全面推行水資源費改稅加快經濟社會發展全面綠色轉型

黨的二十屆三中全會提出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，落實水資源剛性約束制度，全面推行水資源費改稅。水資源短缺及水污染嚴重是世界難題，隨著我國城市化、工業化進程加快，水資源問題日益突出。全面推行水資源費改稅，進一步改革完善水資源稅制度，更好發揮稅收調節功能，加快經濟社會發展全面綠色轉型，促進人與自然和諧共生。

一、我國水資源費制度實踐及存在問題

水資源費本質上是政府收費的一種，是基于國家管理者權力，為補償節水護水管理活動的管理成本，由水主管部門核發許可證，取水主體憑證取水，并按照規定標準繳納的政府收費。我國從1979年開始試點征收水資源費，1979年上海頒布地方性法規率先拉開征管水資源費的序幕，此后沈陽、北京、山西、山東等地區相繼推出征收水資源費的政策。在1988年《水法》明確規定水資源有償使用，將水資源費納入法律范疇，標志我國水資源費進入法治軌道，從宏觀層面為各地開征水資源費提供總依據。我國水資源費進入完善階段。1993年《取水許可制度實施辦法》標志水資源費的落實逐漸轉向微觀層面。1995年國務院發布行政法規，明確了水資源費的征收由各省自主確定。1997年進一步在《水利產業政策》中細化了其征管規定。2002年修訂《水法》，新《水法》更新管水理念，將節水納入總則，并明確了違反相關管理規定的法律責任和懲罰機制。到2002年底，我國已基本在全國范圍內建立了水資源有償使用制度，在一定程度上促進了水資源的節約、保護、利用和管理。

2006年，我國絕大多數省份都先后開征了水資源費，2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》標志著我國水資源費步入改革新階段。2008年《水資源費征收使用管理辦法》繼續完善立法，將水資源費的收與支以法律法規形式明確以保證有法可依，標志著我國水資源費征管體系已經初步成型。2013 年進一步以法律法規形式修訂征收標準和流程，標志著我國水資源費征收管理體制已經基本成熟。

水資源費制度的形成在一定程度上促進了我國水資源的合理使用、保護和管理。但是水資源費制度在設計和執行上還存在著一些弊端，如征收標準較低、征收主體隨意性大、實際收繳率低和收入使用不合理等問題，導致用水價格無法有效反映水資源的稀缺性，制約了水資源費制度對水資源的保護作用，使其難以適應新時代加快經濟社會發展全面綠色轉型和促進人與自然和諧共生。

排污收費制度是中國最早對環境污染收費并且專款專用的一項生態收費制度。這項制度是運用經濟手段有效地促進污染處理和新技術開發，又能使污染者承擔一定污染費的法律制度。中國的排污收費制度主要包含以下幾項內容：排污申報制度、排污許可制度、排污處罰制度。自1978年開征以來，經過20多年的發展，排污收費制度已經成為一項比較成熟的環境管理制度。

目前的污水處理稅費價格政策還存在許多亟待改革的問題。例如，城市水價長期偏低，還有許多城市沒有開征污水處理費。現行的包括環境考慮的水價制定，主要定價依據仍然是生產成本，主要關心的仍然是價格變動對生產成本和消費水平的影響，以及企業能夠獲得的利潤。在大多數情況下，環境定價還沒有做到完全真實地反映長期環境治理和環境損害成本。仍然是以透支環境的方式提供公共服務。這樣的價格機制無法激勵環境治理和改變生產者、消費者對水的過量使用和污染環境的行為。現有的環境定價也沒有考慮地區間經濟水平、環境重要性和環境效益的差異。由于中國經濟發展和生態環境的不對稱關系，不考慮差異的統一定價，不僅不能填補市場遺留的空白，還會對市場力量推波助瀾，進一步加劇市場失效和趨利沖動。

二、水資源費改稅試點及政策效果

水資源稅本質上是資源稅的一種，是基于國家政治權力，為了保護水資源和促進節約用水、糾正用水外部性、由稅務部門按照規定稅率征收的稅，其具有強制、固定和無償三性，實行“專款專用”。2016年我國頒布《關于全面推進資源稅改革的通知》，明確提出將水資源納入到資源稅的征稅體系中，將地表水和地下水作為征稅對象，針對高耗水行業以及計劃外采水行業適當提高稅率標準。通過試點實施的方式。2016年7月1日起，河北省率先實行了水資源稅試點政策。水資源費改稅明顯增加了當地水資源稅收入，提高了水資源利用效率，取得了初步成效。2017年11月，我國又印發了《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，將天津、河南、北京、四川等9個省區市納入水資源費改稅試點地區。2019年8月26日頒布的《資源稅法》中，僅對地熱水和礦泉水規定了資源稅征稅標準，但對地表和地下水資源并沒有做出規定，對水資源的使用依然沿用原先水資源費的征收標準。

試點實踐表明，相較于水資源費，水資源稅制度優勢明顯。第一，征收主體的明確性。我國水資源費在征收管理實踐過程中利益牽扯較為復雜，存在著征收部門混亂等問題。相較于水資源費，水資源稅進一步明確了征收主體，水資源稅的征收主體只有稅務部門，打破“九龍治水”的混亂局面，為政策實施奠定良好基礎。第二，征收稅費的調節性。水資源稅通過調整稅率進而促進水資源利用的合理化。一方面，對于超采用水和特定行業的情況，水資源稅從高征收，旨在轉變企業用水方式；另一方面，對于使用污水處理再生水等非常規水源的企業免征水資源稅，旨在通過稅收手段鼓勵節水行為。第三，征收過程的智慧化。在水資源稅改革試點中將大數據、互聯網等現代信息技術應用于征收管理過程，構建“企業信息共享—后臺智能歸集—稅務部門立體管理”三方聯動平臺，智慧城市建設中智慧稅務一環的擴展能夠有效緩解企業與監管部門之間的信息傳導不暢。隨著數字化平臺的搭建以及信息披露的完善，企業更容易獲得外部投融資機構的支持，由此形成良性循環，為企業綠色技術創新創造了良好的內外部環境。第四，突出生態文明建設理念。水資源稅通過稅收杠桿調節資源開發和利用行為，兼顧社會經濟發展與環境保護。稅收的綠色生態效益以水資源稅的征收管理為載體日益凸顯，在推動生態文明建設的過程中，更快實現經濟、社會和環境的協調發展。第五，增進公眾參與力度。水資源費改稅試點政策的實施不僅向社會傳達了綠色發展理念，而且對于企業尤其是重污染企業而言，形成了除官方監管途徑以外的第二條監管路徑—社會公眾監督，此舉將刺激企業加快生產綠色轉型。

學術界研究表明，水資源費改稅擴圍試點政策效用明顯。王喜峰（2020）認為通過試點水資源稅改革，我國已有效促進了企業的節水降耗和技術革新的主動性。趙艾鳳等（2021）以水資源稅試點擴圍為準自然實驗，利用雙重差分法對各試點省區市的用水結構及用水效率展開實證研究，發現水資源費改稅能夠有效促進工業節約用水。吳正等（2021）利用開放式水資源嵌入型 CGE 模型分析了水資源費改稅的經濟效果和節水效果，實行稅收改革能夠有效地推動水資源的保護和利用，提升了企業的用水效率。姜昕等人（2021）在調研了試點區域的部分公司之后發現，為了節省生產費用，減輕稅收負擔，公司將會積極地改變過去的粗放式的用水方式，并在內部積極地提高公司的管理水平，從而使公司在生產和加工中的用水行為更加規范化，培養員工節水意識，改善公司的產品質量，引入或研究節約用水的技術和設備，并且在內部進行投資，將污水再利用系統進行提升，從而提高水資源的循環利用效率，從而達到可持續的生產運營目的，加速產業轉型升級。在此基礎上，羅雨森等（2022）利用合成控制方法，探討了開征水資源稅后我國農業用水量與用水強度的變化規律。但是陳少克等人（2018）則指出，目前我國的水資源稅試點制度在稅收制度上還存在著一些制約，削弱了水資源稅的調控和保護功能。

三、完善水資源稅制度建議

（一）科學定位水資源稅征收目的

科學定位水資源稅征收目的是其能發揮稅收杠桿作用的前提。水資源是人類生存發展的剛需資源，水資源稅要以調節為主聚財為輔。調節功能的實現要體現我國的水資源稟賦和綠水青山就是金山銀山的發展理念。

從稅率設置看，我國的水資源稅率可以由全國統一基本稅率、一級水資源區級差稅率、各省自主調節稅率三部分構成，各部分稅率主要取決于各級區劃的用水人口、人均水資源量、經濟發展水平、水資源污染等情況按照權重確定。

從計稅方式設置看，我國的水資源稅應采取從價計稅和從量計稅相結合的方式，對于商業性飲用水或礦泉水行業、高耗水特種行業采取從價計征方式，可以更好發揮稅收調節作用。

從稅收優惠看，我國的水資源稅應對農林牧漁業、公共服務用水、生態用水、應急用水等給予減免外，還應該對綠色技改技術使用、節水技術及設備升級、優化用水工藝、增加節水研發投入、安裝符合國家規定的計量或回流設備的用水戶給予減免。對高耗水的特殊用水行業應該特別加征，高耗水行業用水量持續減少的加大減征力度，充分發揮高耗水行業的節水潛力。

（二）水資源稅專款專用和加強監管

水資源稅實行專款專管專用已成為共識。從政策內容看，財稅〔2016〕55 號和〔2017〕80 號文件都明確規定水資源稅款要專款專管專用，但并沒有細化具體稅款使用規定，而各省的文件強調經費支出由財政保障，同樣沒有公開明確的水資源稅款管理和使用細則。水資源稅為保護節約人類不可替代的生存資源而生，其保護與管理必須做到專門機構專門管理，因此水資源稅的管理與使用也必須做到專款專管專用，不能簡單納入統一的財政預算模糊其專門性。從稅款管理看，水資源稅款應該設立專門水資源稅基金納入單獨賬戶，由專門機構的專業人士管理以保值增值。從水資源稅款使用看，稅款只能專用于對水資源的保護與節約，嚴格控制稅款支出范圍，從收支兩條線建立起水資源稅款“綠色賬戶”，為節水、護水提供財力保障，以保證水資源保護能力和管理水平。

加強對違規用水的排查和監管，加強水資源稅源管理。若在實地核查中發現企業存在違規用水現象，須及時為企業辦理取用水許可證，對符合條件的納稅人可設置進行簡易辦理程序，要求企業及時安裝用水計量設施，確保企業足額繳納水資源稅。同時，針對違規用水的企業應當制定合理的處罰條款，通過進行強有力的處罰規范企業用水。水利部門和稅務部門應當通力合作，密切監測企業用水數據和水資源稅繳納數據的異常變化，對異常企業及時進行實地調查，確保水資源稅制度得到有效執行。

（三）全面推行水資源費改稅，適時出臺水資源稅法

加快推進試點征收轉向全國征收，先試點后推廣是我國改革發展的一條重要經驗。從實證部分的政策效果可以看出，我國已經試點的兩批次10個省份確實釋放了不同層次不同程度的節水效果，也積累了一定的改革經驗。水資源稅從試點到全國推廣具有可行性，從征管制度優化和政策效果看，水資源費改稅是適合我國當前國情水情的，水資源稅是能夠更好發揮節水功能的，其征管鏈條更加完善，節水效果更加明顯，可以在全國推廣。

強化水資源稅法的權威性，提高水資源稅法律級次，適時出臺水資源稅法。通過立法的方式將水資源同其他資源一起納入到法律保障下，并通過法的形式約束居民和企業更合理地用水，減少水資源浪費，提高用水效率。

四、完善水權交易配套措施，加強制度協調性

2002年10月1日實施的《水法》基于當時對自然資源和市場經濟的認識，對水的所有權進行了規定，并設定了取水許可制度這一獲取涉及水資源開發利用權利的機制，但是對相關的所有權、使用權及其他權利、義務和責任沒有清晰界定，對宏觀配置和微觀管理制度的規定也不完善。明晰水權，完善用水權初始分配制度，確立明確的用水權主體將有助于提高水資源的利用效率，通過用水者之間的平等協商，由國家進行水資源的宏觀調控，充分發揮用水者的積極性，利用市場機制來達到水資源的優化配置，實現水生產力的提高。

第一，確立水權交易的要件。只有符合以下要件的水權才可交易：一是須為土地使用人因其生活或生產必需，如果不能獲得額外的水資源將嚴重影響其生產生活；二是除非花費巨大的財力及大量的勞力才可能獲得水資源，如果很便利就可獲得水資源，便沒有水權交易的必要，且失去了其經濟性；三是相鄰土地使用人有多余的水資源；四是須支付相應的對價；五是轉入方為使用水資源已經做了實質性的投資，如已修筑導水工程、水庫等。

第二，建立完善的水權交易市場政府規制體系。完善的水權交易市場規制體系主要包括具有內在聯系的幾個方面的內容：一是頒布《水權交易法》；二是建立獨立運行的跨流域調水管理機構；三是建立嚴密科學的水權交易實施細則。

第三，注重培育水權交易市場主體。國家應制定水權交易市場設立的法規和進入水權交易市場的規則，以促進水權交易主體的形成。我國目前應主要培育如下幾種水權交易主體：一是基層水權交易組織；二是水利設施運營公司；三是市場化的供水公司。

第四，建立水權交易市場調節基金。為防止對環境造成負面影響，針對中國旱澇災害多發、市場機制不健全、水市場容易波動等特點，國家應建立水權交易市場調節基金，國家以指定代理人的形式積極參與水權交易，在市場中低買高賣，以市場運作的方式來實現國家的宏觀調控目的，起到市場“微調”的作用。受水資源年際、年內變化的影響，當水價達到價格下限，繼續降低會造成水資源浪費時，水權交易市場調節基金即可入市購買，引導水價回升，用可以收到的贏利，補償其在災年時低價拋售所帶來的資金虧損，最終起到平衡水價的作用，避免市場交易盲目性導致水價過低等水資源浪費現象。

（作者為中國國際經濟交流中心研究員）