論公民閱讀權利的立法配置

[摘 要]公民閱讀權利是兼具文化權利、受教育權利、圖書館權利、讀者權利和信息權利等的綜合性權利，具有自由權和社會權的雙重屬性。通過立法配置公民的閱讀權利，美國、日本、韓國、西班牙、印度、法國等國家已經有相對成熟的經驗。我國可結合本國實際，適當借鑒上述國家的立法經驗，在《全民閱讀促進條例》立法中對公民閱讀權利進行總體配置，加大對未成年人閱讀權利的保障，制定以保障公民閱讀權利為核心的“全國圖書推廣規劃”，建立保障公民閱讀權利的國家補助制度，以實現對公民閱讀權利的最優配置。

[關鍵詞]全民閱讀 閱讀權利 立法

[分類號]G252.1；D922.16

1 引言

自黨的十六大提出推進學習型社會建設以來，開展全民閱讀活動就成為黨和國家建設學習型社會的工作重點[1]。黨的二十大報告進一步明確要求深化全民閱讀活動，這昭示著全民閱讀高質量發展的目標和任務[2]。為充分保障公民閱讀權利，深圳市、吉林省、廣東省、貴州省、山西省、湖北省等13個省市已經先行制定地方性全民閱讀促進立法，以將保障公民閱讀權利的理念落到實處。2014年，國務院將《全民閱讀促進條例》納入立法工作計劃，明確由原新聞出版廣電總局負責起草[3]。2019年，全國人大教科文衛委員會明確提出“2013年3月，原國家新聞出版廣電總局正式啟動全民閱讀促進條例的起草工作，目前已形成了一定成果，正在研究進一步加強全民閱讀法治保障的措施。[4]”然而，從2014年到2023年，《全民閱讀促進條例》共5次被納入國務院立法工作計劃，而立法工作卻一再被擱置。究其原因，可能是尚未從理論上完全厘清如何在全民閱讀促進立法中更好地配置公民閱讀權利。學界則更多聚焦于公民閱讀權利內涵的探討[5]，對公民閱讀權利配置研究不足。因此，有必要以全民閱讀促進立法為契機，厘清公民閱讀權利的內涵，通過立法的方式合理配置公民的閱讀權利。

2 何為公民閱讀權利

國家通過立法促進全民閱讀，并非代替公民進行閱讀選擇，而是將閱讀權利賦予公民，并為公民開展閱讀活動創造良好的法治環境。但學界對何為公民閱讀權利卻眾說紛紜，并形成以下幾種代表性觀點：一是以蔣永福教授為代表的“文化權利說”，認為閱讀權利是人們通過文化活動獲得利益的權利，也是公共文化服務體系建設的核心價值，國家發展圖書館事業的目的就是保障公民的閱讀權利，因而公民的閱讀權利實質上是文化權利的一項子權利[6]。二是以李國新教授為代表的“圖書館權利說”，認為圖書館作為館藏圖書的公共文化機構，承擔著保障公民利用圖書館開展閱讀活動的法定職責，公民享有自由閱讀圖書的權利[7]。三是以譚小軍為代表的“基本人權說”，認為閱讀權是一項基本人權，來源于我國憲法中的受教育權和文化權，是公民享有的、被憲法所保障的、以閱讀利益為追求的行為自由，內容主要包括閱讀自由選擇權、平等享有閱讀機會權、閱讀保障請求權、閱讀救濟權等[8]。四是以陳恩倫為代表的“學習權說”，認為學習權是由學習自由權、學習條件保障權和個性發展權為一體的權利束，公共圖書館等公共文化機構承擔著尊重公民學習自由、保障公民學習權利、促進人自由全面發展的法定職責[9]。此外，還有諸如“讀者權利說”[10]等觀點。

盡管上述觀點都從某一個側面揭示了公民閱讀權利的應有之義，然而并不全面。從閱讀對象看，圖書本身是一種文化資源，閱讀圖書的權利自然是公民的文化權利。從閱讀功能看，閱讀能夠實現文化育人的社會目標，公民當然享有通過閱讀接受教育的權利。從提供閱讀設施的主體看，圖書館承擔著保障公民閱讀圖書的法定職責，圖書館必須確保公民享有自由閱讀的權利。從讀者本身看，閱讀本身是服務于讀者的，是讀者的一項權利。從圖書所承載信息看，閱讀權利就是公民獲取知識信息的權利。也就是說，公民的閱讀權利并非一項單一性質的文化權利，而是兼具文化權利、受教育權利、圖書館權利、讀者權利和信息權利等的綜合性權利。

這一權利作為公民行使其他權利的基礎，屬于公民的基本權利，具有基本權利的雙重屬性[11]。作為“自由權”的公民閱讀權利，要求國家不得進行隨意干擾和侵害，應當確保公民享有充分的閱讀自由，自主地開展閱讀活動；而在公民閱讀自由權遭到侵害之時，可以向法院提起訴訟，尋求司法保護。作為“社會權”的公民閱讀權利，則要求國家必須積極履行其提供閱讀所需基本條件的義務，以保障公民可以自由獲取基本的閱讀資源，具體包括推進圖書館等公共閱讀設施建設、提供公益性圖書資料、改善閱讀空間、組織開展全民閱讀活動和制定輔助性的閱讀政策等。實際上，作為“自由權”的公民閱讀權和作為“社會權”的公民閱讀權之間是相輔相成的，前者必須借助于后者的保障才能實現，否則公民的閱讀自由權利將因缺乏國家強制力作為后盾而淪為“一紙空文”；后者必須以前者為基礎，否則失去自由的閱讀權利，國家的閱讀保障也無法發揮最大化效益。

3 立法配置公民閱讀權利的國外經驗

3.1 以保障初等或中等受教育者閱讀權利為核心的美國《卓越閱讀法案》

一般來說，相比于成年人或者接受高等教育的學生，正在接受初等或者中等教育的受教育者相對缺乏閱讀自主性，屬于閱讀上的弱勢群體[12]。因此，早在1965年，美國《初等和中等教育法案》就將《卓越閱讀法案》設為新的一章，并于1997年通過該法案的修正案。該法案旨在教會每個孩子在準備好閱讀時即進行閱讀，或一入學就能閱讀，最遲不得晚于三年級[13]。具體措施包括：一是運用可靠的、可復制的閱讀研究發現，提升閱讀授課教師的教學實踐。二是擴展高質量家庭讀寫能力計劃，以幫助孩子閱讀。三是開展針對孩子的社區閱讀，營造閱讀氛圍。四是實施閱讀導師計劃，由政府提供援助補助。五是鼓勵高校勤工助學的學生和家庭合作，提升孩子閱讀能力。六是加強閱讀補助的管理，建立相應的評估制度。聯邦政府授權各州政府制定符合各州實際的閱讀促進規定，各州教育機構可開展相關閱讀促進課程，制定評估方案和考核標準。

3.2 以保障少年兒童閱讀權利為核心的日本《少年兒童讀書活動推進法》

日本以教育立國著稱，向來重視少年兒童教育，而閱讀是推進少年兒童教育的重點。2001年，日本國會制定的《少年兒童讀書活動推進法》旨在使少年兒童通過讀書掌握語言、培養感受力、提高表現力、豐富創造力和獲得領悟力，為兒童營造良好讀書環境，使少年兒童能夠自主閱讀[14]。為此，國家、社會和家庭等主體都必須履行自身法定職責，其中，國家負責制定并實施推進少年兒童讀書活動相關的政策，地方公共團體負責根據本地實際情況制定并落實推進少年兒童讀書活動的具體方案，企業及組織在運營中應當致力于提供有益于少年兒童健康成長的書籍，父母及監護人必須為少年兒童創造充分的閱讀條件并使兒童閱讀習慣化。此外，國家應當加強與學校圖書館的合作，制定推進少年兒童讀書活動的基本規劃和實施計劃，設立少年兒童讀書日，加強對少年兒童讀書活動的財政支持。

3.3 以保障國民閱讀權利為核心的韓國《閱讀文化振興法》

韓國將推行全民閱讀活動作為文化立國戰略的重點，在政府的主導下開展了“閱讀大著書運動”“圖書館閱讀運動”“鄉村文庫運動”等閱讀促進活動，并在總結全民閱讀活動經驗的基礎上于2013年制定《閱讀文化振興法》[15]。該法案對保障國民閱讀權利的措施進行了規定，具體包括：一是制定振興閱讀文化的基本計劃及年度施行計劃，文化體育觀光部作為閱讀文化振興的行政主管部門，應當會同中央行政機關每五年協商制定并實施振興閱讀文化的基本計劃，文化體育觀光部部長、相關中央行政機關負責人、地方行政首長等應當依法制定年度施行計劃，確保全民閱讀文化活動順利開展。二是制定振興閱讀文化的基本措施，國家及地方自治團體都有義務為國民提供平等的閱讀教育機會，重點振興學校閱讀、職場閱讀，開展閱讀月活動，加強與圖書館、學校等文化教育機構的合作，加大行政和財政上的支持力度。

3.4 以圖書館保障全民閱讀權利的西班牙《閱讀、圖書和圖書館法》

圖書是文化的載體，閱讀圖書是公民人格發展的基本工具和適應社會的基本手段，因此，作為館藏圖書資源的圖書館對于公民閱讀權利的保障至關重要。西班牙于2007年制定《閱讀、圖書和圖書館法》[16]，其目的是促進閱讀、圖書和圖書館之間并行發展，推動西班牙閱讀型社會的建設。該法主要包括以下內容：一是制定并實施閱讀推廣計劃，由文化部負責閱讀推廣計劃的提出、評估和實施，并加強和教育部等部門之間的協作，充分發揮公共圖書館、大中小學等圖書館的作用。二是鼓勵創作及圖書出版業的發展，支持作者直接創作或翻譯圖書，推進圖書之間的國際合作，加強國際書號和刊號的管理，規范圖書定價，對圖書館等文化科研機構給予銷售折扣。三是推進全民閱讀作為圖書館的法定職責，因而國家必須推進圖書館設施建設，完善圖書館體系，確保公民可以自由平等地獲取圖書資源，并充分利用現代信息為讀者提供高質量的閱讀服務。

3.5 其他國家公民閱讀權利保障的立法經驗

印度于2011年制定《全國圖書推廣政策》[16]，此項政策以服務讀者為中心，分別從圖書寫作、圖書出版、圖書發行、讀書習慣、圖書館運動、新技術、構建網絡等方面保障國民閱讀權利。俄羅斯制定《國民閱讀扶持與發展綱要》[16]，從圖書館、圖書產業、教育系統、閱讀普及系統、科學教學法保證、人員培訓系統、信息交流系統、閱讀基礎領域管理系統等方面為國民開展閱讀活動實施了全方位的保障。德國、瑞典、法國、巴西、智利分別制定《促進閱讀基金會章程》《文學、文化雜志與閱讀提高活動國家財政補貼條例》《有關地方政府促進公眾閱讀和為電影院提供優惠的法律》《關于國家圖書和閱讀計劃的規定及其他措施》《建立國家促進書籍和閱讀基金并修改相應的法律》，為保障公民閱讀權利制定財政、稅收等優惠措施，充分保障公民的閱讀權利[16]。

4 我國公民閱讀權利立法配置的方案

4.1 《全民閱讀促進條例》對公民閱讀權利的總體配置

從2014年至2018年，國務院每年都將《全民閱讀促進條例》納入年度立法工作計劃。國務院法制辦公室還于2017年向社會公開發布《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），但是，迄今為止該條例仍未推出。究其原因，從《征求意見稿》的整體內容看，該法尚未厘清“保障和促進”的關系，“保障”強調政府應當履行的法定職責，“促進”側重于調動社會主體的積極性，《征求意見稿》明顯強調對公民閱讀權利的保障，卻相對忽視對全民閱讀活動的促進，宜進一步增加閱讀促進條款。從《征求意見稿》的具體內容看，該法需將保障“公民閱讀權利”和構建“閱讀型社會”寫入立法目的[17]，行政主管部門也宜由“國務院新聞出版廣電部門”轉變為大部制改革后的“中宣部”；在閱讀保障措施上應當更加注重行政保障、財政保障、人才保障等保障體系的構建；在閱讀促進措施上應當更加注重稅收、科技等的協同。從立法經驗借鑒看，應當適當吸收韓國、俄羅斯等國的閱讀立法經驗。韓國要求制定閱讀文化振興的五年基本計劃和年度實施計劃，從地方閱讀、學校閱讀、職場閱讀等方面推進閱讀活動，符合中國傳統，值得中國借鑒。俄羅斯注重圖書出版系統、教育系統、人員培訓系統、閱讀普及系統等閱讀相關系統的協同，為我國系統化推進全民閱讀活動提供了參照。

4.2 未成年人閱讀權利的傾斜性配置

美國的《卓越閱讀法案》和日本的《少年兒童讀書活動推進法》為我國未成年閱讀權利的制度化配置提供了有益的經驗，具體包括：一是加大對未成年閱讀的財政補助。將其用于未成年人的早期閱讀，培養適合未成年人的閱讀教師，實施“家庭讀寫能力服務計劃”，以有效提升未成年人的閱讀能力。二是建立國家、社會、家庭、學校四位一體的未成年閱讀權利保障機制。國家負責制定并落實推進未成年閱讀的基本計劃、建設針對未成年的公共閱讀設施等；出版單位、相關的企事業單位負責為未成年人提供有益的閱讀內容；家庭應當為未成年人閱讀創造良好的閱讀環境并促使其形成良好的閱讀習慣；學校應當利用圖書館等閱讀設施加強對未成年的閱讀指導[18]。三是完善少年兒童圖書館體系。既要加大少年兒童圖書館設施的覆蓋面，又要為少年兒童提供多樣化的閱讀服務。

4.3 推進以圖書館為核心的公民閱讀權利保障設施建設

印度學者阮岡納贊提出了以讀者為中心的圖書館五定律，強調圖書館作為一個生長著的有機體必須圍繞讀者的需求與時俱進地提升服務效能，保障讀者的閱讀權利[19]。印度的《全國圖書推廣政策》就在此理論指導下制定，該政策內容中明確要求開展以培養讀者閱讀習慣為核心的圖書館運動。我國可適當借鑒印度在圖書推廣中的政策經驗，根據我國國情，制定以保障公民閱讀權利為核心的“全國圖書推廣規劃”。具體內容包括：一是發揮公共圖書館在推進社會閱讀中的作用。我國《公共圖書館法》已將保障公民基本文化權益作為立法目的，公共圖書館應當充分利用其館藏圖書資源和宣傳資源，通過線上或者線下方式，積極向社會推廣閱讀，充分保障社會公眾借閱圖書的權利。二是發揮大中小學圖書館在推進學校閱讀中的作用。學生是圖書閱讀的重要群體，各大中小學圖書館應當采取各種方式引導學生養成閱讀習慣，培養學生的閱讀能力，提升自身的服務水平。三是發揮專業圖書館在保障特定群體閱讀中的作用。加大對兒童圖書館、盲人圖書館、少數民族圖書館、科學圖書館等專業圖書館設施的建設，提高其服務特定群體的能力。

4.4 建立保障公民閱讀權利的國家補助制度

開展全民閱讀活動，是國家的一項公益性文化教育事業，必須得到政府的支持。一是建立閱讀基金會制度。我國可借鑒德國制定的《促進閱讀基金會章程》，由中宣部負責制定《促進閱讀基金會辦法》，主要目的是幫助少年兒童和成年人掌握閱讀相關媒介運用的關鍵技能并享受閱讀利益，閱讀基金會的主要職責是制定閱讀推廣計劃、組織開展全民閱讀活動、加強全民閱讀活動的評估與監督、提升公民的讀寫能力。二是構建促進全民閱讀的專項財政補貼制度。我國可借鑒瑞典的《文學、文化雜志與閱讀提高活動國家財政補貼條例》和法國的《有關地方政府促進公眾閱讀和為電影院提供優惠的法律》，由中宣部和財政部等部門聯合制定《促進全民閱讀的專項財政補貼管理辦法》，明確對出版單位、圖書館、書店、志愿者組織等企事業單位開展全民閱讀活動的補助標準和補助條件，加強對財政補助款項的審計和監督。

5 結語

習近平總書記指出，閱讀是人類獲取知識、啟智增慧、培養道德的重要途徑，可以讓人得到思想啟發，樹立崇高理想，涵養浩然之氣[20]。據第二十次全國國民閱讀調查顯示，2022年我國成年國民包括書報刊和數字出版物在內的各種媒介的綜合閱讀率為81.8%，保持增長態勢。人均紙質圖書閱讀量為4.78本，高于2021年的4.76本；人均電子書閱讀量為3.33本，高于2021年的3.30本[21]。然而，與英美日韓等國家相比，我國國民的閱讀率仍然偏低，推進全民閱讀的工作任重道遠。究其原因，政策化配置公民閱讀權利缺乏穩定性和可預期性，使得圖書的供給端和需求端失衡，難以滿足公民日益增長的閱讀需求。為此，應盡快推進全民閱讀立法[22]，配置給公民更大的閱讀權利，在充分尊重公民閱讀自由的基礎上，推進保障公民閱讀權利的公共閱讀設施建設，開展全民閱讀活動，利用大數據、互聯網等現代技術平衡圖書供給端和圖書館需求端的矛盾，滿足公民多層次、多樣化的閱讀需求。同時，也要注意到，我國是社會主義國家，全民閱讀立法既要貫徹憲法規定的社會主義原則，又要借鑒國外成熟的閱讀立法經驗，還要充分吸收現行地方閱讀立法的成果，更要將黨和國家制定的全民閱讀政策精神法定化，通過配置給公民更大的閱讀權利，推動學習型社會和閱讀型社會的建設，促進馬克思所稱的“人的自由全面發展”的社會理想目標的實現。

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王星星 男，1992年生。博士，講師。研究方向：文化法學。

李巖昭 男，1998年生。本科生在讀。研究方向：翻譯學。

（收稿日期：2023-11-18；責編：婁明輝。）