財政部門全面實施預算績效管理的現實意義、問題困境與治理路徑

【摘要】財政部門作為全面預算管理的組織部門和預算績效實施的主導部門，其管理水準和實施水平的高低直接影響著國家治理體系和治理能力現代化建設的進程。文章結合財政部門的實務工作，總結了全面實施預算績效管理的現實意義，分析了當前全面預算績效管理實務工作中存在的問題，并嘗試性提出了問題困境的治理方案，以期能為各級財政部門的預算績效管理深入實施提供參考。

【關鍵詞】預算績效管理；財政部門；問題困境；治理路徑

【中圖分類號】F275

到二〇三五年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化是黨的二十大報告明確提出的我國發展總目標之一。全面實施預算績效管理是現代預算制度建立健全的重要標志，它對國家治理體系和治理能力現代化建設起著重要的推動作用。財政部門作為全面預算管理的組織部門和預算績效實施的主導部門，其管理水準和實施水平的高低直接影響著國家治理體系和治理能力現代化建設的進程。基于此，有必要對財政部門全面實施預算績效管理進行討論研究。本文結合財政部門的實務工作，總結全面實施預算績效管理的現實意義，分析當前全面預算績效管理工作實務中存在的問題，嘗試性提出問題困境的治理方案，以期能為各級財政部門的預算績效管理深入實施提供參考。

一、財政部門全面實施預算績效管理的現實意義

（一）全面實施預算績效管理是財政部門落實國家治理體系和治理能力現代化建設的總體要求

黨的十八以來，國家高度重視預算績效管理與國家治理體系及治理能力現代化建設的契合關系，順勢出臺了一系列政策措施推動全面預算績效管理的深入實施，并取得了顯著成效。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，在頂層設計上明確了財政在國家治理中的地位。黨的十九大提出明確要求，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，進一步明確了全面實施預算績效管理的重要性。2018年9月，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，從而開啟了我國全面預算績效管理新一輪的改革eKNl2Hy5eBZiuWTlObNhX4vCSJl5/0Dnnt9ix8DcjzA=大幕，為全面預算績效管理高質量開展奠定了政策基礎。2020年8月，《中華人民共和國預算法實施條例》進行了修訂，修訂后的條例將績效評價的內容定義為“根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價”。明確了預算績效管理的客體和程序，這讓全面預算績效管理的穩健落地有了更具體的抓手。財政部門全面預算績效管理的推進實施，打造出了一條“重結果、控過程、可問責”的管理模式，將“花錢”和“辦事”形成有機結合，管理范疇和管理著力點也從財政收支規模擴展到財政資源配置效率和使用效益，從而構建起兩者之間的映射關系，也直接反映了國家治理體系和治理能力現代化建設對財政部門全面預算績效管理的總體要求。

（二）全面實施預算績效管理是財政部門落實黨和國家經濟新常態下“過緊日子”的時代要求

我國經濟已經步入新常態，高質量發展逐漸成為主旋律。近年來，受到地緣政治、國際貿易摩擦和公共衛生事件等多重因素影響，我國經濟發展面臨著“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”的三重壓力。一方面，國家從促進實體經濟發展上統籌考量，實施大規模的減稅降費政策措施，導致財政收入增長幅度收窄；另一方面，國家從不斷兜牢民生底線出發，持續加大對民生領域的財政投入，財政支出大幅增加。財政收入與財政支出不平衡的矛盾進一步加劇，黨和國家提出各級政府要習慣“過緊日子”的時代強音，要把有限的財政資金花在“刀刃上”，要把有限的財政資源用到“緊要處”。財政部門承擔著財政資金的全面預算編制、預算資金的監管執行和評價等公共管理職能，是落實黨和國家經濟新常態下“過緊日子”要求的首要部門，更應承擔起應有的社會責任。當前，在財政資金增長勢能受阻、體量規模受控的大環境下，如何發揮出全面預算績效管理作為評價財政資源配置效率和使用效益的重要工具作用，既是財政部門重點考慮的問題之一，又是解決財政資源配置和使用過程中低效無效問題的關鍵。

（三）全面實施預算績效管理是各監督主體廣泛參與和不斷強化國家經濟事務管理的重要渠道

中國特色社會主義市場經濟體制下，全面預算績效管理的監督主體是多元化的，它不僅包括人大的權力機關監督，還包括審計監督、財會監督等政府部門監督，更包括人民群眾等的社會公眾監督，它們都對全面預算績效管理高質量開展起到了積極的推動作用?！额A算法》對預算制度的安排不再局限于財政收支計劃，而是將其作為重要的政府施政工具來管理，財政部門的全面預算管理體現的是黨和國家的戰略發展意圖和施政重心，維護的是最廣大人民群眾的切身利益，關乎的是最廣大人民群眾的民生福祉。黨的十八大以來，隨著政府全面預算績效管理的深入實施，黨中央、國務院的重大決策部署和方針政策基本實現了績效目標、績效運行監控和績效自評的全面覆蓋，重點項目績效評價范圍實現逐步擴大，各級政府全面預算績效管理的信息向同級人大報告、向社會公眾公開的內容愈發豐富、層次愈發鮮明，這些都為人大監督、審計監督、財會監督和社會公眾監督提供了重要的信息基礎，也較為有力地促進了預算監督的重點開始向支出預算和政策實施成效延展，也有力地推動了各監督主體對預算監督的重點由合規向績效轉變，進而提升預算績效管理的約束力。除了黨政機關和政府部門外，人民群眾對國家經濟事務的管理同樣具有知情權和參與權、監督權和表達權，人民群眾對國家經濟事務管理的權力行使，一般都要通過預算實施的社會監督開展來實現。從這個視角看，人民群眾參與國家經濟事務管理的重要渠道就是預算績效管理的監督，這也是預算民主參與的生動實踐。有鑒于此，深入開展財政部門的全面預算績效管理有其更為重要的現實意義。

二、財政部門全面預算績效管理實務工作開展中存在的問題困境

（一）各級預算績效管理執行主體的管理理念和意識存在滯后的問題

在大規模減稅降費和政府長期“過緊日子”的背景下，將績效理念融入到預算管理過程，全面實施預算績效管理，對于提高財政資金配置效率和使用效益意義重大[1]。國家在全面預算績效管理的開展上啟動了一系列的政策改革，也取得了較為明顯的成效，但是這些成果與國家治理能力和治理體系的現代化建設目標仍有較大差距，各級預算績效管理的執行主體，尤其是基層執行主體對預算績效管理的艱巨性、復雜性和系統性認知不足，存在理念和意識上的滯后問題，亟需補齊這塊短板。財政部門的預算績效管理是一場刀刃向內的深層次自我變革，阻力不容小覷、壓力不可忽視，各預算主體“講績效、重績效、用績效”絕非一朝一夕之功，如果不能站在國家治理體系和治理能力現代化建設的戰略高度推進，預算績效管理落地實施的內生動力和行動自覺就會大打折扣。當前，部分預算執行部門和單位依然存在預算管理松弛，預算績效“好壞一個樣”，決策執行“拍腦袋”等的錯誤理念和落后意識，花錢“任性”的現象尚未得到根除，預算績效管理的理念和意識亟待提升。

（二）預算績效管理的制度體系和激勵約束機制建設尚需要全面夯實

預算績效管理的深入實施需要依托完善的制度體系和強勁的執行力。當前，就全面預算績效管理，黨和政府已經提供了制度遵循、指明了改革方向、繪就了管理“藍圖”，全面預算績效管理制度建設上的“四梁八柱”已經初步搭建。然而，在全面預算績效管理實務中，預算績效評價普遍存在范圍廣、難度大的問題，政府預算績效評價、部門整體支出績效評價、政府投資基金績效評價、財政支出項目事前績效評估、稅收優惠政策績效測評等方面的制度建設還有待完善，轉移支付、PPP項目投建、政府債務等重點項目的績效管理還需要進一步強化，預算績效管理的核心指標和體系標準建設也沒有實現完全規范。上述問題，都影響著預算績效管理的高質量開展。此外，對預算績效管理效果實施起到“保駕護航”作用的激勵和約束機制仍有提升空間。近年來，雖然各級財政部門和預算管理部門在預算績效管理結果應用上進行了廣泛而深入的探索，但是伴隨著預算績效管理逐步進入改革的“攻堅區”和“深水區”，預算績效管理結果的應用領域和力度明顯不足，預算績效管理“花錢必問效、無效必問責”的勢能沒有充分發揮出來，預算績效評價以及預算績效考核結果應用在部分部門和領域依然存在松散、疲軟和寬泛的問題，無助于財政資金預算的精準安排和政府治理效能的提升。

（三）預算績效管理存在專業人才匱乏和方式方法落后的被動局面

預算績效管理是對預算資金產出效果的全面系統分析和科學量化評價，它與傳統的預算管理和資金管理相比，無論是在方法、手段、途徑上都有明顯的區別。財政部門的預算績效管理需要綜合運用管理學、經濟學、統計學、會計學、財政學，甚至是政治學、法律和計算機科學與技術等多門學科的知識。目前看，財政部門尤其是基層財政部門具備交叉知識學科教育背景的專業人才存在嚴重不足，人才匱乏的局面制約著預算績效管理工作的高質量推進。同時，預算績效管理的有序推進離不開先進、科學的方法。在預算績效評價的指標和權重設定、標準選取、效益分析評價等工作維度，需要依托專業化、定量化的分析工具；在預算績效管理的數據收集、數據篩選和數據分析等工作維度，需要借助集成的信息化系統；在預算績效管理評價的各個實施環節，需要依賴清晰規范的工作流程。當前，預算績效管理的方式方法在實務工作應用中還存在落后被動的局面，亟待提升精進。

（四）預算績效管理的跨部門聯動協同合作機制沒有真正有效形成

預算績效管理是一項長期性、系統性的復雜工程，單靠財政部門的一己之力是很難完成的，它不僅要依靠財政部門與預算部門持之以恒地協同發力，更需要依靠黨委紀委巡視巡察、人大監督和政府監督等銜接貫通的監督體系協同發力。目前，就預算績效管理的跨部門聯動協同合作機制，負有監督責任的各實施主體并未形成真正意義上的管理合力，一方面黨委紀委巡視巡察的關注重點鮮少聚焦在預算資金績效上，容易形成監督空白；另一方面部分地方人大預算審查和審計仍存在對政府預算績效監督力度不足的問題，跨部門的監督主體之間在工作共商、信息共享、結果共用等方面依然存在各自為政、相互脫節的地方，改革的合力沒有充分形成，仍有較大的提升空間。

三、財政部門全面預算績效管理問題解決的治理路徑

（一）全面強化預算績效管理理念，切實樹立預算績效管理意識

各級財政部門要提高政治站位，充分認識到預算績效管理對國家治理體系和治理能力現代化建設的重要意義，要深刻領會預算績效管理對政府“過緊日子”起到的推動作用，要切實感悟到預算績效管理對人民群眾參與國家經濟事務管理的渠道作用，自覺對標對表黨和國家對預算績效管理的各項要求?？茖W設置預算績效目標，明確財政資金用到什么地方，產出什么效果，判斷實現該目標需要花費的最優成本[2]。堅持刀刃向內，開展自我變革，全面提升預算績效管理的內生動力和行動自覺，根除花錢“任性”、預算績效“好壞一個樣”、決策執行“拍腦袋”等錯誤理念和落后意識，真正實現預算績效管理的決策科學化和民主化。

（二）健全預算績效管理制度體系，完善預算績效管理激勵約束機制

各級財政部門要緊跟黨和政府對全面預算績效管理的改革方向，一是在遵循頂層制度架構的基礎上制定分行業、分地域、分領域、分層次的預算績效管理細則；二是在分析跨部門、跨地域、跨年度預算績效管理大數據的基礎上細化預算績效管理的考核指標，構建更科學、更合理的考核體系，推動預算績效管理實現質的提升。在預算績效項目評價上，財政部門要重點聚焦黨中央、國務院重大決策部署和大政方針，重點關注覆蓋面廣、影響力大、社會關注度高的預算項目，持續擴大上述預算項目的事前和事后績效評價范圍，全面客觀反映全生命周期預算績效。同時，財政部門要全方位用好用足預算績效管理的結果。合理運用事后和事前績效評價結果，推進部門間、項目間的競爭機制，保障重點支出需求的同時提高資金使用績效[3]。硬化預算績效的責任約束，形成結果評價、反饋整改、績效提升的管理閉環和良性循環，將預算績效結果與后續年度預算安排關聯，將預算績效結果納入領導干部政績考核，提升領導干部履職盡責和干事創業的積極性和能動性。

（三）培育預算績效管理人才隊伍，創新預算績效管理方式方法

針對預算績效管理工作實務中普遍存在的具備交叉知識學科教育背景專業人才匱乏的問題，各級財政部門和預算部門的當務之急是加大預算績效管理人才隊伍的培育力度。在具體的實踐路徑上，一是打破準入壁壘吸收新鮮血液，在全社會選拔符合專業條件的高素質人才補充到財政部門，提升自身預算績效管理的專業硬實力；二是財政部門牽頭推進多學科績效管理專家庫建設，借助專家力量營造全員“重績效、懂績效、用績效”的工作格局；三是積極引入專業中介機構參與預算績效管理，加強對其執業質量的監管力度，多措并舉引才引智、借才借智提升預算績效管理水平。同時，財政部門要加大預算績效管理方式方法的創新，積極推動預算績效管理一體化信息系統的上線實施，建立容錯機制，鼓勵預算績效管理使用專業化、定量化的管理工具，探索大數據應用在預算績效管理中的使用，重塑預算績效管理工作流程，形成規范的運作模式，有效引導經費執行的“緊日子”化[4]，確保預算績效管理工作基業長青。

（四）組建跨部門聯動協同合作機制，推動預算績效管理高質量開展

打破預算績效管理財政部門和預算部門“單打獨斗”的被動局面，充分認識到預算績效管理的系統性、長期性、復雜性和艱巨性，組建財政部門、預算部門與黨委紀委巡視巡察、人大監督、政府監督等聯動協同的合作機制。明確各方責任，實施績效問責制度[5]，實現銜接貫通發力。在預算績效管理的工作實務中，一是要消除監督盲點、把握監督重點，將預算績效管理重點聚焦到黨中央、國務院重大決策部署和大政方針上，鎖定在關乎民生福祉的重大預算資金支出項目上；二是要擺脫各實施主體各自為政、相互脫節的工作推進模式，形成改革合力，實現預算績效管理的工作共商、信息共享和結果共用，協同發力推動預算績效管理工作的高質量開展。

主要參考文獻：

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[2]王佳.全面實施績效管理框架下深化預算績效目標管理改革研究[J].地方財政研究，2021（11）：50-57.

[3]馬蔡琛，趙笛.財政空間緊運行下的法定支出預算績效管理研究[J].經濟縱橫，2023（01）：112-120.

[4]梁勇，李柯言，黃婭，干勝道. 論高校“過緊日子”的預算績效管理[J].會計之友，2023（15）：109-113.

[5]董麗娟.行政事業單位全面推進預算績效管理的問題與對策探析[J].財政科學，2021（09）：121-128.

[6]周榮文.關于我國預算績效管理研究的文獻綜述[J].國際商務財會，2023，432（06）：34-39+49

責編：吳迪