多措并舉推動我國城市應急物流配送高質量發展

城市應急物流配送是指為應對自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發公共事件，由政府部門主導，以城市為主要服務范疇，追求時間效益最大化和災害損失最小化的特種物流配送活動，具有突發性、不確定性、弱經濟性和非常規性等特點。2020年2月，習近平總書記在《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系》中提出，要建立國家統一的應急物資采購供應體系，對應急救援物資實行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急物資供應保障網更加高效安全可控。2022年10月，黨的二十大報告提出，要加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，完善國家應急管理體系，建立大安全大應急框架。城市作為人口產業高度聚集的地區，是應急處突的“主陣地”。在自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發事件頻發的形勢下，推動我國城市應急物流配送高質量發展迫在眉睫。

一、我國城市應急物流配送呈現三大特點

（一）新技術、新設備、新模式、新服務不斷涌現

一是物聯網、5G、大數據、人工智能等新技術加快應用。數字孿生模型被用于優化應急物資配送路線，傳統的網狀物流鏈路逐步變為點對點直達配給。二是無人機、無人車、智能快遞柜等新設備成為有效補充。順豐在全國100多個城市布設了超過15萬個豐巢快遞柜，同時采用無人機寄遞快件。三是無接觸配送、無人配送、公交車配送等新模式不斷涌現。臨時“馬路市場”的設立、流動售菜車的布設、保供電子地圖的開發，在一定程度上緩解了城市應急物流配送的壓力。四是同城急送、冷鏈送藥、傳統商超門店網上購等新服務備受好評。順豐依托自身專業的醫藥冷鏈物流能力，承運各類抗病毒藥物、檢測試劑和醫療器械，為患者提供冷鏈送藥等上門服務。

（二）開辟“綠色通道”、增設“應急窗口”成為行之有效的保暢手段

一是開辟“綠色通道”成為避免災后交通擁堵、保障應急物流配送時效性的有效手段。疫情期間，武漢、北京、廣州等城市紛紛開辟應急物流配送“綠色通道”，給配送車輛發放特殊通行證并簡化通行證辦理流程，賦予應急救災物資和生產生活物資配送車輛優先通行權。二是增設“應急窗口”成為把握應急處突先機的有效舉措。突發事件中，廣州市開設“應急窗口”，提供“加急辦、預約辦、便捷辦”服務，確保及時高效辦理應急物流配送車輛和駕駛員牌證，為應急物流配送人員提供有效保障。

（三）政府主導、政企合作不斷深化

一方面，城市政府部門憑借其強大的統籌協調能力充分發揮“主心骨、粘合劑”的作用。在編制執行應急預案、調動各類資源要素的同時，不斷深化與行業協會、企業等不同主體的合作，逐步形成城市應急物流配送合力。另一方面，骨干物流企業依托成熟的配送網絡和專業的配送服務保障物資不間斷配送。河南郵政在疫情期間保障“四不中斷”，即網點服務不中斷、機要通信不中斷、攬投服務不中斷、在線服務不中斷，為城市應急物資配送作出重要貢獻。

二、我國城市應急物流配送面臨四大難題

（一）配送網絡結構性、功能性短板突出

從樞紐看，我國城市應急物流配送中心數量不足、類型單一、分布不均衡，“平急兩用”的城郊大倉基地建設仍在起步期，陸運配送中心占據絕對主導，鮮有水運、航空配送中心，港口碼頭、通用機場等基礎設施的作用未充分發揮。從通道看，部分城市忽視應急物流配送通道建設和替代性路線選取，突發事件中交通斷路、車輛擁堵、貨物積壓等情況屢見不鮮。

（二）先進技術裝備規模化應用不足

一是通信設施易損。在突發事件中，因通信設施受損而導致災區信息中斷、救災指令傳達不暢的情況較為常見，瀘定地震中災區通信一度癱瘓。二是信息共享不足。政府部門、物流企業搭建了諸多信息平臺，但尚未形成統一的指揮調度和信息交換機制。三是智能化水平不高。我國城市應急物流配送基本依賴勞動力，無人機、無人車、無人倉等智能化設施設備應用不足，無人機配送訂單量占比不足萬分之一。

（三）專業化人才隊伍有待培育壯大

一是專業能力要求較高。不同于常規物流配送，應急物流配送往往作業條件復雜、配送任務艱巨，對配送人員的專業能力提出了更高要求。二是專業人才存在缺口。物流企業重常規物流而輕應急物流，對從業人員的培訓力度不夠，培訓內容更新不及時，導致應急物流配送的專業化人才存在較大缺口。三是宣傳教育有待增強。人民群眾對應急物流配送認識不足、了解不深，捐贈物資存在未注明種類數量的情況，導致物資接收點工作人員重復拆裝作業，影響了配送效率、增加了配送成本。

（四）應急物流配送運行機制不完善

一是既有預案實操性不足。我國城市對應急物流配送的重視程度總體不高，既有突發公共事件總體預案和專項預案對應急物流配送多為原則性表述，缺乏實施細則指引，實操性大打折扣。二是標準依據有所欠缺。應急物流配送在指揮流程、單位協作、職責分工、動員補償、第三方評估等方面缺乏標準依據，部分地方政府缺乏指揮大規模應急物資配送的經驗。三是配送合力有待增強。不同物流企業各自為政，導致配送車輛、駕駛人員等資源難以共享共用、靈活調度。

三、高質量推進我國城市應急物流配送發展的政策建議

（一）完善城市應急物流配送的運行機制

一是科學借鑒有益經驗，合理制定權責劃分清晰、實用性高、指導性強的城市應急物流配送預案。借鑒日本東京、神戶，美國紐約、洛杉磯等城市的經驗，搭建層次化的配送架構，設置專門機構統籌應急物資調撥分配和配送運力供給保障，針對災害的不同階段采取差異化的配送策略。災情初期以快速配送本市既有儲備物資為主，災情中期以不定期配送市外支援物資為主，災情后期逐步擴大配送物資品類以滿足受災群眾日趨豐富的物資需求。二是優化完善監督考評機制，推動正向激勵與反向倒逼雙管齊下。成立監督與審計機構，制定相應的監督管理辦法，從配送的時效性、再配送率、送達物資規模等方面建立評價指標體系，將應急物流配送工作納入績效考核，對成績突出的單位和個人予以正向激勵，對未完成工作任務的進行通報批評并責其限期整改。

（二）補齊城市應急物流配送網絡的短板弱項

一是完善應急物流配送中心的空間布局。統籌考慮城市人口規模、產業布局、空間結構等因素，圍繞車站園區、港口碼頭、通用機場等基礎設施，構建布局合理、層級分明、類型多樣的城市應急物流配送中心架構，積極推進集倉儲、分揀、加工、包裝等功能于一體的城郊大倉基地建設。二是積極推進應急物流配送通道建設。依托既有城市路網，前瞻性謀劃應急物流配送通道，鼓勵沿線加油站、充電站、加氫站等對配送車輛優先供能。重視替代性路線選取，提高迂回繞行能力。根據突發事件中的道路損毀情況，及時優化調整路線。通過開設“綠色通道”、增設“應急窗口”等方式，賦予配送車輛優先通行權。三是提高應急物流配送網絡的系統韌性和服務功能。對配送中心和配送通道進行全生命周期管理，著力提高樞紐通道的抗損毀、抗老化能力，全面增強網絡的抗災性。以“平時服務，災時應急”為導向，拓展應急物流配送中心的功能，挖掘其在非災時期的使用價值。

（三）豐富拓展先進技術設備的應用場景和范圍

一是加快推動物聯網、大數據、5G、人工智能等新一代信息技術的應用。推動配送中心、避難場所等實現衛星通信功能，將配送中心打造成物資需求和供給信息交換樞紐，及時準確地收集災民需求并反饋給救災指揮部和捐贈地政府有關部門。二是建設城市應急物流配送公共信息平臺。推動受災情況、物資需求、物資儲備、配送運力、站點分布、通道路況等信息在相關主體間共享共用。三是不斷拓展新型設備的使用場景。積極架設庫存管理系統，采用自動搬運和揀貨機器人，提高應急物資出入庫效率。加快無人車、無人機、無人船、智能快遞柜等新型設備的應用。扶持一批在應急物流配送領域擁有自主知識產權和核心技術的重點企事業單位，加強技術研發和設備研制。

（四）不斷凝聚增強政企民等各方合力

完善物流企業、生產制造企業參與應急處突的資質評定和準入機制。與物流企業簽訂配送協議，由其負責應急物資的配送和運力供給；與生產制造企業簽訂采購協議，由其保障災時應急物資的供給。推動受災地區有條件的商店、超市、批發市場等復商復市，合理布設移動售貨車和臨時店鋪，豐富物資獲取渠道，減小應急物流配送壓力。鼓勵常規物流公司增強應急物流配送能力，培育壯大一批專業化的應急物流公司。借鑒德國經驗，采用政府主導、社會成員廣泛參與的模式，建立專業化應急物流配送志愿者隊伍。

（五）重視逆向物流并加強配送演練和宣傳教育

一是積極推動逆向應急物流發展。在突發事件中，既需要大量的應急物資快速支援災區，也需要把災區大批廢棄物運送出來。同時，配送過程中容易出現各個受災點應急物資分布不均衡的現象，即當某些受災點的應急物資仍然供不應求時，另外一些受災點的災情已經逐漸得到控制，且應急物資的擁有量超過了需求量。這時，可以通過回收、轉運“漸控地區”的過剩救災物資，實現應急物資的優化配置。二是強化宣傳推介和專業培訓。充分利用廣播、電視、報紙、互聯網、微博、微信等媒體，廣泛開展宣傳教育，幫助群眾學習掌握應急物流配送的基本知識和專業技能，提高群眾根據突發事件類別、具體受災情況、災民實際需求等信息，針對性提供支援的意識和能力。

（作者為國家發展改革委運輸所助理研究員）