備案審查案例指導制度的里程碑

內容摘要：2023年是備案審查案例指導制度發展的一個里程碑年份。首先，確認其是一項法律制度，《備案審查決定》專門規定“健全備案審查案例指導制度，開展備案審查案例交流”，及時向社會公眾公開“典型案例”。其次，“備案審查工作案例”這一最重要披露渠道破冰，中國人大網在2023年連續披露了兩批5件工作案例。再者，年報案例的類型結構進一步拓展，在案例分布、主題化分類、特區備審案例新現等方面均有新發展。法律規定、工作案例、年報案例三個方面集中出現的突破性發展，具有超越年度場景的規范性意義，形成了備案審查案例發展的完整觀察結構，從而在結構和素材雙重層面，成就了完善和加強備案審查制度、提高合憲性審查、備案審查能力和質量的2023里程碑。

關鍵詞：案例指導；工作案例；備案審查；合憲性審查

一、引言：“完善和加強備案審查制度”的開局之年——2023年

黨的二十大報告作出部署，“完善和加強備案審查制度”[1]，黨的二十屆三中全會進一步具體要求，“完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質量”[2]，在新時代備案審查工作卓有成效的全面積累與長足發展的基礎上，進階吹響了“提質增效”的沖鋒號，全面開啟備案審查工作新征程①。于是，2023年成為備案審查工作全面開啟“提質增效”新征程的開局之年，即“完善和加強備案審查制度”的開局之年。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》②（以下簡稱《備案審查決定》），以立法性決定的形式通過首個備案審查專題立法③，點睛式地使2023年成為“完善和加強備案審查制度”的里程碑年份。

2023年對于備案審查的里程碑意義，典型且飽滿地體現在備案審查案例指導制度中。這一年，確立備案審查案例指導制度為法律制度，突破了備案審查工作案例的關鍵披露渠道，拓展了備案審查年報案例類型結構。三大里程碑舉措，促成了2023年堪稱備案審查案例指導制度元年。

二、“備案審查案例指導制度”升格為法律制度

《備案審查決定》中3處出現“案例”二字，涉及備案審查保障機制的兩大條款1。

十九、加強工作聯系指導。全國人民代表大會常務委員會工作機構應當加強對地方各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作的聯系和指導，召開備案審查工作座談會，舉辦備案審查工作培訓，健全備案審查案例指導制度，開展備案審查案例交流，推動地方各級人民代表大會常務委員會提高備案審查工作能力和質量。

二十、加強理論研究和宣傳工作。圍繞加強憲法實施和監督，加強備案審查理論研究和話語體系建設。拓展宣傳方式和途徑，及時向社會公眾公開備案審查工作情況報告、工作動態、重要進展和典型案例。

我們可將其概稱為《備案審查決定》的兩大案例條款：一是工作聯系指導案例條款，即“十九、加強工作聯系指導”條款中強調，“健全備案審查案例指導制度，開展備案審查案例交流”；二是研究宣傳典型案例條款，即“二十、加強理論研究和宣傳工作”條款中，將“典型案例”明確作為“拓展宣傳方式和途徑，及時向社會公眾公開備案審查”四項列舉方式之一。

由此，《備案審查決定》確立了備案審查案例運用的兩大法定功能領域。備案審查案例可廣泛運用于諸多場域，以其鮮活生動的風格，充分發揮多元功能，諸如，工作指導、業務交流，實施法律、改革舉措、凝練規范，研究教學、普法外宣等。《備案審查決定》在諸項功能中，明確列舉了工作聯系指導、研究宣傳兩大功能領域。在工作聯系指導功能領域，《備案審查決定》第十九條規定了全國人大工作機構加強對地方各級人大常委會備案審查工作的聯系和指導的四種途徑，分別是座談會、培訓、案例指導制度、案例交流。其功能目的明確指向“提高備案審查工作能力和質量”。其中，案例指導制度已明確其不同于工作環節的制度定位，這構成狹義的、典型的備案審查案例指導制度，備案審查案例拘束力等就是在狹義的備案審查案例指導制度層面有待展開討論的議題。廣義的備案審查案例指導制度的案例來源和功能領域是多元的，也包括《備案審查決定》中提到的上下級人大之間的備案審查案例交流，以及拓展宣傳中的典型案例。在研究宣傳功能領域，《備案審查決定》第二十條使用了“典型案例”的措辭，通過“及時向社會公眾公開”來“拓展宣傳方式和途徑”，也是“加強備案審查理論研究和話語體系建設”的重要素材和關鍵途徑。

備案審查案例的發展，是近年來加強備案審查制度和能力建設的雙重重要體現。備案審查案例，不僅是加強備案審查制度和能力建設的重要的結構性內容體現，而且是加強備案審查制度和能力建設的制度化進路體現。移送審查、專項審查方式實現制度化的“工作實踐—工作機制—法律規范”路徑，是我國憲法監督規范化、程序化的一種典型路徑，也體現在備案審查案例發展的軌跡上2。備案審查案例從工作實踐向法律制度的發展軌跡，不僅是通常意義上制度化路徑的發展軌跡，而且是在備案審查案例的各種來源嘗試基礎上，向披露指導案例和確立備案審查案例指導制度聚焦的案例類型的匯聚軌跡。

三、“備案審查工作案例”破冰并持續披露

新時代以來，備案審查案例先后發展出多元的披露路徑，一改中國憲法學研究與教學“巧婦難為無米之炊”的本國案例缺位窘境，于2021年3月在浙江大學率先嘗試開設的“備案審查案例研究”課程，正是借此東風。2021年5月，在第一次開課后專題舉行的“全國人大常委會法工委‘備案審查案例分析教學’課程調研會”上[3]，鄭磊梳理了當時已經呈現出來的六類案例來源或案例類型，分別是：2020年8月、2024年8月出版的兩部《規范性文件備案審查案例選編》所包含的遴選自四級人大常委會的“169件案例”“298件案例”1；2017年以來歷年備案審查工作情況報告中所披露的年報案例，截至2023年第七份報告已累計有106件案例；審查建議案例；熱點議題中的備案審查案例；對象案例，即按照備案審查對象劃分的案例；合憲性審查案例，六類案例為備案審查工作和研究提供了豐富的工作基礎和案例基礎2。

2023年，“中國人大網”，這個被明確載入立法法的人大官網，在“法制工作委員會”欄目的“備案審查工作”子欄目中開辟“備案審查工作案例選編”專欄3，作為備案審查案例新來源，持續披露備案審查工作中的典型工作案例，為備案審查工作和立法立規工作提供案例指導。對其案例內容以及形式特點、結構特點進行觀察分析，是挖掘工作案例中指導內涵的重要方式。

（一）備案審查工作案例的2023年兩批披露實踐

2023年1月和8月，中國人大網先后兩批公布了5件“備案審查工作案例”。備案審查工作案例一破冰，就實現同年連續披露。

1.首批案例：關于地方物業管理條例限制業主共同管理權有關規定的審查研究案例

2023年1月13日，中國人大網的“備案審查工作案例”專欄公布了首批兩件備案審查工作案例。《關于地方物業管理條例限制業主共同管理權有關規定的審查研究案例》[4]是“民法典頒布實施以來，全國人大常委會法工委首次以民法典為上位法依據對公民提出的審查建議作出處理的案例”[5]。

基于備案審查案例的案例背景、系爭規定、系爭規定相關規定與沿革、上位法依據、審查內容邏輯、審查過程和系爭規定進展所構成的“六要素”4分析結構，是梳理備案審查結構要素、提煉系爭要點的基本方法。限于篇幅，擇其要者梳理首批備案審查工作案例。

此批案例披露，審查過程的啟動發端于審查建議和移送審查，全國人大常委會法制工作委員會收到公民、組織提出的地方物業管理條例關于限制業主共同管理權有關規定與民法典關于建筑物區分所有權有關規定不一致的審查建議43件，也包括司法部移送全國人大常委會法工委審查研究的地方性法規。其中，針對“業主不按時交納物業服務費不得參選業主委員會成員”相關規定提出審查建議37件；針對“業主有拒付物業服務費、公共水電分攤費和不交存物業維修資金等不履行業主義務行為的，業主大會可以在管理規約、業主大會議事規則中對其參加業主大會、行使投票權等共同管理權的行使進行限制”相關規定提出審查建議8件。因此，首批公布的案例，在統計口徑上包含了2件案例，系爭規定分別涉及13件和3件地方物業管理條例。披露材料所概括的系爭規定內容是：“對未按時交納物業服務費、專項維修資金等未履行業主義務的業主，地方物業管理條例能否直接剝奪其業主委員會參選資格，或對其參加業主大會、行使投票權等共同管理權的行使作出引導性限制規定。”

審查過程中，全國人大常委會法工委就地方物業管理條例相關規定制定背景和主要考慮征求制定機關意見，就相關民事爭議和司法審判實踐情況征求最高人民法院意見，就相關規定是否與國務院物業管理條例相一致征求司法部意見，并就有關問題召開座談會，聽取司法部、住房和城鄉建設部、民政部等相關部門意見，審查意見基本上分別概括披露上述部門的意見。

審查意見從業主共同管理權的性質、民事法律關系、立法權限等方面展開論證后指出，系爭規定未加區分地將業主未按時交納物業服務費、專項維修資金等不履行業主義務行為與業主共同管理權掛鉤，不適當地限制了業主的建筑物區分所有權，超越了立法權限，混淆了物權關系與合同關系，同上位法民法典、國務院物業管理條例“有關規定不符，應予以糾正”；并提出專項審查清理工作的要求。

2.第二批案例：對地方物業管理條例有關移交專業經營設施設備所有權等規定的審查研究案例

2023年8月9日，“備案審查工作案例”專欄公布了備案審查工作案例第2批《對地方物業管理條例有關移交專業經營設施設備所有權等規定的審查研究案例》[6]，匯總披露了3件案例。

此批案例披露，審查過程的啟動發端于審查建議。披露材料所概括的系爭規定內容包括三個方面的問題：（1）地方物業管理條例能否規定建設單位在竣工驗收后將供水、供電、供氣、供熱等專業經營設施設備的所有權移交給專業經營單位；（2）地方物業管理條例對損壞房屋承重結構、主體結構的違法行為規定的處罰幅度能否低于上位法規定；（3）地方物業管理條例能否對業主未實際入住使用的物業服務費交納比例作出規定。三項系爭規定內容分別來自3件案例。

審查過程中，全國人大常委會法工委就地方物業管理條例相關規定的制定背景、主要考慮和實施情況要求制定機關說明情況、提出意見，并聽取司法部、住房和城鄉建設部等相關部門意見，綜合在審查意見中匯總闡述。

審查意見首先從總體上分三部分結構性概括介紹3件案例的核心論據、案件背景、處理意見，進而逐案進行論證說理。業主的建筑物區分所有權是一項重要的不動產權利，包括對其專有部分的所有權、對建筑區劃內的共有部分享有的共有和共同管理的權利。因社會及歷史等原因，物業糾紛在實踐中時有發生，如老舊小區供水、供熱、供電等專業經營設施設備的維修管理責任承擔，以及私拆承重墻損害其他業主生命財產權益等事件。有的地方在立法過程中，為加強物業管理，解決實際問題，作出了一些探索規定。地方立法應當遵循立法權限，與民法典、國務院有關行政法規規定保持一致，同時，還應當注重立法的實踐效果，具有可操作性。

（二）備案審查工作案例的特點

2023年兩批公布了5件備案審查工作案例，在行文形式上和內容結構上，均體現出一些發展中的特點。

1.行文形式特點

在案例行文形式方面，兩批案例的案例關聯形態、案例體例、在審查意見的命名和功能定位等方面，均有新的進展。

第一，在案例的關聯形態方面，從第一批混合論述2件案件的合案論述形態，到第二批逐個論證3件案例的逐案論述形態。第一批將“業主不按時交納物業服務費不得參選業主委員會成員”相關規定案例同“業主有拒付物業服務費、公共水電分攤費和不交存物業維修資金等不履行業主義務行為的，業主大會可以在管理規約、業主大會議事規則中對其參加業主大會、行使投票權等共同管理權的行使進行限制”相關規定2件案例合并論述；第二批案例則在“審查意見”部分分別對關于專業經營設施設備的所有權問題，關于損壞房屋承重結構、主體結構的處罰幅度問題以及關于業主未實際入住使用的物業費交納問題3件案例，逐件先后展開論證。第三批案例[7]則進一步以逐案論述作為文件一級目錄設置總體結構板塊。

第二，在案例體例方面，第一批和第二批案例均遵循一定的格式結構，包含“案例基本情況”和“審查研究意見”或“審查意見”兩大基本部分。第一批案例則在“審查研究意見”之前單獨列出了“審查研究工作情況”，介紹了制定機關、有關部門及司法審判機關的意見反饋，體現了備案審查工作中多方協同和意見征集的程序性特點。第二批案例在兩大基本部分的體例中，“審查意見”部分逐案論述的內容結構主要包括系爭規定、審查意見、處理情況三部分。

第三，在審查意見的命名和功能定位上，兩批案例體例雖均包括“審查研究意見”或“審查意見”這一基本部分，但是其名稱發生了明顯改變，第二批刪去了“研究”二字，也正體現出備案審查相關工作的新進展。在2019年第十三屆全國人大常委會委員長會議第四十四次會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，通篇出現32處“審查研究”，其中“審查研究意見”9處。而《備案審查決定》對“審查研究意見”則代之以“審查意見”，在用詞中體現出強化全國人大常委會法工委審查意見剛性效果的期待，對研究論證說理的重視和加強則因此受到影響。

2.內容結構特點

在內容要素結構方面，通觀各批案例披露的整個文本，各件案例基本具備備案審查案件的“六要素”結構，這一結構也可成為觀察工作案例的框架，取其典型者分析如下。

第一，關于系爭規定，是案例行文中較先介紹的要素，且呈現出雙重概括性、內容具體化的“雙概一具”特點。一方面是規范載體概括化，兩批案例已經采用“有的地方物業管理條例”“某省物業管理條例”等“有的”“某”句式，如是概而論之不具體點名，在全國人大常委會備案審查工作情況報告的年報案例中，是自第三份報告即2019年報告開始出現并沿用的。“有的”型點名句式，一方面體現了不點名使案例披露柔性化的靈活做法，也表明系爭規定問題的多發性，一定程度上具有不點名警示的客觀效果。另一方面，是條款號概括化以及條款內容具體化，不載明規范性文件名稱自然無從載明條款號，這不是法律適用文書確定性所要求的通常做法，為簡略介紹的年報案例和前兩批的工作案例在涉及地方性法規或地方規范性文件時所采用；與此相關，對于系爭規定內容的介紹，仍然是具體和明確的，以保證系爭要點的準確性，從而確保審查活動的確定性。

第二，在上位法依據方面，兩批工作案例基本上明確具體地引用了上位法條文依據，諸如，“《中華人民共和國立法法》第八條規定”“《中華人民共和國民法典》第二百八十條第一款規定”“《中華人民共和國民法典》第二百七十一條規定”“國務院物業管理條例第五十一條第一款規定”，也存在如“不符合《中華人民共和國民法典》的基本原則和法治精神”“根據國務院《建設工程質量管理條例》的規定”的概括性引用方式，在不影響引用確定性的基礎上，也體現出上位法依據淵源載體的多樣性，即不限于法律，也包括行政法規，以及規范形態的多樣性，即在法律規定的主要形態之外，也包括基本原則和法治精神。

第三，在審查過程方面，兩批案例均有“綜合各方面意見，全國人大常委會法制工作委員會審查認為”連接句，從而從審查過程的介紹轉入審查意見的介紹。如前所述，第一批案例單列“審查研究工作情況”結構，對制定機關、有關部門及司法審判機關的意見反饋內容逐段進行了詳細介紹。第二批案例僅一句概括提及“要求制定機關說明情況、提出意見，并就有關問題召開座談會，聽取司法部、住房和城鄉建設部等相關部門意見”。兩者均體現了意見征集的程序性特點，同時，在內容觀點層面有效而充分地體現實質性的多方協同，介紹相關部門觀點，同系爭要點內容對應合適的詳略篇幅是必要的，這也可充分體現出“寓支持于監督”的邏輯、全過程人民民主的重大理念。

第四，審查意見主要關注的是審查主體或者工作機構的論證和結論。廣義地看，整個披露案例都是審查意見的載體，前述各項特點都可視為審查意見的特點。狹義地看，審查意見集中體現在“審查意見”或“審查研究意見”部分或其中的對應部分，尤其聚焦地出現在“法制工作委員會審查認為”或者“審查認為”之后的論證和結論。就此而言，第一批案例合案論述，其“審查研究意見”按審查意見“總—分—總”展開。首先概括總體意見結論，然后從業主共同管理權的性質、民事法律關系、立法權限等對兩案進行合并論證，接著“綜上所述”，明確審查意見結論和處理意見。第二批案例的“審查意見”部分，概括整體意見結論后逐案論述，三者均先后闡述的內容是：“某省物業管理條例規定”引出系爭規定，“法制工作委員會審查認為”引出的上位法依據以及比對分析論證，進而給出意見結論，即“地方性法規無權作出上述規定”“地方性法規應當嚴格執行上位法有關規定，不應放松管控，降低處罰幅度”“地方性法規對此不宜直接作出規定”。

四、2023年備審年報案例17案的年報體例結構再創新

年報案例，是備案審查案例持續披露的又一重要渠道，也是新時代以來出現的備案審查案例新類型。全國人大常委會法工委備案審查工作情況報告提供的這一案例披露渠道，筆者統計2017—2023年的備審年報，已積累106件次案例1。

2023年備審年報披露的17件案例（見表1），分布在報告的有備必審、有錯必糾和特區備審三大部分，在案例分布、主題化分類、特區備審案例新現等方面均有新發展。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議審議報告過程中，常委會委員、常委會法工委副主任張勇指出：“報告披露的10余件案例，是法工委2023年糾正處理的案例當中最具典型性和代表性的，法工委對每一件案例的審查研究都確保扎實深入，對于經審查違反憲法法律的規范性文件都堅決予以糾正，有力地維護了人大監督工作的權威。”[8]

（一）案例分布：主要集中在但不局限于“有錯必糾”部分

從2020年備審年報開始，“有錯必糾”部分已成為備案審查案例集中出現的主要板塊[9]，這從案件分布板塊的側面體現出增強制度剛性的案例努力。2023年備審年報的17件案例中有13件集中呈現在“督促有關規范性文件制定機關糾錯改正，維護國家法治統一”部分，即“有錯必糾”部分。如表1，案例3～15披露在“有錯必究”部分，占比約76%；此外，案例1～2是“認真履行審查職責，積極推進有備必審”披露的專項審查案例；案例16～17是“認真做好香港、澳門兩個特別行政區本地法律備案審查工作”肯定型案例。

（二）案例分類：突出案例主題化

審查方式、審查基準、內容主題，是歷年備審年報形成案例分布、分類的主要線索。例如，2017年、2021年備審年報主要以審查方式為結構線索分布案例，2019年、2020年備審年報則主要以審查基準為結構線索分布，2019年按“與憲法法律規定有抵觸、不符合”“根據上位法變化”“不適應現實情況的規定”分布，2020年按“合憲性、涉憲性問題”“與上位法相抵觸”“滯后于改革要求或制度調整”分布。

內容主題作為分類結構線索，在2018年、2022年備審報告中已經出現，在2023年備審年報中尤為突出，并且顯現出內容主題復合線索。“有備必審”部分的13件案例，按照主題區分為六類，并列明了小標題：

（一）在備案審查工作中加強對合憲性、涉憲性問題審查研究，維護憲法權威和法治原則；

（二）督促糾正有關生態環保地方性法規存在的問題，堅持依法防治污染；

（三）督促糾正涉及民生地方性法規存在的問題，維護公民、法人合法權益；

（四）督促糾正有關單行條例存在的問題，促進各民族交流融合；

（五）推動糾正地方司法規范性文件存在的問題，規范司法執法權限；

（六）持續開展跟蹤監督，推動解決審查和集中清理工作中發現的問題。

這里分類線索的復合性，體現為以內容主題為主，單列突出合憲性審查基準，對應突出關聯審查對象，如“涉及民生地方性法規”“有關單行條例”“地方司法規范性文件”，以及關聯處理舉措，如“持續開展跟蹤監督”。

（三）案例類型：首次披露特區備案審查案例

特區備案審查工作，自2019年列入備審年報以來，已經分別常規化列入“有備必審”、年度備案審查工作初步安排和考慮等部分。2023年備審年報，繼特區備審2019年時首現為一級目錄后，再次以一級目錄“認真做好香港、澳門兩個特別行政區本地法律備案審查工作”單列，并且首次披露兩件特區備案審查案例：香港《2023年法律執業者（修訂）條例》落實全國人大常委會相關解釋精神案；澳門修改《維護國家安全法》體現中央建立健全特區國安制度精神案。從案例所涉及的備案審查對象角度看，這是年報案例中的案例新類型，且兩件案例均以“香港、澳門兩個特別行政區注重在本地立法中遵循和貫徹全國人大及其常委會通過的有關法律、法律解釋和決定的精神”1為主題出現，不同于備案審查案例通常是指出同上位法相抵觸或不一致、不適當的問題，這里恰恰作為“遵守和貫徹”了“有關法律、法律解釋和決定的精神”的案例。肯定型案例雖非首次出現2，但特區備審案例首次以此形式出現，一來以案例宣示了全國人大常委會對特區立法所享有的備案審查職權；二來體現了關于特區立法備案審查工作尤為審慎謙抑的價值立場，這是“一國兩制”方針在備案審查工作中的投射；三來也作為關于特區備案審查制度建設和工作安排的重要步驟出現。

五、余論：完善合憲性審查、備案審查制度的指導案例線索

綜上，2023年備案審查案例指導制度實現了立法建制、備案審查工作案例首次且連續披露、備審年報案例體例結構新發展，三個重要突破不僅均具有超越年度場景的規范性意義，而且形成了備案審查案例發展的觀察結構：案例制度、工作案例、年報案例。可見，在結構和素材雙重層面，2023年的備案審查案例發展，為完善和加強備案審查制度、提高合憲性審查、備案審查能力和質量夯實基礎性載體、豐富標志性體現，都形成了里程碑場景。

《備案審查決定》出臺之后，各系統對備案審查制度立法立規，尤其是各省、區、市修改完善備案審查地方性法規，案例指導制度或者案例功能，較為密集地載入相關法規規定中，案例披露的數量和載體也不斷增加和豐富。

2024年8月19日，國務院第三十九次常務會議通過的《法規規章備案審查條例》第二十四條對案例指導作出了明確規定，即“國務院備案審查工作機構應當加強對省、自治區、直轄市人民政府法制機構規章備案審查工作的聯系和指導，通過培訓、案例指導等方式，推動省、自治區、直轄市人民政府提高規章備案審查工作能力和質量”。

截至2024年9月15日，陜西、寧夏、重慶、吉林、內蒙古、青海、山西、四川、廣東等9地已先行落實了備案審查地方性法規的修改工作，其中，8部地方性法規對案例指導制度或者案例的運用作出了不同形式、不同程度的規定1。

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