門的高度關注。2018年，廣西壯族自治區體育局、廣西壯族自治區人力資源社會保障廳等6家單位聯合印發了《關于經營高危險性體育項目許可管理的實施意見》，有效規范了高危險性體育項目的市場經營和商業化運作，依法劃分各方的權利義務與責任，為高危性體育運動健康有序發展提供了政策保障。

1.2.1規范審批權限

實行屬地審批監管，行政許可審批分兩種形式進行，廣西14個設區市中，南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州等7個設區市設立行政審批局，實現“審管分離”，即由行政審批部門承擔高危險性體育項目行政審批職責，地方體育行政主管部門承擔高危險性體育項目監督管理職責。未設立行政審批局的7個市，實行“審管一體”，即地方體育行政主管部門同時履行高危險性體育項目行政審批和監督管理職責。廣西壯族自治區體育局每年對各市、縣高危險性體育經營項目開展抽查，并對各地方行政執法工作進行指導、監督和檢查。

1.2.2規范審批行為

結合國家體育總局公布的第一批高危險性體育項目目錄，廣西明確了申請經營游泳、高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪、潛水、攀巖等高危險性體育項目審批條件及程序，建立了企業、個體工商戶提交申請材料一次性告知清單；各地體育或行政審批部門結合書面審查申請材料和實地核查的情況簽署意見，在法定時限內作出批準或者不批準的行政許可決定。各地經營高危險性體育項目許可工作納入“互聯網+政務服務”和“互聯網+監管”國家行政事項目錄清單，實行相關動態信息在政府網上發布，實現“網上辦、掌上辦”等標準化、規范化、便利化的政務服務。

1.2.3規范執法隊伍

從2015年起，廣西壯族自治區體育局每年安排預算經費用于舉辦全區體育普法培訓，每年為全區體育系統行政執法人員和各市行政審批局體育行政審批人員提供體育行政執法綜合培訓，邀請國家體育總局專家和高校教授等現場授課，加深對經營高危險性體育項目政策文件解讀、經營高危險性體育項目現場檢測、經營高危險性體育項目行政處罰案例分析、經營高危險性體育項目行政處罰疑難點解析等，為各地高危險性體育項目審批和執法提供實踐指導。

2廣西高危性體育項目監管的存在問題

2.1檢測機構少、費用高，經營業主辦證難

根據國家體育總局第17號令公布的《經營高危險性體育項目許可管理辦法》，經營高危險性體育項目的經營者申請辦理行政許可證，經營場地的相關體育設施必須符合國家標準。經營者需提供體育設施符合相關國家標準的說明性材料，必須經過在國家體育總局備案具備檢測資質的高危場所檢測機構實地核查出具檢驗報告。目前，廣西具備此類檢測資質的企業僅有1家。由于本土檢測機構少，江蘇、廣州等地企業進入廣西開展高危險性體育項目檢測業務，市場檢測費約5000元。而僅有南寧市承擔該項檢測費，北海市于2020年、2021年將檢測費納入本級財政預算給予保障，但近幾年因財政預算壓縮，檢測費未納入財政預算，與其他地市一樣均需經營者自行承擔，不僅增加企業購買專業器材、聘請專業技術機構等支出，且可選擇檢測服務機構又少，以至于部分經營者不愿主動辦證。

2.2“審”“管”銜接不夠，部分信息共享難

廣西14個設區市中，有7個設區市建立了行政審批局，群眾辦理工商營業執照、經營高危險性體育項目行政許可等業務可實現“一站式辦理”，節約了辦理時間。但“審”“管”分離后，由于各類行業專網自成系統，系統之間互不兼容，存在“數據煙囪”，體育行政主管部門獲取審批數據信息動態不及時，導致監管滯后現象。目前廣西高危險性體育項目審管業務培訓主要由上級體育行政部門組織，培訓主體主要是面向各級體育行政主管部門，盡管近幾年將各級行政審批部門納入自治區體育行政主管部門的培訓范圍，但由于國家體育總局印發相關政策文件未下達行政審批部門，行政審批部門掌握高危險性體育項目審批領域政策變化的信息相對滯后，對攀巖、潛水等專業性強的審批事項，難以精準把握行業審批最新標準。

2.3經營點掌握不全，“有照無證”監管難

2015年《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》明確，“證照分離”改革后經營單位可先取得工商營業執照，再向體育部門申請經營高危險性體育項目許可證。由于經營者取得工商營業執照時，執照上未提示需辦理經營高危險性體育項目許可證的內容，部分經營者未知需辦理高危險性體育項目許可證，且體育部門未能全面掌握經營者辦證信息，無法進行有效的事前行業指導，往往通過經營場所營業后才到現場提醒教育經營者辦證，對部分經營場所隱蔽的極難發現和管理。以南寧市為例，2022年全市共有470家經營高危險性體育項目場所，已辦證424家，未辦證46家，辦證率從2021年的73.36%提升到90.21%，但仍未實現100%全覆蓋。

2.4執法人手不足，違法經營處罰難

部分經營者為了壓縮經營成本，配備游泳池救生員不足，同一個救生員證件在兩個甚至多個游泳池掛靠辦理《經營高危險性體育項目許可證》。盡管部分經營者辦理了高危險性體育項目的行政許可證，但檢查中仍發現部分經營場所體育設施安全配套未達標，如安全警示牌、救生器材缺失，游泳池岸、更衣室、沐浴間未做防滑處理，部分開放夜場的游泳池應急照明燈損壞未及時更換補充等。2019年全國實施機構改革后，廣西71%的市級體育部門與文化旅游或教育部門等機構合并，原體育部門未配備行政執法編制，主要委托內設文化執法隊伍執行高危險性體育項目執法檢查權限，而機構未合并的柳州市、桂林市等地體育部門“三定方案”也未設專門執法機構，日常執法工作主要依靠內部通過行政執法資格證考試的1～2名人員兼顧，且行政處罰涉及申請程序多，執法人手不足，對違法經營者主要以批評教育為主，現場下達《責令改正通知書》，但對不辦證、不整改的經營者，難以強制執行或進行罰款。

2.5法律法規不夠健全，行業規范難

2018年，廣西印發了《關于經營高危險性體育項目許可管理的實施意見》，但尚未出臺高危險性體育項目行業技術規范標準，市、縣對項目審批的界定標準尚未統一，對小區、旅游區域的游泳池場地、水深、地形條件把握不準。如廣西來賓市某縣的溫泉度假區設溫泉泡池19個，其中有部分泡池面積、水深達到標準游泳池的面積，但經營者認為溫泉泡池不經營游泳項目，可以不申請辦理經營高危險性體育項目的行政許可證。由于廣西目前無行業技術規范的參考依據，當地體育行政主管部門對此未能作出界定，以致于該縣僅有1個游泳經營場所辦理了高危險性體育項目許可證。

2.6“多頭”監管，企業經營難

按照有關規定，廣西的企業取得工商營業執照后，向體育部門申請實地核查獲得頒發高危險體育項目行政許可審批后即可對外營業。但實踐中，各行業領域存在“多頭”規范。如廣西桂林市陽朔縣某攀巖基地2018年建成后，當地體育部門根據上級有關要求頒發了經營高危項目許可證。該項目運營后很快成了當地火爆極限運動項目之一，疫情前年均接待游客達45000多人，被國家體育總局授予2019年中國體育旅游十佳精品線路。據該企業負責人反映，攀巖基地屬“多頭”監管項目，2020年12月，當地市場監督管理部門在檢查中認為企業在攀巖運動經營中供游客使用的滑索不符合標準，依據原質檢總局《特種設備目錄》《中華人民共和國特種設備安全法》給予行政處罰15萬元，并要求停業整改，按標準重新安排滑索。2018年5月，當地原工商行政管理質量技術監督局（機構改革后整合為市場監督管理局）給予頒布了營業執照，事前未對運營設備標準提出任何異議，事中檢查再提要求，整改成本和停業損失讓企業陷入生存困境。

2.7自發性組織的高危性水上運動存在安全隱患，自然區域監管難

一些企業或私人組織的高危險水上戶外運動，有的是俱樂部或旅游散團在線上通過社交媒體發起招募，有的是愛好者自發組織，未到市場監管、體育等行政部門履行正規的申報程序，有的組織者還未取得從業資格證。目前，體育部門尚無法律法規依據，對民間組織在自然區域開展高危險水上戶外運動的行為進行管理和制約。如廣西北海市經營潛水項目大部分在海域范圍，屬于自然水域潛水，除正規潛水機構擁有固定的潛水點之外，個別潛水愛好者私自經營，組織學員到不固定的水域進行潛水運動，并收取一定費用。對于此類在高危運動場地經營、時間均不固定的經營者，有關部門很難對其進行有針對性地教育和監管。

2.8高危性體育賽事活動新納入監管，行業指導難

2023年1月，國家體育總局等七部門聯合發布的《高危險性體育賽事活動目錄（第一批）》，將潛水賽事活動、航空運動相關賽事活動、登山相關賽事活動、攀巖相關賽事活動、滑雪登山賽事活動、汽車摩托車相關賽事活動等6大類18個小項的賽事活動列入第一批高危險性體育賽事活動，明確必須按照《中華人民共和國體育法》規定向縣級以上地方人民政府體育行政部門提出申請許可。從過去“減少體育賽事活動審批”到“加強高危險性體育賽事活動執法監督管理”要求的轉變，國家體育總局對申辦高危性體育賽事活動的組織者提出了出具專業技術人員相應資格、配置符合相關標準和要求的場地、器材和設施，以及制定通信、安全、交通、衛生健康、食品、應急救援等相關保障措施等要求，增加了辦賽“門檻”，把一些不符合條件的賽事擋在門外。由于納入地方體育行政部門申請許可的工作剛起步實施，廣西各地正在探索建立健全本轄區內高危險性體育賽事活動行政許可管理機制，對一些不符合條件的賽事，由于涉及公安、交通、應急等多個部門的監管職能，體育部門難以指導賽事組織者進行有效整改。

3 廣西加強高危性體育項目監管的建議

3.1加強服務保障，破解檢測機構少、費用高難題

廣西要認真落實《中華人民共和國行政許可法》關于“行政機關實施行政許可將所需經費列入本行政機關的預算，由本級財政予以保障”的規定，鼓勵和引導各地將高危險性體育項目檢測所需經費列入本級行政機關的年度預算，由地方體育行政主管部門統一對外招標，通過購買第三方檢測機構為經營者提供服務，提高辦證率。加快、培育發展本土專業檢測機構，適當引入外地專業檢測機構駐地，大力支持開展檢測、評估人員的培訓，促進高危險性體育項目檢驗檢測行業做優做強。

3.2加強信息共享，破解“審”“管”銜接難題

廣西各地體育行政主管部門、行政審批部門要建立“事前介入”工作機制，打通部門信息互通“渠道”。不定期聯席共商共議，通過事前對接、事中協商、事后共享，暢通審管互動業務渠道，逐項細化梳理“審管分離”事項，對涉及高危性體育項目等專業性強的審批事項，在審批環節充分征求監管部門意見，邀請監管部門提前介入、共同審查，確保準確把握政策、標準，同時將審批結果、審批企業動態信息第一時間分享監管部門，實現“審”“管”互動無縫銜接。

3.3加強事前預警，破解“有照無證”監管難題

廣西應建立體育、市場監管等部門信息共享機制，當相關行政審批部門在為高危性體育項目的經營主體辦理工商營業執照行政許可時，可以充分征求體育行政部門的意見，同時提醒告知經營者及時到體育行政部門辦理高危性體育項目行政許可，并將經營者信息同步推送體育行政部門。同時，建立數字化監管體系，利用信息化手段定期拉網式排查“有照無證”經營者信息，結合信用體系運行和監管等手段，不斷提升體育行業現代化治理能力和治理水平。

3.4加強聯合執法，破解違法經營處罰難題

廣西應優化各市、縣體育行政執法職能，推動各地配強配齊體育行政執法隊伍。建立體育、市場監管、衛生健康等多部門聯合執法工作機制，定期開展聯合執法行動，在地方電視臺、報刊等設立違法暴光臺，對2次以上的違法經營者進行暴光，并依據相關法律法規進行處罰，納入企業誠信檔案，限定一定年限內不能進入政府采購服務的名錄庫，不能再申辦新的企業，提高聯合執法效能。

3.5 加強制度建設，破解行業規范難題

廣西要健全各地執法隊伍培訓機制，組織執法人員深入學習《中華人民共和國體育法》《經營高危險性體育項目許可管理辦法》，建立執法人員、律師等優秀專家庫，強化以案釋法，提升執法隊伍學法用法水平。探索建立經營高危險性體育項目行業規范標準，體育行政主管部門聯合市場監管等部門對區內高危險性體育項目的經營場所場地、面積、地形等準入條件進行統一規范，進一步加強安全管理和風險防范。

3.6 深化“放管服”，破解監管標準不統一難題

廣西要推動各地成立行政審批局，整合體育、市場管理等各部門職能，統一行業標準，實現一個窗口聯合審批，大力推進“一窗通辦”“一事聯辦”“一次辦完”便民舉措，優化事前一次性告知企業應知事項，形成“高效辦成一件事”的常態化機制，讓企業少跑路。大力推進行政執法關口前移，加強事前提醒，保護企業合法權益，進一步降低企業辦事的時間和經濟成本，切實解決企業最后一公里的難題。

3.7 加強屬地管理，破解自然區域監管難題

廣西要壓實屬地監管主體責任，加強對自然區域自發組織高危險性體育運動行為的監管，分片進行安全警示和限制開發，對自發組織的高危險性體育運動的經營者或個人進行勸阻、教育和風險性告知。建立高危險性體育項目普法宣傳的常態機制，通過新媒體、電視、廣播等媒介，加大對自發組織的高危險性體育運動安全案例的宣傳，提高群眾知曉率，設立群眾有獎舉報制度，強化社會監督，形成社會共治共管的合力。

3.8 加強部門聯動，破解行業指導難題

廣西各地應建立體育、市場監管、公安、應急等多部門聯席會議制度，盡快建立“一站式”聯動工作機制，體育部門盡快建立高危險性體育賽事活動審批清單，一次性告知賽事申辦的要素，協同公安、市場監管、應急管理等部門按照各自職責范圍加強對高危險性體育賽事活動監管，指導高危險性體育賽事活動的組織者做好相關服務保障，形成服務和監管合力。建立體育賽事活動“熔斷機制”，對出現緊急情況即果斷采取有效措施，立即停止比賽活動，降低和減少風險，確保賽事每個環節都有可控性和可操作性。

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