間斷與均衡：越南革新開放以來(lái)海外越南人政策變遷的歷史邏輯

［摘要］ 海外越南人是越南促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的重要外部資源。自革新開放以來(lái)，越南高度重視開展海外越南人工作，出臺(tái)多項(xiàng)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)海外越南人參與國(guó)家建設(shè)。目前，海外越南人工作已經(jīng)邁入全面而強(qiáng)有力的實(shí)施階段，政策的修訂和實(shí)施成為越南社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)議題。文章以越南海外越南人政策為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)越南自1986年至今歷次頒布修訂的270份相關(guān)政策文件進(jìn)行深入分析，厘清其變遷軌跡及背后的內(nèi)在邏輯，并借助公共政策分析中的間斷均衡理論深入挖掘其變遷背后的內(nèi)、外部因素和具有顯著影響力的潛在力量，旨在為理解公共政策制定的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性提供新的視角。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：1986—2023年越南海外越南人政策變遷總體呈現(xiàn)“均衡—間斷—再均衡”特征，經(jīng)歷了政策的探索期（1986—2003年）、形成期（2004—2014年）、發(fā)展期（2015—2020年）和調(diào)整期（2021—2023年）。其中，政策總目標(biāo)的變化、決策層注意力分配、焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)是影響越南海外越南人政策關(guān)鍵性變化的重要因素。同時(shí)，越南海外越南人政策的焦點(diǎn)主要集中于推動(dòng)社群經(jīng)濟(jì)合作與回國(guó)投資、增強(qiáng)民族凝聚力和向心力以及僑務(wù)政策法制化和機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面。

［關(guān)鍵詞］ 海外越南人；政策變遷；間斷均衡；歷史邏輯

［作者簡(jiǎn)介］ 滕成達(dá)，廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院/中國(guó)—東盟區(qū)域國(guó)別研究院副院長(zhǎng)，教授；董潔，廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院/中國(guó)—東盟區(qū)域國(guó)別研究院碩士研究生，廣西 南寧 53006；趙子龍，遼寧大學(xué)中國(guó)開放經(jīng)濟(jì)研究院副教授、遼寧大學(xué)國(guó)家對(duì)外話語(yǔ)體系研究中心副主任，遼寧 沈陽(yáng) 110100

［中圖分類號(hào)］ D733.3；D833.3 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］1003－2479（2024）05-001-11

一、引言

1945年9月2日越南民主共和國(guó)成立時(shí)，即認(rèn)識(shí)到人才對(duì)國(guó)家建設(shè)的重要作用，對(duì)海外知識(shí)分子持開放態(tài)度，吸引了一批海外知識(shí)分子回國(guó)。20世紀(jì)50年代正值南北分治，越南呼吁海外越南人團(tuán)結(jié)一致，形成海外統(tǒng)一陣線，并于1959年成立中央僑務(wù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)海外越南人工作。1976—1985年，越南出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，大批越南人遷徙國(guó)外。在此背景下，越南對(duì)待海外越南人的態(tài)度出現(xiàn)兩極分化：一方面，對(duì)非難民性質(zhì)的海外越南人，特別是留學(xué)生等知識(shí)分子群體持歡迎態(tài)度，積極主張和動(dòng)員他們參加國(guó)家建設(shè)，參與營(yíng)造國(guó)際輿論，反對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)越南的封鎖和禁運(yùn)。另一方面，對(duì)在1975年前后大批遷徙至西方國(guó)家的難民性質(zhì)的海外越南人持明顯排斥態(tài)度。當(dāng)時(shí)，越南社會(huì)普遍認(rèn)為，海外越南人難民是海外反越南政府勢(shì)力的重要組成部分，海外越南人的稱謂被污名化。

1986年，越南實(shí)行革新開放后，開始重新關(guān)注海外越南人群體，海外越南人工作出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。近年來(lái)，海外越南人數(shù)量不斷增長(zhǎng)，總?cè)藬?shù)約530萬(wàn)1，對(duì)越南國(guó)家建設(shè)與發(fā)展具有不可忽視的影響。目前，海外越南人工作進(jìn)入全面強(qiáng)勁實(shí)施的新階段，越南共產(chǎn)黨和政府切實(shí)推進(jìn)修訂、實(shí)施涉及海外越南人利益的眾多政策，如突破性地修訂涉及國(guó)籍、免簽、居留，以及在越南購(gòu)買和擁有住房等問題的政策內(nèi)容，海外越南人政策問題成為當(dāng)今越南社會(huì)熱點(diǎn)問題。

目前，國(guó)內(nèi)外有關(guān)海外越南人的研究成果較多，主要集中在兩個(gè)方面。一是關(guān)于海外越南人社群本身的研究，首先是對(duì)海外越南人分布、形成、作用的研究1；其次是對(duì)海外越南人身份認(rèn)同、社會(huì)適應(yīng)的研究，探討海外越南人的文化連續(xù)性與斷裂性2；再次是海外越南人對(duì)祖籍國(guó)的貢獻(xiàn)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面貢獻(xiàn)的研究，認(rèn)為海外越南人不僅通過(guò)直接的經(jīng)濟(jì)投資，還通過(guò)教育、技能培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等間接方式對(duì)越南社會(huì)產(chǎn)生積極影響3；最后是海外越南人回流研究4。二是涉及海外越南人政策內(nèi)涵和特點(diǎn)的研究，認(rèn)為越南通過(guò)一系列政策調(diào)整，有效增強(qiáng)了海外越南人的民族凝聚力5。另外，中國(guó)學(xué)界有關(guān)越南華僑華人政策的研究成果也間接涉及對(duì)海外越南人政策的闡述6。

總體而言，目前學(xué)界對(duì)越南海外越南人政策的研究主要集中于政策的效果、政策發(fā)展進(jìn)程的整合和梳理等方面，注重研究政策現(xiàn)狀以及政策本身的問題，缺乏剖析政策關(guān)鍵性變化的理論視角。然而，專門對(duì)海外越南人政策的全面研究，尤其是政策變遷的研究尚有拓展空間。因此，本文以越南海外越南人政策為研究對(duì)象，通過(guò)深入剖析1986—2023年越南頒布、修訂實(shí)施的相關(guān)政策文件（涵蓋法律法規(guī)、通知、公告、意見、辦法及規(guī)劃等），厘清其變遷歷程，運(yùn)用間斷均衡理論深入研究政策變遷軌跡及邏輯，探討其海外越南人政策的變遷特征。本文研究的意義在于：一是將間斷均衡理論引入越南海外越南人政策演進(jìn)歷程研究，拓寬現(xiàn)有關(guān)于海外越南人問題的研究視角，豐富區(qū)域國(guó)別學(xué)蓬勃發(fā)展背景下的僑務(wù)政策國(guó)別研究個(gè)案；二是從歷史演進(jìn)的維度，重點(diǎn)剖析越南海外越南人政策變遷的邏輯、政策間斷前后的路徑變化，旨在為未來(lái)相關(guān)僑務(wù)政策的制定和優(yōu)化政府決策的實(shí)施效果提供參考。本文著重解答的核心問題是：海外越南人作為越南民族不可分割的組成部分，其政策發(fā)展的走向受到政策制定者的重視，政策演變過(guò)程有何規(guī)律和內(nèi)在邏輯？

二、相關(guān)概念與理論分析框架

（一）“海外越南人”概念界定

起初，越南將居住在國(guó)外的越南人統(tǒng)稱為“越僑”，并設(shè)立中央越僑委員會(huì)管理相關(guān)事務(wù)。1992年，越南憲法對(duì)“越僑”這一概念進(jìn)行修訂，改稱為“定居海外的越南人”。1994年，越南中央越僑委員會(huì)更名為海外越南人國(guó)家委員會(huì)。根據(jù)2008年越南國(guó)籍法規(guī)定，“海外越南人”是指“長(zhǎng)期或暫時(shí)居住在國(guó)外的越南公民或越裔人”，因而居住在越南國(guó)外的越南人包括兩種類型：越南公民和長(zhǎng)期居住在國(guó)外的越裔人1。

歷史上，相關(guān)文獻(xiàn)就有越南人遷居海外的記錄。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，越南人開始大規(guī)模地向海外遷徙，海外越南人社群的數(shù)量及其居住地的分布范圍迅速擴(kuò)張。在形成和發(fā)展過(guò)程中，海外越南人社群經(jīng)受了歷史變遷的巨大影響。隨著越南逐步融入國(guó)際社會(huì)并與世界各國(guó)開展交流合作，近年來(lái)，海外越南人社群出現(xiàn)了新變化，以定居、家庭團(tuán)聚、學(xué)習(xí)、商務(wù)、勞務(wù)輸出、結(jié)婚等為目的出境的越南人增多，同時(shí)，海外越南人回到越南創(chuàng)業(yè)、投資，參加文化、體育等活動(dòng)成為一種潮流。

（二）理論分析框架

間斷均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory）認(rèn)為，在政策變遷過(guò)程中，存在“長(zhǎng)期的漸進(jìn)變遷”和“短期的快速間斷”兩種狀態(tài)，以及兩種狀態(tài)的相互轉(zhuǎn)換過(guò)程2。在間斷均衡理論中，政策圖景（Policy Images）、政策場(chǎng)域（Policy Venues）和政策壟斷（Policy Monopoly）被視為影響兩種政策狀態(tài)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵因素（圖1）3。其中，政策圖景是指政策如何被社會(huì)理解和討論，是經(jīng)驗(yàn)判斷與情感偏好的混合，具有雙重性，存在正面和負(fù)面兩種類型。政策場(chǎng)域是既定政策議題提出權(quán)威性決策的制度性場(chǎng)所，包括子政治系統(tǒng)和宏觀政治系統(tǒng)。政策壟斷是在政策制定過(guò)程中由重要行動(dòng)者們所組成的一種封閉的、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體系4。

間斷均衡模型作為一個(gè)整體性政策分析模型，在西方政策研究中已形成一套較為成熟的解釋邏輯1。從既有研究可以發(fā)現(xiàn)，間斷均衡理論對(duì)分析越南海外越南人政策總體規(guī)律具有適用性。但是，鑒于越南政治制度結(jié)構(gòu)和政策環(huán)境有其特殊因素，在運(yùn)用理論分析越南政策時(shí)，需要結(jié)合越南的政治背景進(jìn)行相應(yīng)修正。李朔嚴(yán)2認(rèn)為，應(yīng)該將全國(guó)性政策的出臺(tái)作為劃分不同階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。王夢(mèng)等3以標(biāo)志性政策和重大戰(zhàn)略的實(shí)施為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并結(jié)合政策數(shù)量的變化進(jìn)行分析。孫歡4、孟溦5、繆燕子6、李鵬7等學(xué)者將“間斷—均衡”與政策范式相結(jié)合，以序列的變化特征界定政策間斷、理清政策變遷邏輯。張緒娥等8 以政策總目標(biāo)和焦點(diǎn)事件為關(guān)鍵標(biāo)志，以政策數(shù)量為輔助因素。綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，以及對(duì)政策文本的深入分析，本文采用政策范式作為主要依據(jù)，對(duì)越南海外越南人政策變遷的間斷—均衡期進(jìn)行劃分。

彼得·霍爾（Peter Hall）在范式的基礎(chǔ)上提出了“政策范式”（Policy Paradigm）的概念，并將其用于解釋政策的轉(zhuǎn)變。在政策范式理論中，霍爾運(yùn)用政策總目標(biāo)、政策工具、政策的精確設(shè)置3個(gè)變量來(lái)區(qū)分不同類型的政策變遷9（表1）。當(dāng)政策工具和精確設(shè)置發(fā)生變化時(shí)，政SyAk1sne7mNYo7EIQHkafw==策會(huì)發(fā)生漸進(jìn)式變遷，政策總目標(biāo)作為絕對(duì)變量，是判斷政策是否發(fā)生間斷變遷的關(guān)鍵因素。其中，第一序列和第二序列變遷被視為政策的常規(guī)變化，處于均衡或漸進(jìn)變遷狀態(tài)，通常不會(huì)對(duì)政策范式產(chǎn)生根本性影響。第三序列的政策變遷則標(biāo)志著政策范式的根本轉(zhuǎn)換，展現(xiàn)出間斷的特點(diǎn)，涉及總目標(biāo)、工具和精確設(shè)置的全面更新，往往伴隨著較大的社會(huì)影響和政策辯論。

三、越南海外越南人政策的歷史演進(jìn)

本文選取越南在1986—2023年間有關(guān)海外越南人政策的相關(guān)文件共計(jì)270份，其中包括法律、行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、決議、規(guī)定等，分析越南國(guó)家層面海外越南人政策變遷的歷史過(guò)程。根據(jù)修正后的間斷均衡理論及政策范式框架，并依托政策工具理論1，綜合對(duì)海外越南人政策總目標(biāo)的變遷，以及政策工具和精確設(shè)置的變化分析，確定2004年、2015年和2021年是越南海外越南人政策的變遷點(diǎn)。

（一）均衡：政策探索期（1986—2003年）

根據(jù)間斷均衡理論，政策的起始階段一般作為研究政策變遷的起點(diǎn)，是政策發(fā)展的均衡期。1986年越南開啟革新開放，越共“六大”提出經(jīng)濟(jì)革新是重點(diǎn)，同時(shí)必須對(duì)上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行必要變革。基于此，越南決策層開始重新關(guān)注海外越南人群體，注意海外越南人經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)。越南決策系統(tǒng)的注意力分配高度集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，政策議定場(chǎng)所具有較高的封閉性，海外越南人政策的總體性目標(biāo)突出表現(xiàn)為“發(fā)動(dòng)海外越南人回國(guó)投資發(fā)展”。20世紀(jì)90年代，隨著東歐劇變和蘇聯(lián)解體，越南調(diào)整內(nèi)外政策，加大力度鼓勵(lì)海外越南人回國(guó)投資、定居。越南適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，如簡(jiǎn)化海外越南人回國(guó)探親、僑匯等手續(xù)，在海外越南人社群中產(chǎn)生了積極影響。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，本階段越南調(diào)整海外越南人工作組織架構(gòu)，出臺(tái)相關(guān)便利政策和措施，吸引海外越南人回國(guó)投資，參與國(guó)家建設(shè)。

1. 初步建立涉僑法律法規(guī)體系，保護(hù)僑民權(quán)益

隨著革新開放的推進(jìn)，越南逐步與眾多國(guó)家實(shí)現(xiàn)關(guān)系正常化，對(duì)外交往合作增多，國(guó)際社會(huì)解除對(duì)越南的封鎖和禁運(yùn)。海外越南人工作成為重要的政策議程，海外越南人政策出現(xiàn)重大調(diào)整。1993年，越共中央政治局印發(fā)了《關(guān)于旅居海外越南人動(dòng)員工作的第08-NQ/TW號(hào)決議》（簡(jiǎn)稱1993年第08-NQ/TW號(hào)決議），首次在越南共產(chǎn)黨文件中明確提出“海外越南人是越南民族不可分割的一部分”的觀點(diǎn)。21 世紀(jì)初，海外越南人工作指導(dǎo)思想、基本方針和原則、涉僑法律法規(guī)體系逐漸明確。1999—2001年，越南頒布第210號(hào)1和114號(hào)議定2，實(shí)施海外越南人回國(guó)享受國(guó)民待遇的政策，規(guī)定凡定居國(guó)外的越南公民（持越南護(hù)照）或移居國(guó)外的越南人（持所在國(guó)護(hù)照）回國(guó)，享有與越南公民同等待遇。同時(shí)，越南實(shí)施對(duì)越南革命有功的海外越南人的優(yōu)待政策，邀請(qǐng)其參政議政，參與各級(jí)政府部門、祖國(guó)陣線、社會(huì)團(tuán)體的工作。

2. 改組海外越南人工作機(jī)構(gòu)

1993年第08-NQ/TW號(hào)決議出臺(tái)后，海外越南人的法律地位顯著提升。為鞏固政策圖景，越南決策層調(diào)整了政策工具和政策的精確設(shè)置，政策范式進(jìn)入第二序列，在漸進(jìn)調(diào)試中負(fù)反饋機(jī)制持續(xù)發(fā)揮作用。1994年7月，越南成立海外越南人國(guó)家委員會(huì)以取代原有的中央僑務(wù)委員會(huì)，并于1995年11月頒布第77/CP號(hào)議定3，成立越南外交部下屬海外越南人委員會(huì)，由外交部副部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主任。此后，海外越南人工作成為越南外交的四大支柱之一。1997年第 37/CP 號(hào)法令4進(jìn)一步明確了海外越南人委員會(huì)的主要職責(zé)：一是深入研究海外越南人群體的發(fā)展?fàn)顩r，向政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供制定相應(yīng)政策的建議；二是參與制定相關(guān)政策措施，增強(qiáng)海外越南人社群的凝聚力，強(qiáng)化民族認(rèn)同；三是與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)緊密合作，共同維護(hù)海外越南人的合法權(quán)益。

3. 改善投資環(huán)境

為吸引和鼓勵(lì)海外越南人回國(guó)投資，1987年，越南頒布首部《外國(guó)投資法》，標(biāo)志著越南對(duì)外開放投資市場(chǎng)，歡迎包括海外越南人在內(nèi)的投資者參與其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1996年，《外國(guó)投資法》簡(jiǎn)化了投資手續(xù)，從投資審核到發(fā)照的最長(zhǎng)期限縮短為兩個(gè)月。1998年，越南頒布《國(guó)內(nèi)投資法》5，對(duì)海外越南人投資者在身份認(rèn)定上做出新的調(diào)整。2000年，越南再次修訂《外國(guó)投資法》，進(jìn)一步增加優(yōu)惠政策，對(duì)海外越南人回國(guó)投資的項(xiàng)目，比照該類別稅率減征20%經(jīng)營(yíng)所得稅6，不斷改善海外越南人回國(guó)投資環(huán)境。

（二）間斷：政策形成期（2004—2014年）

在總結(jié)1993年第08-NQ/TW號(hào)決議實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，2004年，越共《關(guān)于海外越南人事務(wù)的第36-NQ/TW號(hào)決議》出臺(tái)標(biāo)志著越南僑務(wù)政策發(fā)生重大變化，海外越南人工作形勢(shì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。越南對(duì)20世紀(jì)70年代以移民身份移居西方國(guó)家的海外越南人及其后裔的態(tài)度發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。越南對(duì)這部分海外越南人的看法從“卑怯的叛徒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸侥厦褡宀豢煞指畹囊徊糠帧薄Ｔ谶@一時(shí)期，相關(guān)法律和政策框架體系逐步規(guī)范，為海外越南人提供了更加明確和穩(wěn)定的法律環(huán)境，由于政策總目標(biāo)、政策工具和政策的精確設(shè)置三者都發(fā)生了變化，海外越南人政策進(jìn)入間斷期。

1.轉(zhuǎn)變固有觀念，健全涉僑法律法規(guī)

2004年3月，越共中央政治局發(fā)布《關(guān)于海外越南人事務(wù)的第 36-NQ/TW 號(hào)決議》1，強(qiáng)調(diào)要發(fā)展海外越南人聯(lián)絡(luò)協(xié)會(huì)、海外越南人親屬協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)海外越南人能力。這是越南第一次頒布全面的海外越南人政策，體現(xiàn)了越南對(duì)該工作的新思路，該決議被認(rèn)為是越南開展海外越南人事務(wù)活動(dòng)的行動(dòng)指南。為鼓勵(lì)海外越南人回國(guó)投資和發(fā)展，越南在國(guó)籍、出入境管理、婚姻、投資等多個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗袃?yōu)惠政策，以提供便利和支持。此后，越南的海外越南人政策出現(xiàn)了顯著調(diào)整，如2007年對(duì)海外越南人實(shí)施免簽政策，2009年修訂的《土地法》第121條和《房屋法》第126條擴(kuò)大了海外越南人在越南國(guó)內(nèi)購(gòu)買、持有房產(chǎn)的范圍和權(quán)利。

2. 出臺(tái)出入境、投資等優(yōu)惠政策

2006年，越南加入世界貿(mào)易組織（WTO），逐步融入全球貿(mào)易體系。為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，越南實(shí)施了一系列旨在吸引海外越南人參與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策，包括更便利的出入境措施和投資激勵(lì)計(jì)劃。出入境方面，2007年，越南共產(chǎn)黨頒布《關(guān)于海外越南人免簽證的第135/2007/QD-TTg 號(hào)決定》，對(duì)符合相關(guān)條件的海外越南人及其直系親屬發(fā)放簽證豁免證書，持有者可免簽入境，有效期為5年，可多次出入境。2014年，越南進(jìn)一步放寬簽證政策，允許海外越南人及其外籍配偶和子女，以及越南公民的外籍配偶和子女享受免簽待遇。

投資方面，為更好地適應(yīng)WTO規(guī)則、與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，吸引更多海外越南人回國(guó)投資，2005年，越南發(fā)布第59/ 2005/ QH11號(hào)決議2，對(duì)《國(guó)內(nèi)投資法》進(jìn)行修訂，明確規(guī)定海外越南人可以在越南設(shè)立公司、買賣股票等；既可以直接投資，也可以采取與越南公民合資的方式。自此，海外越南人回國(guó)投資經(jīng)商基本上享有與越南公民同等的待遇，為海外越南人創(chuàng)造了寬松的投資環(huán)境和便利條件。2014年，越南國(guó)會(huì)通過(guò)修訂后的《國(guó)內(nèi)投資法》3，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，規(guī)定工業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)）為投資優(yōu)惠區(qū)，促進(jìn)越南投資環(huán)境現(xiàn)代化和國(guó)際化發(fā)展。

（三）均衡：政策發(fā)展期（2015—2020年）

2015年5月，越共中央印發(fā)關(guān)于繼續(xù)落實(shí)第九屆中央政治局關(guān)于新形勢(shì)下海外越南人工作的第45-CT/TW號(hào)指示，該指示繼承了第36號(hào)決議的指導(dǎo)性觀點(diǎn)。本階段延續(xù)上一階段的政策總目標(biāo)，是海外越南人政策的發(fā)展期。同時(shí)，海外越南人政策數(shù)量和出臺(tái)頻率大幅度提高，政策注意力著眼于完善海外越南人政策的相關(guān)配套措施，如加強(qiáng)海外越南人越南語(yǔ)教學(xué)、開展領(lǐng)事保護(hù)工作等。隨著穩(wěn)定的政策圖景逐漸形成，在負(fù)反饋機(jī)制的作用下，政策變遷進(jìn)入均衡期。

1.突破性修訂相關(guān)政策

2015年，越南依照第 45-CT/TW 指示的內(nèi)容，制定實(shí)施擴(kuò)大海外越南人權(quán)益的措施，如突破性地修訂涉及國(guó)籍、工作、居留，以及在越南購(gòu)買和擁有住房等問題的規(guī)定等，又在2017年修訂《越南駐外代表機(jī)構(gòu)法》；2020年通過(guò)第69/2020/QH14號(hào)文件頒布實(shí)施《越南公民赴國(guó)外務(wù)工法》。同時(shí)，注重發(fā)揮社會(huì)組織聯(lián)絡(luò)海外越南人的作用，確定海外越南人分支機(jī)構(gòu)為祖國(guó)陣線、友好組織聯(lián)合會(huì)、越南婦女聯(lián)合會(huì)、越南青年聯(lián)合會(huì)的成員單位。

2. 保護(hù)和弘揚(yáng)海外越南人傳統(tǒng)文化

語(yǔ)言文字是傳統(tǒng)文化的重要組成部分。越南第45-CT/TW號(hào)指示強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)海外越南人越南語(yǔ)教學(xué)活動(dòng)的重要性，并提出在越南人聚居的海外地區(qū)實(shí)施適應(yīng)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的越南語(yǔ)教學(xué)計(jì)劃1。2016年，越南發(fā)布第1382/QD-TTg號(hào)文件2，批準(zhǔn)實(shí)施“加強(qiáng)對(duì)海外越南人在線越南語(yǔ)教學(xué)”項(xiàng)目，旨在提升越南語(yǔ)教學(xué)的質(zhì)量和效果。2017年，越南發(fā)布第14/QD-TTg號(hào)文件3，批準(zhǔn)實(shí)施“提高海外越南語(yǔ)教學(xué)和學(xué)習(xí)效果”項(xiàng)目，該文件不僅提出要更新越南語(yǔ)教學(xué)內(nèi)容，還涉及提高師資隊(duì)伍教學(xué)能力的內(nèi)容。例如，組織編寫學(xué)齡前兒童和小學(xué)生雙語(yǔ)教材；編撰師資培訓(xùn)資料，提升海外的越南教師、志愿者和留學(xué)生的越南語(yǔ)教學(xué)能力等。2018年，越南第28/2018/TT-BDDT號(hào)文件4提出，采用更加系統(tǒng)和全面的海外越南語(yǔ)教學(xué)和評(píng)估體系，為海外越南人提供更加規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化的語(yǔ)言學(xué)習(xí)支持。

3. 開展公民領(lǐng)事保護(hù)工作

越南強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)事保護(hù)是越南外交政策的優(yōu)先領(lǐng)域之一，并采取多項(xiàng)措施以增強(qiáng)其全球影響力。首先，越南致力于擴(kuò)大領(lǐng)事機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)在越南公民較為集中的美國(guó)、歐洲、澳大利亞和亞洲其他國(guó)家或地區(qū)增設(shè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，以提高領(lǐng)事服務(wù)的覆蓋范圍。其次，越南優(yōu)化領(lǐng)事服務(wù)流程，簡(jiǎn)化簽證申請(qǐng)手續(xù)，提升護(hù)照辦理效率，利用在線平臺(tái)提供便捷服務(wù)。例如，自2020年7月起，入境游客獲得與簽證有效期相匹配的臨時(shí)居留印章，減輕了長(zhǎng)期簽證持有者的負(fù)擔(dān)。在國(guó)際合作方面，越南與其他國(guó)家的外交機(jī)構(gòu)及國(guó)際組織緊密合作，共同應(yīng)對(duì)跨國(guó)領(lǐng)事保護(hù)挑戰(zhàn)。面對(duì)自然災(zāi)害，如2018年臺(tái)風(fēng)“山竹”襲擊菲律賓，越南協(xié)調(diào)了緊急撤僑行動(dòng)，確保公民安全。2019年，英國(guó)一起涉及39名越南公民的“貨車慘案”發(fā)生后，越南迅速響應(yīng)，派遣外交部副部長(zhǎng)赴英國(guó)進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保遇難者家屬得到支持。在2020年新冠疫情期間，越南駐外機(jī)構(gòu)努力爭(zhēng)取國(guó)外疫苗和醫(yī)療物資援助。越南外交部與衛(wèi)生部、國(guó)防部、公安部、交通運(yùn)輸部和各級(jí)地方政府保持緊密配合，安排300多趟航班，將近8.5萬(wàn)名公民從50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)安全接回國(guó)內(nèi)。這些努力顯著提升了領(lǐng)事保護(hù)的效率。根據(jù)越南外交部統(tǒng)計(jì)，受領(lǐng)事保護(hù)的越南公民人數(shù)從2017年的8024人大大增加至2020年的21384人1。

（四）間斷：政策調(diào)整期（2021—2023年）

2021年召開的越共十三大提出到2030年、2045年“兩個(gè)一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)2，為越南政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)防、外交等方面的發(fā)展作出明確規(guī)劃和部署。在此新形勢(shì)下，為完善海外越南人政策體系，越南決策層及相關(guān)部門將注意力重點(diǎn)放在開展社群幫扶、創(chuàng)新海外越南人對(duì)外信息工作等方面。2021年第12-KL/TW號(hào)文件提出的關(guān)鍵任務(wù)之一3，即“繼續(xù)提高有效落實(shí)民族大團(tuán)結(jié)政策的意識(shí)和責(zé)任感”，從而“發(fā)揮民族大團(tuán)結(jié)的力量，鼓勵(lì)海外越南人為建設(shè)和保衛(wèi)祖國(guó)的事業(yè)做出積極貢獻(xiàn)并為之創(chuàng)造條件”。這標(biāo)志著1986年以來(lái)越南海外越南人政策變遷的第三個(gè)變遷點(diǎn)出現(xiàn)，政策變遷再次進(jìn)入間斷期。

1. 密集出臺(tái)一系列相關(guān)政策

2022年，越南外交部成立海外越南公民保護(hù)指導(dǎo)委員會(huì)，與海外越南人委員會(huì)及有關(guān)部門配合審查、修訂和完善相關(guān)僑務(wù)政策，涉及國(guó)籍、出入境、投資以及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等方面。將于2025年1月1日生效的《房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定，海外越南人在土地方面享有與國(guó)內(nèi)越南公民相同的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)該法，海外越南人可以參與房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，包括投資建設(shè)、銷售住房和建筑工程，以及出租或出售房產(chǎn)。同時(shí)，海外越南人可以投資房地產(chǎn)項(xiàng)目的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。這一法律顯著增強(qiáng)了越南對(duì)海外越南人權(quán)益的法律保障，相較于2013年版《土地法》有關(guān)海外越南人在獲取住宅用地使用權(quán)方面的有限途徑，該法有利于吸引更多的海外越南人進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。越南也出臺(tái)了一系列吸引和發(fā)揮海外越南青年人作用的機(jī)制和政策，例如，頒布實(shí)施2022—2030 年培養(yǎng)和動(dòng)員青年人才提案的第 1314/QD-TTg 號(hào)決定。同時(shí)，越南科技部發(fā)布了關(guān)于在科技活動(dòng)中吸引人才和發(fā)揮人才作用的第05/2023/TT-BKHCN號(hào)通知。此外，海外越南人委員會(huì)通過(guò)舉辦文化藝術(shù)活動(dòng)、開辦越南語(yǔ)教師培訓(xùn)班等形式，保護(hù)和弘揚(yáng)海外越南人傳統(tǒng)文化。越南頒布了第759/TTg-QHQT號(hào)文件，批準(zhǔn)“2023年至2030年海外越南人越南語(yǔ)日”項(xiàng)目，將每年9月8日定為“越南語(yǔ)日”，以推動(dòng)越南語(yǔ)的教學(xué)和推廣。

2. 加強(qiáng)海外越南人社群幫扶工作

越南外交部與各部委和地方協(xié)調(diào)配合，共同制定實(shí)施針對(duì)海外越南人的一系列關(guān)愛與援助計(jì)劃。2022年，國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩、局部沖突頻發(fā)，越南媒體展開全方位報(bào)道。一方面，面對(duì)受戰(zhàn)亂影響的旅居烏克蘭的越南人社群開展公民保護(hù)工作，越南外交部先后從烏克蘭安全撤回越南公民及其家屬約5200人1；另一方面，對(duì)越南裔柬埔寨人社群，越南有關(guān)機(jī)構(gòu)保持與東道國(guó)政府的溝通協(xié)調(diào)，提供實(shí)質(zhì)性支持，例如提高其合法地位、協(xié)助遷移和安置柬埔寨洞里薩湖地區(qū)的越南裔柬埔寨人等。

3. 創(chuàng)新海外越南人對(duì)外信息工作

越共中央政治局第12/2021/KL/TW號(hào)文件強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)重要任務(wù)是“創(chuàng)新對(duì)海外越南人社群對(duì)外信息宣傳工作的內(nèi)容、方式和思路”。為此，越南采取了一系列綜合性策略：思想層面，將海外越南人社群對(duì)外信息工作納入越南共產(chǎn)黨思想宣傳工作的核心部分，同時(shí)鼓勵(lì)和支持有影響力的海外越南人在所在國(guó)家或地區(qū)以及國(guó)際友人中積極傳播越南的正面形象。內(nèi)容層面，推動(dòng)對(duì)外信息工作的內(nèi)容更加全面、新穎，強(qiáng)調(diào)說(shuō)服力和多維度，確保海外越南人能夠清楚、準(zhǔn)確地理解越南的政策和立場(chǎng)。形式層面，從語(yǔ)言、方法和傳播力等方面，豐富對(duì)外信息工作的形式多樣性。利用電子雜志、視頻短片、在線展覽等新媒體形式，以及借鑒東盟其他國(guó)家、中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯等的做法，用多種語(yǔ)言發(fā)布信息，以滿足不同受眾的需求。同時(shí)，越南強(qiáng)調(diào)做好海外越南人對(duì)外信息工作，可以增進(jìn)越南國(guó)內(nèi)民眾與海外越南人的相互理解和情感溝通，有助于營(yíng)造團(tuán)結(jié)、友好的社會(huì)氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)越南革新開放以來(lái)270份政策文件進(jìn)行深入分析，運(yùn)用間斷均衡理論，結(jié)合政策范式的針對(duì)研究對(duì)象修正模型，研究越南海外越南人政策的變遷歷程，探求這些政策的變遷規(guī)律，研究發(fā)現(xiàn)，2004年、2015年和2021年3個(gè)政策變遷點(diǎn)及海外越南人政策變遷呈現(xiàn)4個(gè)階段：政策探索期（1986—2003年）、政策形成期（2004—2014年）、政策發(fā)展期（2015—2020年）、政策調(diào)整期（2021—2023年）。各階段總體上既有顯著的間斷—均衡特性，又有統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯，政策變遷過(guò)程呈現(xiàn)“均衡—間斷—再均衡”的特征，這種變遷模式與時(shí)代背景演變緊密相關(guān)，適應(yīng)越南國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的需要。傳統(tǒng)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)新媒體等載體形塑輿論優(yōu)勢(shì)，廣泛吸引專家學(xué)者、社會(huì)公眾通過(guò)相關(guān)途徑，推動(dòng)海外越南人問題進(jìn)入越南決策層的政策議程，驅(qū)動(dòng)海外越南人政策議程的設(shè)立。政策總目標(biāo)的變化、決策層注意力分配、焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)是影響越南海外越南人政策關(guān)鍵性變化的重要因素。首先，不同階段的戰(zhàn)略重點(diǎn)及國(guó)際形勢(shì)的轉(zhuǎn)變是推動(dòng)政策總目標(biāo)發(fā)生改變進(jìn)而影響海外越南人政策變遷的核心要素。其次，決策層注意力的不同分配導(dǎo)致海外越南人政策發(fā)生漸進(jìn)變遷，從“強(qiáng)調(diào)民族大團(tuán)結(jié)、推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展”到“保護(hù)海外越南人合法權(quán)益”，再到“創(chuàng)新海外越南人對(duì)外信息工作、提升合法地位”，在各個(gè)時(shí)期對(duì)政策發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生了顯著影響。最后，焦點(diǎn)事件持續(xù)沖擊、吸引了決策主體的高度關(guān)注，如烏克蘭危機(jī)等。

此外，海外越南人政策的核心關(guān)注點(diǎn)在于，一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作與投資激勵(lì)，越南通過(guò)一系列政策引導(dǎo)海外越南人回國(guó)參與投資，并不斷優(yōu)化投資環(huán)境，提供優(yōu)惠與便利；二是強(qiáng)化民族認(rèn)同與文化聯(lián)系，通過(guò)在國(guó)籍、出入境管理等方面的法律修訂，以及舉辦海外越南傳統(tǒng)文化節(jié)慶活動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)海外越南人傳統(tǒng)文化的保護(hù)和民族認(rèn)同感的加強(qiáng)；三是推進(jìn)僑務(wù)工作的法制化和制度化，通過(guò)建立和完善相關(guān)機(jī)構(gòu)，為海外越南人提供更全面的政策保障和服務(wù)。

總體而言，1986—2023年越南結(jié)合國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，逐步探索、發(fā)展和調(diào)整海外越南人政策，海外越南人在當(dāng)代越南國(guó)家建設(shè)和國(guó)家民族構(gòu)建中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位。

（責(zé)任編輯：張 磊）

Punctuated Equilibrium： Historical Logic of Overseas Vietnamese Policy ChangesSince Vietnam's

Renovation and Opening-up

Teng Chengda， Dong Jie， Zhao Zilong（Guangxi Minzu University， Nanning， 530006， China）

Abstract： Overseas Vietnamese are an important external resource for promoting Vietnam's national development. Since the renovation and opening-up， Vietnam has attached great importance to the work of overseas Vietnamese， issuing a series of preferential policies to encourage the participation of overseas Vietnamese in national construction. As the work entered a comprehensive and powerful implementation stage， the revision and implementation of policies have become a hot topic in Vietnamese society.Focusing on the policies towards overseas Vietnamese， this study conducts a deep analysis of 270 relevant policy documents issued by Vietnam since 1986 to clarify the trajectory of policy changes and their underlying logic，and utilizes the theory of "punctuated equilibrium" in public policy analysis to explore the internal and external factors and influential forces behind the changes in order to provide a new perspective to underst and the complexity and dynamics of public policy-making. The research findings indicate that from 1986 to 2023， the changes in Vietnam's policies towards overseas Vietnamese show a pattern of "equilibrium-punctuated equilibrium-rebalancing"， experiencing an exploratory period （1986-2003）， a formative period （2004-2014）， a development period （2015-2020） and an adjustment period （2021-2023）. The changes in the overall policy objectives， allocation of attention of decision-makers and the occurrence of focal events are important factors in the changes of Vietnam's policies towards its diaspora. And the focus is mainly on fostering economic cooperation and return investment， enhancing national cohesion and centripetal force，and legalizing and institutionalizing overseas Vietnamese affairs policies.

Keywords： overseas Vietnamese; policy evolution; punctuated equilibrium; historical logic

［基金項(xiàng)目］廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“間斷與均衡：越南政府海外越南人政策變遷的歷史邏輯（1986—2023）”（YCSW2024275）

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7李鵬，張奇林，高明.我國(guó)農(nóng)村低保政策演進(jìn)邏輯與發(fā)展取向：基于間斷—均衡與政策范式視角［J］.中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2022（2）：108-117.

8張緒娥，邢華，溫鋒華.由外而內(nèi)的間斷式城市更新政策何以發(fā)生？——基于357份政策文本的分析［J］.城市發(fā)展研究，2023（7）：42-49.

9Peter A. Hall. Policy Paradigms， Social Learning and the State： The Case of Economic Policy-Making in Britain［J］. Comparative Politics，1993（3）： 275-296.

1該理論是麥克唐納爾和埃爾莫爾提出的，包括命令、激勵(lì)、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革四種政策工具類型。命令型工具是通過(guò)規(guī)范作用產(chǎn)生的遵守和服從行為；激勵(lì)型工具通過(guò)利益刺激從而出現(xiàn)預(yù)期的行為；能力建設(shè)型工具是對(duì)個(gè)體或機(jī)構(gòu)投入資金或技術(shù)從而增強(qiáng)其行動(dòng)力；系統(tǒng)變革型工具是通過(guò)權(quán)威的轉(zhuǎn)移來(lái)明確政策的職責(zé)所在，減少政策行動(dòng)的阻力。

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3Qu?c h?i Vi?t Nam .Lu?t ??u t? 2014 s? 67/2014/QH13 quy ??nh v? ho?t ??ng ??u t? kinh doanh t?i Vi?t Nam và ho?t ??ng ??u t? kinh doanh t? Vi?t Nam ra n??c ngoài ［EB/OL］.（2005-11-29 ）［2024-05-21］.https：//thuvienphapluat.vn/van-ban/Dau-tu/Luat-Dau-tu-2014-259729.aspx.

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2越南建黨建國(guó)兩個(gè)百年戰(zhàn)略目標(biāo)：2030年，越南共產(chǎn)黨建黨100周年時(shí)，成為工業(yè)現(xiàn)代化的中等偏上收入的發(fā)展中國(guó)家；2045年，越南社會(huì)主義共和國(guó)成立100周年時(shí)，成為高收入的發(fā)達(dá)國(guó)家。參見《越南共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，河內(nèi)：越南真理國(guó)家政治出版社，2021：122.

3Ban Ch?p hành Trung ??ng ??ng C?ng s?n Vi?t Nam.K?t lu?n c?a B? Chính tr? v? c?ng tác ng??i Vi?t Nam ? n??c ngoài［EB/OL］.（2021-08-12）［2024-05-23］.https：//thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Ket-luan-12-KL-TW-2021-cong-tac-nguoi-Viet-Nam-o-nuoc-ngoai-trong-tinh-hinh-moi-485455.aspx.

1越通社.越南組織6趟撤僑航班 近1700名旅烏越南公民安全回國(guó)［EB/OL］.（2022-03-31 ）［2024-05-11］. https：//zh.vietnamplus.vn/%E8%B6%8A%E5%8D%97%E7%BB%84%E7%BB%876%E8%B6%9F%E6%92%A4%E4%BE%A8%E8%88%AA%E7%8F%AD-%E8%BF%911700%E5%90%8D%E6%97%85%E4%B9%8C%E8%B6%8A%E5%8D%97%E5%85%AC%E6%B0%91%E5%AE%89%E5%85%A8%E5%

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