進(jìn)一步推動(dòng)呼包鄂烏一體化發(fā)展的若干建議

摘 要：推進(jìn)呼包鄂烏一體化發(fā)展，是內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府作出的重大戰(zhàn)略決策。目前面臨外部競(jìng)爭(zhēng)不斷加大，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)壓力持續(xù)，各自發(fā)展短板明顯，科教資源嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢，對(duì)外開(kāi)放力度較小等挑戰(zhàn)。要做好新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，開(kāi)辟經(jīng)濟(jì)新賽道；提升區(qū)域發(fā)展亮色，創(chuàng)新招商引資模式；創(chuàng)新科技合作模式，加快科技金融耦合；擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放合作，深挖區(qū)域開(kāi)放新潛力；推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域空間布局。

關(guān)鍵詞：呼包鄂烏 一體化 建議

2024年8月23日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議，審議《進(jìn)一步推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的若干政策措施》。會(huì)議指出，要準(zhǔn)確把握西部大開(kāi)發(fā)在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中的定位和使命，保持戰(zhàn)略定力，一以貫之抓好貫徹落實(shí)，聚焦大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，提升區(qū)域整體實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力。呼包鄂烏地區(qū)作為西部地區(qū)重要的區(qū)域一體化城市群，要總結(jié)自身發(fā)展不足，積極作為，打破常規(guī)創(chuàng)新發(fā)展，為全區(qū)乃至整個(gè)西部地區(qū)的發(fā)展做出有益探索。

一、區(qū)域協(xié)同基本情況

呼包鄂烏四市總面積18.62萬(wàn)平方公里，占全區(qū)總面積的15.7%。最新一輪人口普查顯示常住人口為1001.5萬(wàn)人，占全區(qū)總?cè)丝诘?1.6%，常住人口比重較2010年提高了2.77個(gè)百分點(diǎn)。2023年四市地區(qū)生產(chǎn)總值近1.5萬(wàn)億元，占全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的60.9%，其中鄂爾多斯市、包頭市、呼和浩特市是全區(qū)前三名，總量分別達(dá)到5849.86億元、4263.90億元、3801.55億元，增速分別為7.0%、10.2%、10.0%。烏蘭察布市地區(qū)生產(chǎn)總值雖然相對(duì)較小，為1084.60億元，但其增速為7.8%，也屬于全區(qū)增長(zhǎng)較快的地區(qū)。總的來(lái)看，呼包鄂烏毫無(wú)疑問(wèn)是全區(qū)的人口集聚區(qū)，更是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最有效率、最為核心的區(qū)域，其穩(wěn)健發(fā)展也成為內(nèi)蒙古全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓艙石。

近年來(lái)，內(nèi)蒙古順應(yīng)國(guó)家區(qū)域協(xié)同發(fā)展大潮，頻頻部署呼包鄂烏一體化發(fā)展。從印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)呼包鄂協(xié)同發(fā)展的若干政策措施》推動(dòng)城際間協(xié)同發(fā)展，到出臺(tái)《呼包鄂烏“十四五”一體化發(fā)展規(guī)劃》定制一攬子政策措施，再到印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)呼包鄂烏一體化發(fā)展若干舉措》，明確各地各部門(mén)任務(wù)分工，為四地一體化發(fā)展提供政策支持。四地在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)作也有了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但是縱觀呼包鄂烏一體化進(jìn)程仍較為緩慢，在面對(duì)越來(lái)越突出的內(nèi)外部發(fā)展挑戰(zhàn)面前，需要進(jìn)一步解放思想，破除難題，打開(kāi)聯(lián)結(jié)痛點(diǎn)。

二、 面臨的挑戰(zhàn)

（一）外部競(jìng)爭(zhēng)不斷加大

從外部競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，目前中部省區(qū)、西南省區(qū)異軍突起，對(duì)包括呼包鄂烏在內(nèi)的傳統(tǒng)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成了巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，經(jīng)濟(jì)增速“南快北慢”和經(jīng)濟(jì)總量占比“南升北降”的現(xiàn)象將持續(xù)演進(jìn)。呼包鄂烏區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖位居自治區(qū)前列，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活力與上述很多地區(qū)尚有較大差距。

（二）內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)壓力持續(xù)

目前呼包鄂烏競(jìng)爭(zhēng)明顯但合作不足。雖然已有一些分工基礎(chǔ)，但是區(qū)域合作進(jìn)展緩慢。從內(nèi)部發(fā)展看，呼包鄂烏尚未形成自我可持續(xù)發(fā)展能力。近年來(lái)，雖然地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了一定進(jìn)步，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然相對(duì)滯后，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)非常繁重，在勞動(dòng)力成本、產(chǎn)業(yè)配套、政府效率等“軟”基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境中處于劣勢(shì)。呼包鄂烏四地目前發(fā)展階段總體上處于同一水平，無(wú)法形成內(nèi)部合理分工和梯次發(fā)展，內(nèi)部同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)是對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大考驗(yàn)。

（三）各自發(fā)展短板明顯

從呼包鄂烏區(qū)域發(fā)展來(lái)看，4個(gè)城市的基本定位區(qū)別很大，抗壓能力也不盡相同。鄂爾多斯市毫無(wú)疑問(wèn)彈性最大，經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)它的發(fā)展令其他城市望塵莫及，經(jīng)濟(jì)調(diào)整期到來(lái)時(shí)其面臨的形勢(shì)也最為嚴(yán)峻。呼和浩特市占據(jù)首府優(yōu)勢(shì)，在流動(dòng)人口、科教文衛(wèi)資源及認(rèn)同感上有一定優(yōu)勢(shì)，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增量有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有生力量，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的壓力不小。包頭市作為自治區(qū)最核心的工業(yè)城市，偏重的工業(yè)類(lèi)型如何實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型是繞不過(guò)的一道難題。烏蘭察布市是自治區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)和人口大市，發(fā)展步伐較慢，動(dòng)能不足，但較為優(yōu)越的地理?xiàng)l件和交通配備也為未來(lái)的發(fā)展提供了潛力。

（四）科教資源嚴(yán)重不足

僅從呼包鄂烏范圍內(nèi)看，呼和浩特市科技費(fèi)用投入水平比較高，區(qū)域科技創(chuàng)新能力擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，無(wú)論是創(chuàng)新方向、產(chǎn)業(yè)配套轉(zhuǎn)化效率還是集聚力度都嚴(yán)重滯后。包頭市與鄂爾多斯市科技費(fèi)用投入水平均相對(duì)較低，但在局部?jī)?yōu)勢(shì)領(lǐng)域也有著較深的技術(shù)積累。烏蘭察布市的投入水平則低于全區(qū)的平均水平。此外，從呼包鄂烏高等教育資源來(lái)看，地區(qū)分布不均衡，主要集中在呼和浩特市和包頭市，雖然鄂爾多斯市、烏蘭察布市也擁有一定的高等教育資源，但總體上比較匱乏。

（五）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢

目前呼包鄂烏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡、產(chǎn)業(yè)體系不完善、產(chǎn)業(yè)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題依舊突出。隨著投資收益率的走低和資源環(huán)境約束趨緊，呼包鄂烏從2012年以后一直面臨著固定資產(chǎn)投資后勁不足問(wèn)題，近兩年形勢(shì)更為嚴(yán)峻。從全地區(qū)乃至全國(guó)來(lái)看，投資拉動(dòng)不可持續(xù)，也倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（六）對(duì)外開(kāi)放力度較小

呼包鄂烏基本上是靠?jī)?nèi)需拉動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，無(wú)論是商品出口還是外資拉動(dòng)的作用都十分微弱。區(qū)域內(nèi)對(duì)外開(kāi)放缺乏有力抓手。作為自治區(qū)最核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，呼包鄂烏的對(duì)外開(kāi)放無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，整個(gè)自治區(qū)的對(duì)外開(kāi)放就會(huì)停滯不前。

三、對(duì)策建議

（一）做好新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，開(kāi)辟經(jīng)濟(jì)新賽道

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的客觀需要。對(duì)于內(nèi)蒙古而言，需要有突破點(diǎn)、有改變、有示范。一是要把綠色算力作為呼包鄂烏發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的突破口。從自治區(qū)實(shí)際情況看，呼包鄂烏毫無(wú)疑問(wèn)是發(fā)展綠色算力的集聚區(qū)。在綠色算力基地的打造上，國(guó)家相關(guān)部委和頭部企業(yè)對(duì)內(nèi)蒙古是大力支持的。2024中國(guó)綠色算力（人工智能）大會(huì)上呼和浩特市簽約8個(gè)項(xiàng)目，投資金額331.45億元；烏蘭察布市簽約5個(gè)項(xiàng)目，投資金額282億元。自治區(qū)研究制定了《呼和浩特市、烏蘭察布市數(shù)據(jù)中心電算一體化發(fā)展方案》，下一步要加強(qiáng)“東數(shù)西算”工程“京數(shù)蒙算”合作，打造內(nèi)蒙古（和林格爾、烏蘭察布）-河北（張家口、廊坊）-北京-天津（武清）為主軸的京津冀蒙算力供給走廊。鄂爾多斯市和包頭市也要積極布局算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力爭(zhēng)在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

二是壯大發(fā)展生物制品行業(yè)。由于內(nèi)蒙古天然的純凈草原原生態(tài)標(biāo)簽，生物制品大類(lèi)產(chǎn)品容易取得客戶(hù)的信任，客觀上也有很好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，包括生物制藥、動(dòng)物疫苗保健等諸多概念。本區(qū)域集中了福瑞股份、大唐藥業(yè)、生物股份、金河生物、東寶生物5家上市公司，這種集中度在自治區(qū)乃至中西部省區(qū)范圍內(nèi)都是比較靠前的，也占據(jù)了自治區(qū)非能礦類(lèi)上市公司的絕大部分。下一步要大力樹(shù)立標(biāo)桿、圍繞上下游拓展方向，把現(xiàn)有龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，呵護(hù)有潛力的后備企業(yè)，逐漸形成具有內(nèi)蒙古特色的生物產(chǎn)業(yè)集團(tuán)軍。

三是以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為著力點(diǎn)，以創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建吸引國(guó)內(nèi)其他地區(qū)創(chuàng)新資源要素集聚的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，加快突破產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)，在能源轉(zhuǎn)換、新材料等關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)上加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新合作。著手推動(dòng)呼包鄂烏創(chuàng)新資源加速匯聚，大力支持呼和浩特、包頭和鄂爾多斯三市的國(guó)家高新區(qū)按程序聯(lián)合創(chuàng)建呼包鄂國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。爭(zhēng)取高端科創(chuàng)資源從“零星散布”到“集聚發(fā)展”，讓一批標(biāo)志性科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化落地。在低空經(jīng)濟(jì)、智能機(jī)器人、量子信息等未來(lái)新興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上有所布局。

（二）提升區(qū)域發(fā)展亮色，創(chuàng)新招商引資模式

2024年以來(lái)，從中央到地方發(fā)布的多個(gè)文件，都在明確指向規(guī)范地方招商引資制度上。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出，“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。呼包鄂烏地區(qū)作為自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地，應(yīng)該為其他兄弟盟市做出表率，在招商引資上闖出新路子。一是進(jìn)行市場(chǎng)化招商試點(diǎn)改革。可以嘗試組建呼包鄂烏招商引才公司，以市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)為本區(qū)域吸引投資、招攬人才，切實(shí)有效提高招商效率。目前山東、江蘇、安徽等省份已經(jīng)有地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)。其中浙江省嘉興市已有8個(gè)縣（市、區(qū)）設(shè)立了市場(chǎng)化招商公司。二是建議四地財(cái)政出資成立呼包鄂烏招商引導(dǎo)基金，在適合本區(qū)域發(fā)展的重要項(xiàng)目上以投資入股的方式，以投代補(bǔ)，增強(qiáng)投資人與地方共榮發(fā)展的信念。

（三）創(chuàng)新科技合作模式，加快科技金融耦合

首先，呼包鄂烏四地的科技部門(mén)和財(cái)政部門(mén)應(yīng)共同設(shè)立呼包鄂烏科技創(chuàng)新券合作制度，在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有科技資源共享和流動(dòng)，甚至可以探討加入到《京津冀科技創(chuàng)新券合作協(xié)議》的可能性。四地集體遴選出一批可以提供開(kāi)放共享服務(wù)的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)作為接收呼包鄂烏創(chuàng)新券的合作“實(shí)驗(yàn)室”，優(yōu)先考慮自治區(qū)級(jí)以上重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心、企業(yè)技術(shù)中心、協(xié)同創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院及各類(lèi)新型研發(fā)組織等。開(kāi)放實(shí)驗(yàn)室，四地中小企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi){借申領(lǐng)通用科技創(chuàng)新電子券，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域獲取科技資源，解決自身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求。

其次，呼包鄂烏要憑借自身優(yōu)勢(shì)，開(kāi)創(chuàng)性地加快科技與金融的融合，探索形式多樣的政府介入機(jī)制。在培育“專(zhuān)精特新”中小企業(yè)上、孵化具備上市可能的科技型企業(yè)上投入更多的人力、物力。尤其是四地國(guó)資系統(tǒng)要主動(dòng)參股入股具備競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)質(zhì)民營(yíng)科技企業(yè)。在區(qū)域內(nèi)形成科技與資本融合的氛圍和環(huán)境，不僅切實(shí)提升本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活躍度，還有助于改善國(guó)內(nèi)外投資商對(duì)內(nèi)蒙古整體的印象。要全方位拓展與上交所、深交所、北交所的合作，建設(shè)西部地區(qū)重要資本市場(chǎng)服務(wù)基地。

（四）擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放合作，深挖區(qū)域開(kāi)放新潛力

從區(qū)位看，呼包鄂烏雖然不在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的核心，但距離北線(xiàn)、西線(xiàn)都不遠(yuǎn)，對(duì)外可以成為北部的“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)和向中西亞開(kāi)放的積極參與者，對(duì)內(nèi)可以有效推進(jìn)內(nèi)蒙古和寧夏、陜西、甘肅、新疆等省區(qū)的區(qū)域合作。

考慮到呼包鄂烏在自治區(qū)不可替代的分量，建議自治區(qū)向國(guó)家申請(qǐng)?jiān)O(shè)立“中國(guó)（內(nèi)蒙古）自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)”的時(shí)候要以呼包鄂烏為全區(qū)對(duì)外開(kāi)放的重點(diǎn)和主要片區(qū)。發(fā)揮區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，依托中西部相關(guān)口岸、綜合保稅區(qū)、國(guó)際陸港、中歐班列等開(kāi)放平臺(tái)和載體，加強(qiáng)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力度，整合資源，積極融入“一帶一路”建設(shè)，拓展協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新空間。大力推進(jìn)滿(mǎn)都拉口岸、呼和浩特鐵路口岸、鄂爾多斯綜合保稅區(qū)建設(shè)，整合優(yōu)化呼和浩特出口加工區(qū)為綜合保稅區(qū)，支持烏蘭察布中歐班列集散中心建設(shè)，高質(zhì)量打造烏蘭察布七蘇木國(guó)家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)，建設(shè)更多的對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)和對(duì)外通道。及時(shí)修訂、完善各項(xiàng)規(guī)章制度，盡最大可能為各類(lèi)所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)相發(fā)展的良好環(huán)境。

（五）推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，優(yōu)化區(qū)域布局

重構(gòu)呼包鄂烏縣級(jí)城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)和空間布局，增強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新活力。對(duì)內(nèi)要各自加快協(xié)調(diào)步伐，對(duì)外打破行政區(qū)劃影響，從實(shí)際出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)布局協(xié)作等方面遵循最近輻射原則。呼和浩特市作為區(qū)域中心城市，要做好與相鄰地區(qū)的有效融合，在區(qū)域交通一體化、產(chǎn)業(yè)布局配套上大有作為。包頭市與鄂爾多斯市在沿黃區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)合作，共同推動(dòng)達(dá)拉特旗空間重構(gòu)，通過(guò)交通對(duì)接、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、生態(tài)共保、旅游共建，局部同城化可期。鄂爾多斯市要加快中心城區(qū)一體化步伐，積極推進(jìn)東勝區(qū)、康巴什新區(qū)和伊金霍洛旗阿鎮(zhèn)產(chǎn)城融合、人口集聚，夯實(shí)康巴什新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)吸引人，拿產(chǎn)業(yè)留住人。烏蘭察布市要充分發(fā)揮京蒙協(xié)作和高鐵優(yōu)勢(shì)，在呼集張通道上做文章，借助與呼和浩特市天然的地緣聯(lián)結(jié)優(yōu)勢(shì)和人文相通、民間交流優(yōu)勢(shì)，深入融入?yún)^(qū)域發(fā)展大局。呼和浩特市、烏蘭察布市要加快建設(shè)國(guó)家物流樞紐承載城市，推進(jìn)交通運(yùn)輸方式無(wú)縫銜接，共同打造區(qū)域性交通物流中心。

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（作者單位： 內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉