關于規范性文件備案審查制度專項審查的反思與重構

內容摘要：我國備案審查工作已確立了涵蓋主動審查、依申請審查、專項審查、移送審查和聯合審查在內的“五元審查路徑”。專項審查作為備案審查工作中的一種創新，具有獨特的時代價值和引領推進、技術選擇以及附帶補強等現實功能。通過對專項審查的規范現狀進行審視，能夠檢視出地方層級法律依據不足、審查對象受備案條件限制、啟動標準模糊等問題。我們可以通過整合主體權限、拓寬審查范圍、優化審查程序等構建更加科學、完善的備案審查體系，從而提升備案審查工作效率。

關鍵詞：規范性文件；備案審查；專項審查

2023年3月，立法法第二次修改，其中第一百一十一條中新增了“專項審查”的相關規定，將專項審查推到法律層面的高度，對完善備案審查工作制度、加強我國立法監督制度體系都具有重要意義。本文從當前專項審查現狀出發，分析專項審查的價值、功能以及在當前制度運行過程中存在的問題，并提出完善路徑以期對專項審查進行重構和完善。

一、專項審查現狀的邏輯反思

專項審查，是指為貫徹黨中央重大決策部署、推進重大改革和政策調整、配合法律重要修改、落實全國人大常委會工作重點，或者回應社會關注熱點，有重點地對某類規范性文件開展的集中審查和清理 [1]。備案審查作為人大行使監督權的具體方式已經逐漸制度化與常態化[2]，專項審查則是備案審查工作中審查方式的一種創新，具有其獨特的時代價值和現實功能。

（一）時代價值

第一，專項審查有利于實現科學立法的基本要求。立法的科學化、合理化是推進全面依法治國的重要環節，也是建設法治國家的首要問題，因而如何科學立法成了立法機關的重要工作內容。當中央或地方出臺的規范性文件與黨和國家大政方針相背離時，備案審查機關就應當及時對此類規范性文件展開專項審查。此外，若新法修改后存在諸多新的法律表述和法律規定，也需要對相關規范性文件的文本內容進行及時修正，以確保國家法制的統一性，例如民法典頒布后諸多規范性文件由于表述和規定與其不一致，需要專項審查并及時清理。

第二，專項審查有助于框定權力運行的法治軌道。“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”權力的運行必須得到有效監督方可確保不被濫用，而在法治軌道上運行則是一種對權力運行較為有效的監督方式。所謂“法治軌道”即指對權力進行監督的制度建設，將權力關進制度的“籠子”中。專項審查則是通過對權力行使的規范依據——規范性文件進行專項、集中地立法監督，防止規范性文件成為滋生權力濫用的異化工具。例如監督法第五章就明確規定了法規、條例、規章、決議、決定、命令、司法解釋等規范性文件存在與上位法“相抵觸”的情形時，可以予以審查，有權機關還可予以撤銷或廢止。

第三，專項審查可以確保備案審查工作行穩致遠。實踐中，備案審查工作存在著“有件必備”要求落空、審查能力亟待加強、工作機制尚不健全等問題，例如備案審查機關在審查能力不足上體dAg4HlfhB+yYVffp+72prgXVM7QMrI4jI6YTEI2qGtM=現為“備而不審”，規范性文件的層級越低時對人民群眾的影響越直接，而對越低層級的規范性文件進行審查時則需要與更多的上位法規定相比對，這中間容易出現認識水平片面、人力資源欠缺等因素，從而導致備案審查工作流于形式，出現“以形式審查代替實質審查”[3]的怪象，產生備案審查工作的監督“逃逸”現象。此時，專項審查作為集中式主題化的審查技術手段，繞開了對眾多規范性文件進行整體審查路徑，采取的是對部分規范性文件類型化的局部審查路徑。通過專項審查的方式切入備案審查工作中，以主題選擇式來集中審查某類規范性文件，大大提高了審查效能。

（二）現實功能

有學者提出專項審查具有服務大局、資源整合和壓力緩解功能[4]。筆者認為，該觀點是站在實用價值主義立場以“三元論”角度進行分析，還應當從規范價值的三元功能路徑審視專項審查之功能定位，即引領推進功能、技術選擇功能以及附帶補強功能。

1.引領推進功能。以立法法第三條新增的立法應當“推進中國特色社會主義法治體系建設”之規定來看，“促進型立法”已嵌入專項審查中。根據2019年10月通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《備審工作辦法》）第二十五條第一款的規定，法制工作委員會進行專項審查時應當“結合貫徹黨中央決策部署和落實常委會工作重點”。一定程度上而言，該部分規范內容應當說是對第二十五條整體起到了提綱挈領之效應，是第二十五條的一般性規范。

需要注意的是，此處“常委會工作重點”應當是指全國人大常委會工作重點，而并非指地方人大常委會的工作重點，這是因為《備審工作辦法》第一條規定了該辦法的制定是為了履行全國人大及其常委會的監督職責，第三條又強調了全國人大常委會開展備案審查工作的目的，第八條將“常委會工作機構”與“地方人大常委會”相并列，第五十五條還規定“地方各級人大常委會”的備案審查工作參照該《備審工作辦法》，由此看來該“常委會工作重點”應當屬于全國人大常委會工作重點。事實上，地方人大也能列舉其“常委會工作重點”，由于受各地區經濟發展不一致等因素的影響，地方人大“常委會工作重點”的確立也存在較大差異性。

當然，在確立了備案審查工作相關制度的憲法、監督法、立法法、地方組織法等法規范中，都體現了專項審查在貫徹落實“黨中央決策部署”的實質法治中所具有的引領推進功能。如憲法第五條第二款的“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”；監督法第三條的“行使監督職權，應當圍繞國家工作大局”；立法法第五條的“從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”；地方組織法第五條的“遵循在中央的統一領導下、充分發揮地方的主動性積極性的原則”；等等。上述規定在規范文本中都以總則內容呈現，這充分表明了專項審查并不是隨意之舉，而是始終依托于中央層面的民主監督理念、原則、方針等極具理論高度的內容而奮力前行。

2.技術選擇功能。立法法第一百一十一條規定，全國人大專門委員會、常委會工作機構、國務院備案審查工作機構“可以根據需要進行專項審查”。這是立法法修改后新增的規定，對于該新增規定來說存在不明確的表述，即何為“可以根據需要”？這里便涉及了專項審查應當如何選擇審查對象的技術性問題，立法法對此并未給出明確答案。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《備案審查決定》），結合《備案審查決定》第八條的規定，可以大致確定備案審查機關主要圍繞“黨中央決策部署、國家重大改革、重要法律實施、人民群眾切身利益等方面”（以下簡稱“四大類問題”）的規范性文件進行專項審查。以上“四大類問題”是備案審查機關進行專項審查的主要對象，但事實上這四大類問題并不是全部都需要進行專項審查，而是由備案審查機關根據自身所具備的專項審查技術能力來選擇具體待審類型的規范性文件，既可以選擇某一種類型也可以選擇多種類型。

不過，專項審查的技術選擇功能具有事前的目的預設特性，即先入為主地在眾多待審類型規范性文件中選取某一種類型作為專項審查主題，并根據該選定的規范性文件類型進行專項審查，這顯然不同于《備案審查決定》第八條中規定的第二種具有事中性質的專項審查模式1。正如其“事中性質”的內涵一樣，這種專項審查模式是以“依申請審查、主動審查、移送審查”為前置程序，當這三種備案審查方式啟動后，才發現有專項審查之必要故而啟動了專項審查。

對此，立法法中并未對上述問題予以明晰，而是采取概括性的“可以根據需要”之規定。從體系解釋角度而言，立法法中的專項審查規定應當是一般性規定，賦予了專項審查的技術選擇功能，但當專項審查情形符合《備案審查決定》這類特別法的“事中性質”之特別規定時，也宜先遵循特別規定。

3.附帶補強功能。根據立法法第五條的規定，立法應當“維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”，這里相較于以往增加了“權威”這一表述。立法的權威性不僅體現在專項審查的技術選擇功能上，而且還反映在專項審查的附帶補強功能中。如前所述，《備案審查決定》規定了專項審查的兩種啟動方式，但筆者認為，二者應當是一般與特別的關系，而不是所謂的并列關系，由此也引出專項審查的“附帶補強功能”。一般而言，應當從《備案審查決定》第八條的整體視角來理解專項審查的“附帶補強功能”。具體言之，附帶補強功能是指在進行依申請審查、主動審查、移送審查（以下簡稱“前三種備案審查方式”）時，若發現“可能存在共性問題”的規范性文件則備案審查機關可以一并進行專項審查。這里體現的是對《備案審查決定》具有事中性質專項審查模式的“附帶性”，以及對該條預設特性審查模式的“補強性”。

所謂附帶性是指事中模式的專項審查附著于前三種備案審查方式之上，基于前三種備案審查方式所衍生出的專項審查。所謂補強性是指兩種模式的專項審查之間的互補性，基于前述兩種模式之間一般與特別的關系，事中模式的專項審查對事前模式的專項審查具有補強的功能，也正因為如此構成了二者之間的補強性。值得注意的是，“協同性”一般理解為同等主體之間的協調，將協同性界定在二者之間的關系上，如此必然形成的是并列關系，這顯然與兩者模式之間的一般與特別的關系存在邏輯矛盾。對此，筆者應當予以澄清。

事實上，理解事中模式的“可能存在共性問題”與事前模式的“四大類問題”之間的關系，直接影響到該采取“協同性”還是“補強性”的問題。筆者認為，由于事前模式中的“四大類問題”是概括列舉的問題，事前模式中的“等”意味著“等外等”，因此事前模式已經足夠涵蓋專項審查的范疇。而本著專項審查謙抑性的特點，不能讓專項審查泛化濫用，對于事中模式“可能存在共性問題”的內涵應當落入事前模式“四大類問題”的框架內。

二、專項審查的現狀審視

（一）規范現狀

在中央層面，專項審查作為備案審查方式的重要內容，早在2010年全國人大常委會工作報告中便已提及[5]，但真正通過制度予以規范化的還是在2019年10月通過的《備審工作辦法》中。不過該《備審工作辦法》只是由全國人大常委會委員長會議通過的，作為立法機關的一類規范性文件，其效力位階并不能與一般的法律相媲美。直到2023年立法法將專項審查予以明文規定，才奠定了其基本法律的位階效力。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《備案審查決定》，又進一步強調了專項審查的地位。

地方層面，海南、內蒙古、吉林、重慶、寧夏、陜西、貴州、黑龍江、福建、四川、廣東、西藏、湖北、湖南、河北、甘肅、北京、安徽、上海、青海、天津、云南等22個省級行政區對專項審查進行了規定。從效力位階上來看，大部分省份以條例的形式對專項審查進行了明確，但因為各地對專項審查的功能與價值的理解不一，專項審查被置于不同的規范之內。例如，重慶市專門出臺了《重慶市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，明確了專項審查是重慶市人大常委會的常規備案審查方式之一；而四川省通過《四川省人民代表大會及其常務委員會立法條例》的規定，將專項審查限縮于“報送備案的規章”這一立法活動之內。此外，各地專項審查的主體也有所不同，黑龍江省的專項審查主體僅限于“省人民代表大會有關專門委員會和常務委員會工作機構”，海南省將專項審查主體擴充至“縣級以上人民代表大會常務委員會”，陜西省還將審查權限賦予“省人民政府備案審查工作機構”。

（二）問題檢視

1.地方層級專項審查的法律依據不足

立法法第一百一十一條中明確規定了“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構”以及“國務院備案審查工作機構”的主體資格，但卻并沒有涉及省級、設區的市級等地方層級的專項審查主體。一方面，在《備審工作辦法》第二十五條中規定的“法制工作委員會”專項審查主體，實質上屬于該辦法第三條中規定的全國人大常委會的工作機構，而不屬于地方人大常委會的工作機構。另一方面，《備案審查決定》第二十二條關于“參照”的規定，并不能為地方層級的專項審查主體提供合法的正當性基礎。況且，《備案審查決定》本身只是一部立法機關制定的規范性文件，不具有嚴格的基本法律效力。雖然以決定方式行使立法權可能不存在合憲合法的問題，但卻可能影響憲法與立法法規定的法律制定程序的嚴肅性[6]，因為立法機關所作的決定在未經過法定的立法程序卻依舊能實現其立法目的。因此，有觀點認為，法律的效力位階優于一般的規范性決定，未經嚴格立法程序的決定效力應當低于法律[7]，其本質原因在于這種決定的制定程序“不如立法程序那般嚴格”[8]。

除此之外，實踐中有地方在尚未有法規依據的前提下開始了對專項審查的探索。江蘇省在2019年就提出“聚焦重點領域，積極推進專項審查”[9]，在2023年將“探索開展專項審查”列入江蘇省人大常委會的工作要點[10]。廣西壯族自治區人大常委會在規范性文件中將專項審查視為備案審查的一種常態化工作方式[11]。盡管各地都已經開始了對專項審查的探索適用，但若對備案審查的法源依據和制度設計沒有深入考量[12]，由此開展的專項審查就極易缺乏正當性。有學者認為，專項審查基本上從屬于主動審查，從更廣義的角度而言是從屬于依職權進行的審查[13]，此種視角下的專項審查依附于主動審查，因此即使沒有規定專項審查的規范依據，也可以通過主動審查的路徑來行使。然而，從立法法的修改中剖析立法意圖，立法者將專項審查納為法定的審查方式類型之一，旨在厘清專項審查與其他審查方式之間的差異，以期規范和完善專項審查。由此可見，專項審查并非從屬于其他審查方式，專項審查的適用應由法律法規對其加以規范，專項審查的適用主體也應當符合法律法規的規定。

2.專項審查對象受備案條件限制

就專項審查對象而言，立法法第一百一十一條中規定了“行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章和地方政府規章等”，《備案審查決定》第八條規定為“法規、司法解釋”和“存在共性問題的規范性文件”，《備審工作辦法》第五十四、五十五條則進一步擴大了可“參照”專項審查的對象。由此可見，立法法、《備案審查決定》和《備審工作辦法》關于專項審查對象的規定并不相對應。又如，監察法規相關規范性文件的專項審查尚未在立法法中明確規定，以“有備而無審”的方式呈現（參見立法法第一百一十八條），而實踐中河北省已將監察領域的規范性文件納入備案審查工作范疇，并可進行專項審查[14]。立法法還在專項審查對象前設置了“備案”的前置條件，這無疑限縮了立法法的專項審查對象。當立法法與《備審工作辦法》發生沖突時，顯然立法法效力更高，優先適用前者，但這帶來的后果就是專項審查的監督范圍縮減，對其監督實效有所沖擊。

因此，有必要反思，是否所有的專項審查對象都要經過備案程序才能予以專項審查？專項審查主體能否越過備案的規定直接進行專項審查呢？這都是我們需要予以回答的現實問題。

3.專項審查啟動標準模糊

專項審查程序的啟動應當具備一定條件，立法法中規定為“可以根據需要”，并未給出可操作性的具體化標準。在《備審工作辦法》第二十五條中則對“可以根據需要”進一步細化，即明確了“貫徹黨中央決策部署和落實常委會工作重點，對事關重大改革和政策調整、涉及法律重要修改、關系公眾切身利益、引發社會廣泛關注等方面”以及“在開展依職權審查、依申請審查、移送審查過程中，發現可能存在共性問題”等啟動標準。

但《備審工作辦法》規定的啟動標準仍具模糊性，大量使用“重點”“重大”“重要”“切身利益”“廣泛關注”以及“可能存在”等表述，這為專項審查程序啟動工作帶來了極大的主觀障礙。以“落實常委會工作重點”為例，工作重點到底以何種形式出現并不明朗，例如《全國人大常委會2024年度工作要點》就以各類工作要求指明了45項年度工作重心，《2024年全國人民代表大會常務委員會工作報告》也提出了未來的工作任務。“工作重心”與“工作任務”是否就能等同于“常委會工作重點”呢？這顯然有待商榷。

三、完善專項審查的對策建議

通過前述專項審查的功能定位來看，專項審查在實踐運行中仍存在一定的完善空間，具體而言可以大致從主體權限、審查范圍、審查程序三個方面予以優化。

（一）整合主體權限

從新修改的立法法第一百一十一條來看，目前所采取的專項審查主體模式呈現出二元形態，即該條第一款的“立法機關”專項審查主體和第二款的“行政機關”專項審查主體。其中“立法機關”專項審查主體分為全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構，二者在本質上屬于立法機關的專項審查。而“行政機關”專項審查主體則為國務院備案審查工作機構，事實上該備案審查工作職能一般情況下都劃歸至國務院法制工作機構。并且“行政機關”專項審查主體不僅可以專項審查行政機關內部的立法，如部門規章、政府規章，還可以專項審查行政機關以外的其他立法，如地方性法規、自治條例和單行條例，這無疑與“立法機關”專項審查主體之職能相重復，如此可能會產生雙方各自進行專項審查時的沖突問題。《備案審查決定》和《備審工作辦法》都尚未規定發生審查沖突時處理辦法的背景下，在審查的交叉地帶，人大的審查權威可能會被國務院的備案審查逐漸消解[15]。

筆者認為，導致這種困境的根源在于立法法第一百一十一條采取的二元專項審查形態是雙軌并行的模式，未能明確界定各審查主體的位階效力。在此模式下，為確保備案審查的統一性和權威性，應當充分發揮人大在立法工作中的主導作用，將人大的專項審查職能置于主導地位。雖然國務院也享有一定的專項審查職能，但其專項審查結論不得與全國人大常委會的結論相抵觸，若對國務院的專項審查結論不服的亦可以向全國人大常委會申請重新裁決。在人大主導備案審查工作的基礎上，為促使專項審查工作進一步規范化，可以在法律的層面明確賦予備案審查機構專項審查權力，從而助力構建更加科學、完善的備案審查體系。

（二）拓寬審查范圍

在備審合一的全覆蓋備案審查制度建構下，備案權成為審查的前提[16]。從目前的規定來看，全國人大常委會的備案范圍尚且有限，政府規章、國家機關發布的一般規范性文件并不在其備案范圍內，這就導致沒有納入全國人大常委會備案的文件從法理上無法進行專項審查。此種困境存在的核心在于沒有廓清監督權與備案權的邊界，監督權是備案權與審查權的權力來源，因此，備案權并非審查權的必要條件，二者都是監督權的派生權利，并無內在的必然聯系。

全國人大常委會若囿于物質基礎無法實現對所有規范性文件的全覆蓋備案，可以將備案制度與審查制度在專項審查中適當地剝離開，在專項審查的層面將“備案”與“審查”這兩種行使監督權的方式在規范上予以明晰二者之間的關系。對于備案范圍，可以依據全國人大常委會的實際工作情況予以規定；而對于審查范圍，則應當覆蓋監督者的監督范圍，以確保專項審查工作全面與高效。筆者認為，對于所有需要進行備案審查的規范性文件都可以交由全國人大及其常委會進行專項審查。事實上，在實踐中全國人大常委會法工委已經以專項審查工作為契機，集中開展了“對道路交通管理部門規章的專項審查研究”[17]，為備審分離做出了實踐嘗試。

（三）優化審查程序

盡管自2017年起專項審查已經成為一種主要的審查方式，但從立法的發展脈絡來看，專項審查從立法法中的依附于主動審查，再發展到《備案審查決定》中的可以根據自身需要來進行，可以看出專項審查具有獨立適用的發展趨勢。這種趨勢產生的內在邏輯在于，不能將專項審查簡單地理解為上下條文比對，而是要從為治國理政提供嶄新制度支撐的高度來把握專項審查的重要作用[18]。因此，有必要對專項審查的啟動程序進行放寬。一方面，在啟動程序上，可以簡化專項審查的啟動條件。在落實上級專項審查工作安排之外，可以賦予審查機關一定的自主權，為其啟動專項審查掃除主觀認知上的障礙。另一方面，在審查主體上，應當為更多的審查機關賦權。盡管專項審查本質上是審查機關的一種工作方式，審查機關在具體工作時可以在法定的范圍內自主選擇工作模式。在《備案審查決定》出臺、專項審查逐漸走向規范化的背景下，專項審查工作已經脫離了“野蠻生長”的時期，地方在制度層面也應當及時跟進，以提高備案審查工作的能力和質量。此外，應當建立專項審查與聯合審查的連接機制，在不同機構橫向聯合審查的同時，共同推進人大系統內部縱向聯合的專項審查。探索專項審查與聯合審查同步進行，以緩解單個審查機關審查資源緊張的問題，從而提升備案審查的工作效率。

四、結語

隨著備案審查工作從“加強備案審查的制度和能力建設”階段進入“完善和加強備案審查制度”階段，標志著備案審查制度化提速[19]，這也意味著專項審查要在法治的軌道上發展與完善。立法監督是國家權力分配中的一個重要問題，當立法權被賦予立法機關時就應當對其立法活動實施監督。備案審查中的專項審查是具有中國特色的立法監督方式，完善專項審查能夠更好地彰顯其獨特的時代價值，充分發揮現實功能。但通過專項審查的功能定位來看，專項審查在實踐運行中仍存在一定的完善空間，未來還應當從整合主體權限、拓寬審查范圍、優化審查程序等方面進一步研究。

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