備案審查相關(guān)重點問題探析

內(nèi)容摘要：規(guī)范性文件備案審查制度是一項十分重要的憲法性制度，該制度對于維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)國家法制統(tǒng)一和權(quán)威、保護(hù)公民法人合法權(quán)益、維護(hù)社會公平正義等具有重要意義。對目前存在的如何實現(xiàn)備案審查體系化、公開是不是規(guī)范性文件的必備組成要素、政府部門制定的規(guī)范性文件是否需要向人大備案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查工作力量薄弱、備案審查中比例原則如何具體落實等問題的梳理明確，可進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的有效開展。

關(guān)鍵詞：備案審查；規(guī)范性文件；憲法實施和監(jiān)督；比例原則

規(guī)范性文件備案審查制度，是為保障憲法法律實施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一而確立的一項憲法性制度，也是憲法法律賦予地方人大常委會的一項重要職權(quán)。黨的二十大強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實施的制度體系”，明確提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。2023 年 12 月 29 日，第十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《 全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡稱決定）。這些年來，浙江紹興市人大常委會認(rèn)真履行法定職責(zé)，按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的總要求，積極做好備案審查工作，每年都專門聽取備案審查工作開展情況報告，取得了一定成效。但面對黨的二十大提出的備案審查制度建設(shè)要求，在實際工作中仍存在一些問題需要我們認(rèn)真研究加以解決。

一、關(guān)于如何實現(xiàn)備案審查體系化問題

根據(jù)黨中央部署和憲法法律規(guī)定，我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊、監(jiān)委、法院、檢察院等方面組成的規(guī)范性文件備案審查制度體系。為保證黨中央政令暢通、國家法制統(tǒng)一，必然就存在整個備案審查的體系化、閉環(huán)化問題，即如何在各系統(tǒng)之間形成既分工明確、各負(fù)其責(zé)，又及時聯(lián)動、相互銜接的工作機(jī)制，如決定第十六條專門就完善備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制作了規(guī)定。但在具體實踐中仍存在兩方面突出問題：一是既沒有明確一個牽頭主導(dǎo)的主體，也沒有形成一個常態(tài)化聯(lián)系溝通機(jī)制，在具體工作中黨委、人大、政府等備案審查系統(tǒng)基本上是各管各的；二是黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件是否提交人大備案審查存在爭議，有專家認(rèn)為，“在黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量‘井噴式增長’趨勢下，若不對兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件‘雙重屬性’的黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行備案審查，就有可能會出現(xiàn)治理盲區(qū)，進(jìn)而侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”。有專家認(rèn)為，“由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的文件，涉及黨委的決策，體現(xiàn)黨委的意志，不屬于人大常委會的監(jiān)督范圍，不應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍”。

筆者認(rèn)為，解決上述問題，關(guān)鍵在于組建專門的備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善備案審查銜接聯(lián)動制度，進(jìn)一步改進(jìn)工作方式方法。一是由地方黨委牽頭，組建專門的備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第三條明確規(guī)定：“各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制。”可見，這是黨內(nèi)法規(guī)賦予地方黨委的一項職責(zé)和義務(wù)，也是加強(qiáng)黨對備案審查工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度性規(guī)定，地方黨委應(yīng)該加以重視，采取成立領(lǐng)導(dǎo)小組、專項工作組等專門備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)督促、協(xié)調(diào)解決問題等方面的職能。二是完善備案審查銜接聯(lián)動制度。地方黨委應(yīng)出臺制度，明確專門備案審查議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組成單位、主要職責(zé)、日常運行、組成單位任務(wù)、工作程序、督促檢查等具體制度，確保備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制落到實處。三是改進(jìn)工作方式方法。認(rèn)真貫徹落實決定，各備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)密切配合、精密合作，黨委機(jī)關(guān)積極發(fā)揮牽頭作用，采取雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等多種方式方法，提高備案審查工作的體系化程度。

二、關(guān)于公開是不是規(guī)范性文件的必備組成要素問題

公開是不是規(guī)范性文件的必備組成要素，有的地方性法規(guī)明確規(guī)定是，如北京、上海、廣東等地的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)明確規(guī)定了“依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布”；而有的地方性法規(guī)沒有明確規(guī)定是，如浙江、重慶、河北等地的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)對規(guī)范性文件的定義沒有把公開作為組成要件。

筆者認(rèn)為，不應(yīng)該把公開作為規(guī)范性文件的必備組成要素。首先，對于規(guī)范性文件是否履行公開發(fā)布程序，目前尚無法律統(tǒng)一規(guī)定。其次，規(guī)范性文件有多種類型，包括立法類、行政類、監(jiān)察類、司法類等。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定：“行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過或批準(zhǔn)后，由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)，并及時通過政府公報、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發(fā)布，不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。”可見行政規(guī)范性文件是以公開作為必備組成要素的，但法院、檢察院制定的司法規(guī)范性文件以及監(jiān)察類規(guī)范性文件等沒有公開發(fā)布的要求，同時《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第五十五條規(guī)定：“地方各級人大常委會參照本辦法對依法接受本級人大常委會監(jiān)督的地方政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院等國家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查”，這一規(guī)定并沒有公開發(fā)布的要求。如果把公開作為規(guī)范性文件的必備組成要素，可能會造成相關(guān)機(jī)關(guān)以其規(guī)范性文件涉密、未公開發(fā)布等原因，認(rèn)為不屬于應(yīng)當(dāng)報送審查的規(guī)范性文件，影響到“有件必備”要求，也不利于實現(xiàn)法制統(tǒng)一和人民群眾權(quán)利的保護(hù)。

三、關(guān)于政府部門制定的規(guī)范性文件是否需要向人大備案問題

關(guān)于政府部門制定的規(guī)范性文件是否需要向人大備案，目前法律沒有明確規(guī)定。黨的十八屆四中全會決定已經(jīng)明確提出，要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。對“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的正確理解是：按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍。筆者認(rèn)為，人大既然對政府及其部門有監(jiān)督的權(quán)力，對其部門制定的規(guī)范性文件當(dāng)然可以要求向人大備案，只是各地人員力量、實踐基礎(chǔ)等情況不同，可以采取抽查審查、專項審查、分步推進(jìn)等方式。如陜西、湖南等有些地方規(guī)定，政府部門根據(jù)地方性法規(guī)授權(quán)制定的規(guī)范性文件、制定地方性法規(guī)配套制度或就地方法規(guī)適用中的具體問題所作規(guī)定，應(yīng)向人大備案。重慶市2024年3月修訂了本市的備案審查工作條例，第十二條規(guī)定：“人大常委會將本級人民政府的工作部門、派出機(jī)構(gòu)等所有屬于人大常委會監(jiān)督對象的國家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件逐步納入備案審查范圍。”這一做法得到了全國人大常委會法工委的認(rèn)可，因此，按照“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”的要求，各地可借鑒重慶市的做法，逐步將政府部門制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍。

四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查工作問題

在各級、各類規(guī)范性文件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件雖然層級低，卻距離公眾最近，群眾感受最直接，按照黨中央“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件應(yīng)納入備案審查。2022年以來，浙江省人大常委會在全國率先部署推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件備案審查工作取得了初步成效。進(jìn)一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作，仍有兩個問題需要突破解決。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展備案審查的主體資格問題。雖然地方組織法第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會具有“撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)，但是，目前有關(guān)備案審查的法律、工作辦法等都沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制發(fā)文件的備案審查問題。監(jiān)督法規(guī)定的備案審查的主體是縣級以上人大常委會，備案的對象是縣級以上政府制定的規(guī)范性文件。目前，全國人大正在組織對監(jiān)督法進(jìn)行修正，建議借這次修正明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的備案審查職責(zé)。目前，浙江省人大常委會正在對本省的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)進(jìn)行修改，修改稿草案第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人民代表大會、縣級人民代表大會常務(wù)委員會在街道設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)（以下稱街道人大工委）開展規(guī)范性文件備案審查工作，依照本條例執(zhí)行。”

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大備案審查工作力量問題。備案審查工作是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大不僅普遍缺乏專業(yè)的備案審查人才，而且工作人員也很緊缺。針對目前存在的問題，一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作納入地方黨委支持人大工作考核，建立備案審查報告制度，縣（市、區(qū)）人大常委會每年度開展備案審查專項工作并將街道備案審查工作情況納入工作報告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)每年度可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會專項報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鳎部梢栽谄涔ぷ鲌蟾嬷袉瘟袀浒笇彶楣ぷ髑闆r。二要借助外智外力。組建由高校學(xué)者、律師、相關(guān)行業(yè)專家等組成的備案審查專家?guī)欤龅絾栴}及時聽取專家意見，發(fā)揮專家優(yōu)勢；也可以采取委托高校院所、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等第三方，借助第三方專業(yè)力量開展備案審查；要切實踐行全過程人民民主要求，積極鼓勵支持人大代表、群眾代表、專業(yè)人士參加備案審查工作，聽取并采納他們的合理建議。三要進(jìn)行建章立制。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的工作辦法、程序規(guī)定等，依托全省統(tǒng)一的備案審查工作平臺，建立健全規(guī)范性文件報送、登記、審查、溝通糾正、審查結(jié)果處理及年度報告等程序機(jī)制，建立閉環(huán)工作流程，使備案審查各個環(huán)節(jié)做到有章可循。

五、關(guān)于備案審查中比例原則的具體落實問題

比例原則是這次決定新增加的關(guān)于備案審查標(biāo)準(zhǔn)的一項內(nèi)容，屬重點審查的六方面內(nèi)容之一。在備案審查中引入比例原則，主要是為了讓審查工作更加科學(xué)、精準(zhǔn)，得出的審查結(jié)論更具有說服力。但比例原則這項標(biāo)準(zhǔn)一方面比較原則，又由適當(dāng)性、必要性、均衡性三部分組成，運用難度系數(shù)較高；另一方面賦予了審查人員一定的自由裁量權(quán)，審查人員既要進(jìn)行抽象的價值分析與判斷，又要進(jìn)行具體的量化對比分析，對審查人員的政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)提出了較高要求。怎樣充分應(yīng)用好比例原則，筆者有三方面建議，一是加強(qiáng)工作指引。建議全國人大常委會備案審查工作機(jī)構(gòu)制定專門的備案審查比例原則工作指引，分別從適當(dāng)性審查、必要性審查、均衡性審查三個層面，就審查的主要方面、方式方法、注意事項，以及三個層面審查后的綜合分析判斷進(jìn)行細(xì)化，這對地方開展具體備案審查工作會有指導(dǎo)作用。二是進(jìn)行案例匯編。建議全國人大常委會或省級人大常委會備案審查工作機(jī)構(gòu)及時刊發(fā)運用比例原則進(jìn)行備案審查的典型案例，或以年度進(jìn)行案例匯編，實踐證明，這對地方備案審查工作人員來說是一種很好的學(xué)習(xí)借鑒載體。三是加強(qiáng)培訓(xùn)。建議在今后的立法培訓(xùn)或備案審查培訓(xùn)中把比例原則作為重點培訓(xùn)內(nèi)容，通過培訓(xùn)提高地方備案審查工作人員的能力素質(zhì)，使他們在工作中可以更系統(tǒng)地從目的取向、法律后果、價值衡量等多個角度對規(guī)范性文件的內(nèi)容和制定程序進(jìn)行檢視分析，提高備案審查的工作質(zhì)量和水平。

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