江蘇人才政策文本的多維分析

摘要：江蘇人才政策的持續優化，有效促進了人才隊伍建設，為推動江蘇經濟高質量發展提供了有力支撐。文章選取2013年1月1日至2022年12月31日的江蘇省人民政府、江蘇省科學技術廳以及各地級市政府所發布的196份江蘇省內的人才政策文件為研究對象，構建了“政策工具—政策目標—政策主題”的三維分析框架，探究江蘇人才政策文本的多維特征。研究發現，人才政策主要呈現出注重人力資源建設、培育人才創新能力、促進人才協調發展等特點。

關鍵詞：江蘇；人才政策；文本；多維分析

中圖分類號：G40-011.8 文獻標志碼：A

基金項目：中國高等教育學會2022年度高等教育科學研究規劃課題；項目編號：22YZ0205。教育部人文社科項目；項目名稱：地方高校協同創新中大學社會資本作用機制和培育路徑研究；項目編號：20YJA880044。

作者簡介：盛永祥（1969—），男，教授，博士；研究方向：高等教育管理。

0 引言

江蘇省作為中國經濟發展最為活躍的地區之一，一直高度重視人才政策的制定與實施。江蘇省出臺了一系列優惠政策，包括提供高額薪酬待遇、完善的社會保障體系、教育資源傾斜等，以增強對人才的吸引力。同時，還建立了人才引進、培養、使用和激勵等全方位政策體系，為人才發展創造良好的環境。目前，人才政策的研究主要聚焦于以下3個維度。

人才政策比較研究。Dass Mc［1］從人才識別、培養、發展以及文化4個維度進行了深入剖析，對比了美國和馬來西亞高校在人才政策上的差異與相似之處；曹鈺華等［2］從政策系統失靈的視角出發，對比深圳、蘇州和沈陽的區域創新人才政策，探究人才政策對地區的人才工作和經濟發展的作用；Olga I等［3］通過對比分析不同國家的人才政策，深入探討了它們之間的共通之處和獨特差異，進一步尋求在全球競爭環境下人才流動和國際合作的機遇；劉嘉瑜［4］運用比較研究法，對呼和浩特市與其他10市的人才引進政策文本進行了分類統計和深入分析，著重分析了呼和浩特市人才引進政策中存在的問題；潘娜等［5］對我國15座新一線城市頒布的海外人才政策進行了綜合評價和橫向比較，旨在有針對性地優化和完善海外人才政策的執行效率和品質。

人才政策演變研究。Hasan J等［6］借助多源流理論，對伊朗新人口政策的議程設置展開了深入剖析，強調問題流、政策流與政治流三者共同構成了政策變遷的核心驅動力，為未來的政策制定提供了清晰的指引；劉逸青［7］從歷史角度出發，詳細梳理了我國高層次人才引進的歷程，將其劃分為萌芽、恢復重建、探索完善及蓬勃發展4個時期，針對各時期的主體結構和動力機制進行了詳盡的分析，進而提出了針對性地引進策略；陳麗君等［8］則通過聚類分析政策主題詞的方式，系統回顧了自1978年以來浙江省人才政策的發展歷程及其內在邏輯；徐倪妮［9］全面梳理了1978年至2016年間出臺的科技人才政策，深入探討了其變遷特征和路徑，提出了政策建議；Lu M等［10］通過分析中國國際人才政策的4大核心組成部分的重大變革，將國際人才政策的發展劃分為4個主要階段，深入揭示了其演變趨勢。

人才政策評價研究。Anca S等［11］成功構建了一套具有全球普適性的評價指標，該體系詳盡地劃分為輸入指標與產出指標2大類別，旨在全面衡量國家的人才競爭力，從而客觀評價人才政策的實施成效；孫蕾［12］立足于科技創新等核心要素，精心設計了一套專項指標體系，運用此體系對全省16個城市的人才支撐狀況進行了深入細致的評估，揭示其存在的問題及其根源；李國峰等［13］以計量分析法為工具，構建政策評估指標體系，對濟南、武漢和成都高層次創新創業人才引進政策文本中的核心屬性展開量化探究；薛紅杰［14］建立了城市人才生態評價指標體系，從客觀與主觀2個維度對重慶市的人才生態進行了全面深入的評估，提出了優化重慶市人才生態的參考對策建議；Gong X［15］從滿意度的視角出發，通過問卷調查的方式進行了實證分析，構建了一個五維結構模型，深入探究了不同群體對人才引進政策滿意度差異。

綜上所述，人才政策研究是學界與政府關注焦點，對人才政策的認識處于螺旋式上升過程，在經濟和創新領域已取得系列研究成果。但對人才政策，尤其是江蘇省人才政策的文本研究還處在初步階段。本研究選取2013年1月1日至2022年12月31日江蘇省人民政府、江蘇省科學技術廳以及各地級市政府所發布的196份江蘇省內的人才政策文件為研究對象，構建了“政策工具—政策目標—政策主題”三維分析框架，探究江蘇人才政策文本的多維特征，發現江蘇省人才政策主要呈現出注重人力資源建設、培育人才創新能力、促進人才協調發展等特點。

1 研究設計和數據來源

1.1 研究設計

公共政策作為一個龐大而復雜的體系，其涵蓋的內容既廣泛又多元化，涉及經濟、社會、文化、環境等多個領域。這些領域之間錯綜復雜、相互關聯，因此，在審視某一具體政策問題時，政策制定者必須充分考慮到其他領域的潛在影響和制約因素。David Easton［16］所倡導的政治系統論將公共政策視為政治系統對外部環境中的“要求”或“支持”所作出的積極回應。這種回應不僅作為政治系統的輸出，還會對外部環境產生相應的反饋，從而實現政策的功能和效果。而Peter Hall亦著重強調了“政策范式”的概念，政策主體在制定政策時，需在一個明確的框架內進行活動［17］。這一框架內置有既定的理念和規則標準等組成部分，確保了政策制定的一致性和連貫性。

針對江蘇省人才政策的分析中，從多維度對政策文本內容進行了分析，聚焦于其所采用的政策工具、設定的政策目標以及制定的政策主題，以期更加深刻地理解其政策實施的實際效果與影響。由此，構建了“政策工具—政策目標—政策主題”的三維分析框架，將三者相結合，對江蘇省人才政策進行分析與研究，如圖1所示。

1.2 數據來源

江蘇人才政策文件的選取主要來源于江蘇省人民政府、江蘇省科學技術廳以及各地級市政府所發布的公開文件。同時，也參考了一些具有代表性的縣（市、區）級人才政策文件，北大法寶網、中國法律法規庫等權威網站的搜索結果作為補充材料。篩選出在2013年1月1日至2022年12月31日這一時間段內發布的“通知”“意見”“規劃”“辦法”“決定”等政策文件，排除“復函”“請示”“批復”等類型的文件。刪除重復文件以及與本研究主題相關性不高的文件，最終確定了196份江蘇省內的人才政策文件作為本研究的研究對象，如表1所示。

2 江蘇人才政策工具分析

政策的工具屬性是其固有的特性，Rothwell基于政策工具的作用機制，將其細致地劃分為供給型、需求型以及環境型3種政策工具［18］。供給型政策工具是政府從供給端發力，采取一系列措施和手段，旨在為人才提供必要的支持和資源保障，以滿足其成長和發展的需要，主要包含人才教育培訓、資金投入、信息支持、基礎設施建設和公共服務等方面；需求型政策工具是政府從需求端出發，解決人才的實際需求，根據人才結構的不同，通過適合的方式吸引人才加入，主要包含人才引進、政府采購、海外人才機構、企業扶持、產學研合作等方面；環境型政策工具是政府采用不同方式為人才創設宜居宜業的外部環境，創造吸引人才遷入和扎根當地的有利條件，主要包含目標規劃、金融稅收、知識產權、法規管制、保障措施等方面。通過對江蘇省人才“政策工具”維度進行整理和統計，政策文件通常涉及2個及以上工具，統計得出196份文件使用政策工具頻次為735次，最終得到江蘇省人才政策工具統計表，如表2所示。

供給型政策工具占比較高，為39.32%，略低于環境型政策工具。這反映了供給型政策工具在人才政策制定中的重要性。從供給型政策工具的二級工具運用狀況看，公共服務的運用頻率最高，共涉及118次，占比16.05%。通過公共服務的提升和改善，可以進一步提升高層次人才的歸屬感，從而達到吸引和留住人才的目的。資金投入的運用也頗為頻繁，涉及93次，占比12.65%。充足的資金和經費支持，能夠引導人才更好地進行科研創新和自主創業，助力人才事業可持續發展?；A設施建設的運用相對較低，涉及39次，占比5.31%。科研中心、研發基地及重點實驗室平臺等基礎設施搭建，使得硬件設施保證了人才發展進度。教育培訓和信息支持的運用偏低，分別涉及23次、16次，占比3.13%、5.18%。教育培訓有利于進一步提高現有人才素質質量，發揮更好的人才效益；人才在大數據時代更需要信息的交流和更新，推動知識體系不斷創新。政府機構應進一步加強這2項工作的建設。

需求型政策工具占比較低，為19.59%，但近幾年有逐漸遞增的趨勢。從需求型政策工具的二級工具運用狀況看，人才引進的運用頻率最高，共涉及89次，占比12.11%。作為吸引人才直接又快捷的政策手段，政府往往通過出臺人才需求目錄和人才引進計劃，壯大本地的人才隊伍，提高人才質量。海外人才機構和企業扶持的運用相對較低，分別涉及19次、17次，占比2.59%、2.31%。國際化的交流與海外人才平臺的搭建，有利于強化海外人才聯絡，增強人才事業發展的國際化程度；給予企業稅收優惠、貸款增加等支持，能夠一定程度上增加對人才的需求。緊隨其后的是政府采購的運用，涉及14次，占比1.90%。政府購買人才研發的科技產品并推廣運用，將科技成果落到實處，激發人才活力，推動產業發展。產學研合作的運用最為稀少，涉及5次，僅占比0.68%，接下來需要進一步加強與高校和科研機構的緊密合作。

環境型政策工具占比最高，為41.09%，是人才政策制定中使用最為頻繁的工具。從環境型政策工具二級工具運用狀況看，首先，運用頻率最高的是保障措施和法規管制，分別涉及122次、71次，占比16.60%、9.66%。這兩類工具較為相似，人才政策的出臺，需要相關配套措施的大力保障，不斷完善體制機制和政策體系，更好地將人才政策落到實處，進而順利高效地完成政策目標。其次，目標規劃的運用也較為頻繁，涉及57次，占比7.76%。在出臺的人才相關政策中進行長遠而又明確的發展目標規劃和制定科學的戰略部署是推動人才事業進一步發展的前提和關鍵，為今后的發展指明了方向。再次是金融稅收的運用，涉及39次，占比5.31%。作為一種高效的市場化手段，為人才提供了更多的貸款與風險補償等方面的政策幫扶，調動了人員的積極性。知識產權的運用相對偏低，涉及13次，占比1.77%。在人才的培育和發展中，需要注重保護其所持有的軟件著作、技術成果的知識權益，保障人才獲得無形資產的增值效益，從而營造一個更良好的創新創業環境。

3 江蘇人才政策目標分析

政策目標的設定，作為政府決策的重中之重，不僅為政府未來的行動提供了明確的指引，更是國家發展道路上的重要參照。這一目標的制定過程2df4749ef98e2fb9979125c75af6eaca，往往涉及社會、經濟、文化等多個層面的考量，緊密結合國家戰略需求與民眾福祉，既包含短期內切實可行的具體目標，又著眼于長遠發展的戰略規劃［19］。目前，關于政策目標的研究，主要圍繞“引育留用”這一核心理念展開深入剖析，這一思路不僅擁有扎實的理論基礎，還在實踐中展現出強大的實用性和廣泛的應用價值［20］。按照“新時代人才強省”建設要求與《江蘇省“十四五”人才發展規劃》內容，結合“引育留用”目標維度，本研究將人才政策目標維度劃分為人才流動、人才質量、人才規模、人才保障4個方面。對“政策目標”維度進行整理和統計，部分政策表述涵義同時包括兩種或兩種以上政策目標，經歸類統計政策目標共469次，如表3所示。

從表3中可以看出，人才保障作為江蘇省人才工作的重要部分，不僅聚焦于引進人才的薪酬福利待遇保障，還涵蓋了科研工作的經費和設施支持保障，社會關系中的基本生活需求保障等多個方面，頻次為174次，占比最高為37.10%。政府通過實施一系列精心設計的激勵機制與科技成果轉化機制，充分挖掘并發揮人才的潛力和效用，確保人才所創造的豐碩成果能夠得到充分的運用和轉化。以人才規模為目標的也比較多，基本出現在人才引進計劃中，頻次為151次，占比32.20%。政府正在積極營造一個既適宜居住又適宜工作的優質環境以及事業發展舞臺，不僅在住宅供給、戶口遷移、醫療服務、交通建設、教育體系等多個領域給予了全面的扶持，同時，在創業培育、科研指導等關鍵領域也提供了全方位的援助。這些政策為人才消除了后顧之憂，使他們能夠全心全意地投身于科研創新和自身成長，進而吸引他們在此地生根發芽，為人才隊伍的壯大提供了堅實的后盾。在人才規模擴大的同時，政策制定也沒有忽略人才選拔和培養的質量，以人才質量為目標的頻次為110次，占比23.45%。政府致力于深化高層次人才的培育與培養工作，通過增強培養力度，創造豐富的學習交流機會，全方位地促進人才的成長與發展。政府不僅積極發掘和成就人才的自我價值，更是鼓勵人才勇攀高峰，不斷挑戰自我，實現個人能力的飛躍。人才流動目標體現最少，頻次為34次，僅占比7.25%。政府在區域間人才交流與流動方面的關注尚顯不足，當前的人才流動政策仍有顯著的完善空間。下一步應借助人才引進工程，積極吸引高技能人才、行業領軍者及其他杰出人才加入，構建學習交流平臺，促進溝通協作，實現人才資源的優化配置與高效利用。

4 江蘇人才政策主題分析

高頻關鍵詞作為政策文件內容的精髓和概括，能夠以最直觀的形式展現多篇政策文件的研究焦點和具體內容，從而迅速幫助政策研究者把握政策的核心要義［21］。利用Jieba分詞工具，結合自建的詞典和停用詞列表，對文本進行精細的詞語切分?；诔醪降玫降脑~頻分析結果，對同義詞、虛詞和數字等進行合并和剔除，據此構建一個專門的分詞詞典，從而提高分詞結果的準確性。在此基礎上，開展了題詞的統計與分析工作，將排名前40的關鍵詞作為研究對象，如表4所示。

為了更精準、明確地展現40個高頻關鍵詞之間的深層聯系，進一步分析這些關鍵詞的內在聯系，繪制了社會網絡圖譜。這張圖譜可以提供一個更為直觀的視角，用以透視政策之間的緊密聯系，如圖2所示。在網絡圖中，每一個節點都代表著政策間相互關聯的緊密程度，節點間的連線則揭示出詞組間的深層關聯。在此基礎上，將緊密相關的高頻詞進行整合，進而將政策主題大致劃分為人才隊伍、支撐措施、體系建設、創新發展、開放合作5大類。

從網絡分析圖可以看出，“人才”“發展”等關鍵詞處于整體的中心位置且連線最為密集。人才的蓬勃發展對于提升國家競爭力、推動經濟增長及實現可持續進步具有舉足輕重的作用。人才不僅是社會進步與科技創新的穩固基石，更是江蘇省乃至全國經濟活力的重要源泉。通過精心培育、廣泛吸納以及有效激勵優秀人才，能夠為江蘇省的經濟發展注入持久不衰的動力。進一步而言，人才的發展對于優化江蘇省的產業結構、增強創新能力具有深遠意義。引進與培養高端人才，不僅有助于推動產業向高端化、智能化方向邁進，更能顯著提升產業的整體價值與市場競爭力，為江蘇省的未來發展奠定堅不可摧的基礎。

“創新”“科技”“技術”等關鍵詞同樣處于整體中心位置，連線也相對較多。科技創新對于企業來說至關重要，因此，在制定人才政策時，針對“科技”“技術”以及“創新”水平的提升將是政策制定的重點。政府應當主動擔當起引導者的角色，積極鼓勵本地企業深化與各大職業院校、高等院校、科研院所之間的產學研合作，以加快科研成果的轉化與應用步伐。同時，政府還應致力于構建智能化、多元化的新型研發機構，充分利用國家和地方政府的資金及資源扶持政策，不斷優化和完善相關配套服務，為科技創新和產業發展提供堅實有力的支撐和保障。

“服務”“建設”“資源”“社會”等關鍵詞與其他關鍵詞有多條連線，說明政策重點作用于科創載體平臺的建設，提高政府服務質量。大眾對于創新創業的熱情持續升溫，科技企業孵化器和眾創空間等創新創業發展平臺，通過其專業的服務以及系統化的資本運作模式，正在逐步加強和完善創新創業服務體系。這些科技創業創新服務機構與平臺，不僅具備解決企業在成長過程中可能遇到的各種問題的能力，有效減少了企業所面臨的風險，還能夠大幅減輕企業創業初期的成本負擔，從而極大地激發了企業的創新熱情。如同為創新創業者筑起了一道堅實的屏障，讓他們在創業的征途上更加穩健地邁進。

“企業”“就業”“產業”雖處于整體邊緣，但也擁有多條連線。江蘇經濟轉型升級、邁向高質量發展的核心動力在于創新發展。通過引進并培育具備創新精神的人才，加大科技創新與成果轉化的工作力度，能夠有效推動江蘇產業結構的優化升級，從而進一步增強產業競爭力，實現經濟的長期健康發展。同時，還應建立并完善以創新成果為主導的評價與激勵機制，對在創新領域取得卓越成就的人才予以高度表彰和豐厚獎勵，這不僅能夠極大激發人才創新熱情與創造力，更能為江蘇創新發展持續注入強勁動力。

“合作”“海外”“機構”等關鍵詞網絡比較分散、各個主題詞之間耦合度較低，說明在政策制定的過程中，對于開放合作的重視程度可能還有待加強。接下來的工作應當更加注重推動國際間的人才交流與合作，以便吸引更多的國際人才來到江蘇發展，同時也鼓勵江蘇的人才走出國門，積極參與全球競爭與合作。為此，可以打造線上線下相結合的國際人才交流平臺，為江蘇與國際人才之間信息交流、項目對接以及深入合作提供便捷高效途徑。

5 結論

通過江蘇人才政策工具、政策目標、政策主題3個維度的綜合分析，可以得到如下結論和對策建議：

注重人力資源建設。“人才強國”戰略凸顯了人才資源作為首要資源的核心地位，著重強調了其在經濟社會發展中的基礎性、戰略性和決定性角色。鑒于此，江蘇省積極響應國家層面的號召，結合創新型省份的建設目標，出臺了一系列政策措施，旨在提升對高層次創新創業人才的重視程度和支持力度。在人才培養方面，進一步加大了投入力度，政府積極引導，企業主導，共同增加對人才培養的投入。同時，通過產學研的緊密合作，拓寬人才培養的多元化渠道。此外，建立了多個培育基地，集聚豐富的人才培養資源，為人才培養提供了有力支撐。在人才引進方面，積極面向全球范圍引進高層次人才。

培育人才創新能力。江蘇省已經明確界定了人才隊伍建設的核心任務與關鍵工程，通過實施如“雙創計劃”“匯智計劃”以及“333高層次人才培養工程”等重點項目，努力打造一支具備高技能、專業技術等多方面的多元化人才隊伍。在此基礎上，江蘇省進一步頒布了針對技能人才、領軍人才、教育人才等各類人才隊伍建設的指導意見，詳細規劃了人才引進、培養、激勵、流動、評價及保障等各個環節的具體措施，確保高素質人才隊伍建設的各項工作能夠有章可循、有條不紊地推進并取得實效。

促進人才協調發展。為了深入實施科教興省戰略，依托省內10大關鍵人才工程計劃，加速實現人才強省與人力資源強省的宏偉藍圖。在“高精尖缺”人才需求的引領下，加大對人才培養的投入，加強對國內外優秀人才的引進工作。同時，以創新人才發展體制機制為支撐，著力構建人才驅動發展高地、人才環境建設高地和人才價值實現高地，力求將江蘇省打造成為具備全球影響力、競爭力和特色的國際化、高端化人才集聚中心。人才成長的自然規律，確保了對各類人才的精準扶持和有效激勵，為人才的全面發展。

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（編輯 何琳）

Multidimensional analysis of Jiangsu talent policy text： based on policy texts from 2013 to 2022

SHENG Yongxiang， CUI Zhanpeng， WU Jie

（School of Economics and Management， Jiangsu University of Science and Technology， Zhengjiang 212003， China）

Abstract： The continuous optimization of talent policies in Jiangsu has effectively promoted the construction of talent teams and provided strong support for promoting high-quality economic development in Jiangsu. The article selects 196 talent policy documents issued by the People’s Government of Jiangsu Province， the Department of Science and Technology of Jiangsu Province， and various municipal governments from January 1， 2013 to December 31， 2022 as the research object， and constructs a three-dimensional analysis framework of “policy tools policy objectives policy themes” to explore the multidimensional characteristics of talent policy texts in Jiangsu Province. Research has found that talent policies mainly focus on human resource construction， cultivating talent innovation capabilities， and promoting coordinated development of talents.

Key words： Jiangsu; talent policy; text; multidimensional analysis