川渝毗鄰地區合作共建區域發展功能平臺路徑研究

2020年1月，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上指出，要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極。中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出，要“強化區域中心城市互動和毗鄰地區協同，優化成渝地區雙城經濟圈協同發展格局”“推動建設廣安—渝北等一批跨省市毗鄰地區產業合作園區”。成渝雙城經濟圈高質量發展，既需要發揮成渝雙城的核心帶動作用，也要看到川渝毗鄰地區在過去較長一段時期內，由于缺少重大合作平臺等原因，跨區域協調能力較弱，要素集聚能力不強，發展機會不足，導致毗鄰地區成為發展薄弱區域的現實問題，這已經成為成渝地區實現區域協調發展的難點。亟需加快在毗鄰地區探索行政區與經濟區分離新機制，合作建設區域發展功能平臺，提升為成渝中心城區服務配套能力，補齊成渝地區高質量發展短板。

一、川渝毗鄰地區長期缺乏區域發展功能平臺帶來的弊端

由于川渝毗鄰地區缺少跨省發展功能平臺，放大了行政區劃分隔、行政權力差異等方面影響，毗鄰地區開展深層次合作更加困難，造成了基礎設施連通不暢、產業發展協作不足等問題，使得經濟發展水平普遍不高，區域發展失衡現象突出。

（一）川渝毗鄰地區經濟薄弱現象明顯

以位于川渝核心區的成渝雙城經濟圈范圍內的毗鄰地區為例，其人均地區生產總值約為7.05萬元，低于四川省（7.19萬元）、重慶市（9.45萬元）平均水平，與成渝雙核的差距較大，僅為成都市（10.31萬元）的68%、重慶中心九區（11.47萬元）的62%。其中，部分城市（區縣）人均生產總值與本省（市）平均水平差距較大，如四川資陽僅為全省的63%，重慶開州僅為全市的61%。川渝毗鄰地區與兩核之間的經濟差距較大，甚至已經超過了我國東西部地區之間的經濟差距，特別是在如此相近的地理空間內，存在如此之大的經濟落差，說明此前區域發展已呈現出失衡態勢，不利于成渝雙城經濟圈高質量發展。

（二）基礎設施聯通不暢

毗鄰地區的主城區之間已實現高速公路連接，縣城與成渝兩市、上級城市的主城區間快速交通聯系也較為暢通，但受行政區劃分割等方面因素影響，在規劃設計、投資計劃、建設標準、實施時序等方面的統籌協調不足，毗鄰區之間支線聯系通達程度不足，斷頭路、寬窄路、瓶頸路現象普遍存在，阻礙了經濟區一體化的建設。例如，調研發現，四川省某市至重慶市某區的1條四級公路，在四川境內為路寬4.5m的水泥混凝土道路，而在重慶境內為路寬6.5m的瀝青混凝土道路，類似的情況較為普遍。與此同時，毗鄰地區的垃圾和污水處理、燃氣、供水等市政設施共享不足，重復建設現象突出。

（三）產業協作發展不足

當前，毗鄰地區產業分工協作普遍不夠充分，各區（縣）各自為政、重復建設的現象依然存在，往往同質競爭大于協同合作，不能充分發揮兩地在生產要素和產業鏈條上的互補性。例如，調研發現，重慶某區正在打造電鍍全產業鏈，已經建設了電鍍園區，而毗鄰的四川某市也在建設電鍍產業園。由于毗鄰區各地普遍處于工業化發展中期階段，都更希望在本地集聚更多產業項目，將本地優勢產業資源與周邊地區共享的動力不足，此前更多采取了“各自為政”的發展策略，這種行政區與經濟區重合的發展模式，不利于形成發展合力。

二、“一區一策”共建10個區域發展功能平臺

《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確提出，要探索建立統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享的合作新機制，推動省際毗鄰地區合作發展。川渝毗鄰地區是成渝雙城經濟圈建設的難點，在突出成渝雙核引領作用下，需要通過合作共建區域發展功能平臺，積極探索經濟區與行政區分離新模式，構建區域協調發展新機制，實現川渝毗鄰地區突破發展。建議在重慶市人民政府辦公廳、四川省人民政府辦公廳聯合印發的《川渝毗鄰地區合作共建區域發展功能平臺推進方案》的基礎上，繼續支持川東北渝東北、成渝中部、川南渝西三個地區10個功能平臺深化合作，分領域打造跨省市合作標桿。

（一）川東北渝東北地區建設3個功能平臺

探索建立一體化發展體制機制，協同打造北向東向出渝出川綜合交通樞紐，合作開發利用礦產、生態、紅色文化等優勢資源，持續鞏固脫貧攻堅成果。

1、萬達開川渝統籌發展示范區。萬（州）達（州）開（州）地處川東北渝東北的地理中心，歷史上為落實重大國家戰略作出較大貢獻。挖掘萬達開腹地廣闊、資源豐富的潛力，共同開發利用天然氣、鋰鉀等資源，依托現有經開區、高新區等發展平臺聯合創建國家級高新區，發揮新區土地、人力、能源等要素成本低的優勢，推動重大產業項目集聚，提升產業集群規模，協同建設國家綜合交通樞紐城市，構建川東北渝東北區域新興增長極。

2、明月山綠色發展示范帶。推動梁平、墊江、達川、大竹、開江、鄰水等環明月山地區協同發展，突出生態資源優勢，加強農文體旅融合，推進交通互聯互通，打通跨區域旅游線路，打造共享旅游產品。協同建設成渝現代高效特色農業帶合作園區，建設環明月山現代農業園區。推動百里竹海等重點片區探索生態產品價值實現機制，實施綠色金融等改革。

3、城口宣漢萬源革命老區振興發展示范區。推動城口、宣漢、萬源協同保護挖掘利用紅色文化資源，傳承弘揚革命精神，依托大巴山生態資源，協同發展川陜蘇區紅軍文化旅游，建設愛國主義教育基地，打造革命老區振興樣板。加強縣城建設和縣域經濟發展，補齊產業配套、市政公用、公共服務、環境衛生等設施短板弱項，協同建設產業轉型升級示范園區，增強內生發展動力。

（二）成渝中部地區建設4個功能平臺

聚焦服務成渝雙城經濟圈建設，推進成渝中部地區產業布局一體謀劃，主動承接成渝地區和東部沿海發達地區產業轉移，強化為成渝“雙核”配套服務能力。

1、廣安渝北高灘茨竹新區。發揮重慶主城區引領帶動作用，拓展重慶都市圈輻射空間，依托廣安高灘等產業園區，強化廣安與渝北產業園區共建，拓展渝北區臨空經濟示范區政策和服務范圍，發展適空產業，完善配套設施，增強經濟和人口承載能力。探索用地指標市場化調劑和有償使用，推動建設用地增減掛鉤節余指標跨省市交易。

2、合川廣安長壽環重慶中心城區經濟協同發展示范區。加強重慶都市圈主要交通通道、重大基礎設施向廣安方向延伸，推動廣安與重慶中心城區同城化發展。加強產業、交通、生態、公共服務等領域共建，完善政策標準體系，建立招商引資協同推介機制，構建土地指標、土地儲備統一管理機制。探索集成管理、產業共建、投入分配深度合作。

3、遂寧潼南一體化發展先行區。遂寧潼南地處成渝發展主軸，距離成渝主城區較近，地處高速公路網樞紐區位，主城區相距僅35公里，一體化發展意愿強烈、條件較好。建議按照一體化發展要求，統籌共同謀劃經濟社會、國土空間發展，共同培育清潔能源、智能制造、生態農業等優勢產業，加強基礎設施互聯互通，共享遂寧陸港型國家物流樞紐承載城市優勢，構建成渝主軸中部的區域經濟增長極和動力源。

4、資陽大足文旅融合發展示范區。挖掘歷史文化資源豐富、生態資源良好的潛力，發揮大足石刻聯合國“世界文化遺產”品牌價值、政策優勢，共同推進川渝石刻文化公園規劃建設，提升川渝石刻文化世界知名度和影響力，創建文旅融合發展示范區，聯合打造巴蜀文旅走廊規劃。協同打造成渝現代高效特色農業帶。以交通設施、公共服務、重要政策互聯互通為重點，推進成都資陽同城化發展。

（三）川南渝西地區建設3個功能平臺

加強基礎設施互聯互通、產業協作共興，合作共建產業園區，協同承接產業轉移，探索區域融合、產城融合、城鄉融合發展新機制。

1、內江榮昌現代農業高新技術產業示范區。合作共建農業高新技術園區，推進農業領域優惠政策共享，共同培育農產品區域公用品牌。優化基礎設施通道，串聯主要發展載體，加強與成渝兩地的便捷聯系，構建成渝南線經濟走廊。依托榮昌與重慶主城區經濟聯系，增強內江與重慶經濟聯系，發揮成渝鐵路隆昌站樞紐優勢，建設面向西部陸海新通道的物流通道，加強人口、貨物、資金、技術等資源要素便利流動，推動川南渝西協同發展。

2、瀘州永川江津融合發展示范區。整合三地開放平臺、開放通道，共同建設南向開放通道。以西部（重慶）科學城為載體，按照“一城多園”模式，構建產業協作園區，建設國家級重點實驗室、工程技術中心、技術創新中心，共建協同創新中心。發揮瀘州特色產業優勢，完善產業鏈分工協作，構建區域特色消費品產業集群。建設跨區域重大公共服務設施，聯合開展重大展會，創建重要賽事品牌。

3、川南渝西融合發展試驗區。推動“兩兩結對”發展，宜賓、瀘州、江津培育特色產業集群，宜賓、永川加強職業教育合作，瀘州、江津共建水陸聯運樞紐，瀘州、永川加強頁巖氣合作，宜賓、永川共建動力電池產業集群。打造承接產業轉移示范區，設立承接產業轉移專項基金，支持跨區域合作和產業轉移。推動江津、永川、綦江、大足、銅梁、榮昌共建面向西部陸海新通道的互聯互通交通物流體系，構建支點型物流節點。

三、優化區域功能平臺支撐體系

打破行政區劃壁壘，加強改革系統集成探索，構建平臺市場化運營新機制，加大政策和要素支持力度，促進合作各方良性互動、互利共贏，構建有利于功能平臺高質量發展的新機制體系、新政策體系、基礎設施體系。

（一）建立合作平臺運營新機制

堅持市場化導向，構建合作平臺市場化運營機制。一是聯合組建合作平臺公司，整合毗鄰地區國有平臺公司資源，明確合作區域，進行封閉式運營，根據不同發展階段，成立開發建設主體和運營主體，分別承擔土地開發與建設，以及招商、經營與管理等市場化運作功能。二是組建毗鄰地區協作發展基金，川渝兩地在省級層面共同發起設立毗鄰地區發展投資引導基金，引導大型金融機構及企業等各類資本參與，按市場化運營機制，采用股權投資方式，重點投資毗鄰地區功能平臺的戰略性新興產業，以及跨區域交通、能源、信息等重大基礎設施項目，毗鄰地區地方政府配套設立平行基金和協同基金。三是構建合理的收益共享模式，探索稅收增量跨省分享模式，根據園區共建、新設企業投資占比等因素，動態調整分享比例。四是探索經濟區和行政區適度分離機制，構建經濟區負責經濟發展、行政區負責公共服務和社會管理的協同工作機制。

（二）實施功能平臺發展新政策

一是推進政策共通，強化毗鄰地區在產業、土地、人才、社保等政策和標準的銜接協同，構建試點優惠政策延伸互享機制，在重大合作平臺內實施產業和人才補貼“就高不就低”，要素成本“就低不就高”等優惠措施。二是改革規劃管理體制，探索發展規劃、國土空間規劃和各類專項規劃共同編制、共同報批、聯合印發，構建統一的規劃實施管理平臺。三是加強要素支撐，加大對重點產業項目、重大基礎設施項目在土地指標、融資等方面的政策支持力度。

（三）補齊基礎設施短板

以基礎設施建設為突破，構建經濟區支撐體系，率先推進毗鄰地區“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，做到協同規劃、標準統一、共同投資、同步建設，提升毗鄰地區之間的交通通達程度。合作建設重大基礎設施，構建互聯互通的一體化綜合交通體系，共同推進鐵路、公路、機場、港口、能源、環境衛生等基礎設施的共建共享共管。共同建設5G、工業互聯網、特高壓線路等新型基礎設施，推動區域信息平臺建設與數據共享。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）