地方政府編外用人的歷史邏輯與現實優化

摘 要：隨著社會治理重心不斷下移，地方政府職責范圍不斷擴大，“職責—編制”矛盾日益突出。這種情況下，地方政府普遍采用編外用人的行動策略來充實基層治理力量，保障地方干事創業的資源需求，以實現良好的社會治理效果。這使得編外人員成為了政府管理中不可忽視的重要人力資源。但是，編外用人并非當代中國政府過程的產物，其生成和發展具有深厚的歷史依據。通過梳理我國地方政府編外用人的歷史演變過程，發現政府編外用人行動經歷了中國古代胥吏制度、近現代臨時工制度、計劃外用工、勞務派遣等發展階段。盡管所處歷史方位、經濟水平、政治制度、文化環境等都有所差異，但政府編外用人在招錄方式、角色定位、薪酬待遇、身份轉換與晉升通道等方面存在較強的延續性或相似性。這種延續性相似性生發于中央一統與地方自主始終共存、正式與非正式并行不悖，并受到東方思維中“二元合一”的邏輯慣性深刻影響。新時代優化地方政府編外用人需要堅持差異化、法治化和專業化原則，重點優化編外人員培訓開發、薪酬保障和組織激勵機制。

關 鍵 詞：編外用人；編外人員；編制；薪酬保障機制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）11-0051-14

一、問題的提出

近年來，地方政府尤其是基層政府雇用了大量的編外人員，他們廣泛分布在行政管理、綜合執法、專業技術和后勤保障等崗位中，從事著輔助性、可替代性和臨時性的政府管理、社會治理工作，對政府治理效果和社會治理效能產生了重要影響。隨著政府職責范圍的不斷擴大，編外人員的數量越來越龐大，出現逐步膨脹的趨勢，在一些政府部門中，編外人員的數量甚至超過了編內人員。2018年，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革的決定》提出要“嚴格控制編外聘用人員，從嚴規范適用崗位、職責權限和各項管理制度”。可以說，編外人員已經成為政府人力資源管理和地方治理人事結構中不可忽視的重要群體和關鍵要素。

政府編外用人現象并非現代政府發展的產物，也非當代中國的獨有現象，其生成和發展邏輯具有深厚的歷史依據。習近平總書記曾講到，“中國的今天是從中國的昨天和前天發展而來的。要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結”［1］。盡管現代中國經濟基礎、社會形態發生了翻天覆地的變化，但是中國社會和大眾不可能短時間內丟掉所有文化傳統和思維方式。［2］中國治國理政的歷史文化傳統悠久并深刻影響了現代的政府用工制度。［3］政府編外用人的行動選擇對歷史傳統、文化制度等存在一定的路徑依賴。深入了解政府編外用人的歷史演變過程有助于更加清晰且深刻地把握當下的政府編外用人行為。基于此，筆者深入探究古今政府編外用人行動以及編外人員長期存在的歷史邏輯，以期對優化當代編外人員管理和規范政府編外用人行為提供思路與啟發。

二、歷史變遷：從古至今編外用人現象梳理

盡管編制和編制管理是20世紀90年代以后才明確提出的，但從其外延角度來進行考察可以發現，類“編外人員”在我國漫長的古代官制發展的歷程中早已出現。在傳統封建官制中，基層官府的“胥”和“吏”是作為區別于“官”的群體存在的，協助地方官治理一方。魏晉南北朝以來的“官吏分途”加劇了官與胥吏在錄用、俸祿、流動和晉升等方面的差異性，明清時期的胥吏專政又強化了胥吏“位卑權重”的特征。隨后的民國時期，政府“編外用人”現象也得到了延續并在中華人民共和國成立以后繼續發展，突出表現為計劃經濟時期的臨時工、計劃外用工和市場經濟時期的服務外包、勞務派遣。

（一）中國古代胥吏共存共治

我國幅員遼闊，為了應對超大政府規模之困，實現中央對各個地方的有效管理和掌控，在地方上形成了胥吏共存共治的局面。同時，中國古代有“皇權不下縣”的一種說法，其含義是指縣級以上主要是皇權控制的官治系統，縣級以下則是由地方宗族長老或者鄉紳控制的地方自治系統。所以，地方官為了更好地實現對地方的治理，往往也會使用大量的胥吏，這些胥吏多為當地人，熟諳當地情況，具有較好的地方性知識，能夠更好地協助處理地方事務。

胥吏共存共治的現象出現于秦漢，伴隨著郡縣制而產生。郡縣制之下，郡縣完全受中央和皇帝的控制，是中央政府下轄的地方行政單位，皇帝任免郡縣的主要官吏，包括郡守、郡尉、郡監（監御史），縣（道）的縣令、尉、丞。相對于自身的轄區范圍來說，這些地方官員是力不從心的，因此他們都會組成一個以自我為中心的“管理團隊”，包括公差、衙役等。從魏晉南北朝至隋唐，出現了“官吏分途”人事改革特征，“下品無高門，上品無賤族”的官品分化趨勢明朗，胥吏日趨卑下。［4］官與吏在職業發展、職位等級、激勵保障等組織制度方面產生了巨大的溝壑。唐宋時期，隨著科舉制度日臻完善，眾多的社會精英通過科舉制這一選官途徑得以任用，其直接后果是胥吏晉升的通道越來越窄，雖然胥吏仍可為官，但科舉制度的發展使得胥吏不再擁有晉升高位的資格，而只能處于官僚結構的底層。同時，國家開始嚴格規范胥吏的選拔任用，并確定了一些具體的選拔標準和方式。例如宋朝前期實行的“揀選制”和宋朝后期的“保引考試制”，但縱使如此，“官吏分途”給胥吏群體帶來的消極影響已深入中國官僚體制深處。到了明清時期，胥吏政治逐步發展成為胥吏專政。科舉制度的“異化”發展導致了此時期選拔的官員的知識結構不甚合理，由于他們不諳國家治理，因此官府的運轉，尤其是地方層級上越來越依賴于胥吏群體。雖然其身份轉換仍舊受到限制，但由于其掌握基層情況且具備一定的能力，加之官場對于胥吏群體的依賴，胥吏已然成為了真正的“掌權者”，成為和皇權共天下的力量。從積極意義的層面上來講，胥吏群體承擔了大量基層工作，他們和民眾直接接觸，傳遞了來自“皇權”的旨意，并將其具體施加于民眾，有力地保證了古代中國官制體系的正常運轉，尤其是在“皇權不下縣”的時代，胥吏的存在維持了正常的政治和社會間關系。但是，隨著歷史的不斷發展，到清代時胥吏制度弊端已經十分嚴重，形成了“胥吏專政”“皇權與胥吏共天下”的局面。

胥吏制度并不是封建國家自上而下建構起來的一種正式化的用人制度，而是封建政治制度在歷史長期發展過程中為了適應現實中的中央與地方關系、國家與社會關系而形成的一種適應性策略，并逐漸發展成為一種帶有“約定俗成”色彩的封建官僚制度的輔助制度和支持制度。胥吏作為官僚集團的外圍群體，不受封建官制的限制并具有一定的獨立性，但在事實上又與地方官員建立了賓主關系。盡管言輕身微，卻直接參與各種基層事務的處理工作。即使在封建社會后期胥吏廣受詬病，但政府和社會的運轉仍舊無法脫離胥吏群體。可以說，胥吏輔助地方官吏實施地方管理，正式官僚與非正式官僚的共同存在使得一個規模相對不大的官僚機構能夠對龐大的中華帝國實施有效治理。［5］

（二）民國時期政府編外用人正式化

清朝覆亡，民國繼之。中華民國成立后，民國政府吸收古代中國官吏制度和西方公務員制度的經驗，創立了選任官員的考銓制度。作為“五權分立”體系其中之一，考銓制度通過考試，按照資歷或實績核定官職的授予或升遷。具體而言，南京國民政府規定：公務員的選拔，一律實行公開競爭考試，非經考試及格不得任用。考試分為普通考試、高等考試、特種考試。此外，民國政府還規定了公職人員任用制度、考績制度、進修制度、俸給制度和服務制度，對政府公職人員的分類、任用、俸祿、休假、保障及懲戒等內容有著詳細的規定，形成了較為系統的政府公職人員管理制度體系。北洋政府統治時期，地方行政采取省、道、縣三級政權的管理體制并著手制定了上述文官管理法規。到了南京國民政府統治時期，公務員管理制度進一步完善。從上世紀30年代開始，逐漸以“公務員”的名稱代替“官吏”的舊稱謂。

民國時期不僅建立了比較完整的現代公務員管理系統，而且改革了中國古代的胥吏制度。民國政府規定“一等縣設四科，二等縣三科，三等縣二科。二等縣將以上第三、四科合并；三等縣將以上第一、二科合并，第三、四科合并。”各科設科長一人，由縣長呈請民政廳委任；科員二到四人，科員由縣長委任。［6］對此《縣政府辦事通則》補充規定，各科科員總數一等縣不得超過10人，二等縣不得超過8人，三等縣不得超過6人。然而，在正式的編制之外，封建時代的胥吏制度也在一定程度上得以保留和延續下來。這些舊朝傳統所遺留下來的冗雜的“非正式人員”仍然飽受詬病。對于這部分群體的管理，民國時期進行了較為徹底的變革，其基本思路是以正式的編制管理對其進行嚴格的規制，出臺了一系列政策法規，包括《文官任用法草案》《文官考試法草案》《典試委員會編制法草案》《官吏服務令》等。盡管文官仍存在高級與低級、特殊與普通之分，但是胥吏借此機會改變了自身以往單純執行具體行政事務的地位，不僅獲得了文官的身份，也獲得了相應的地位、收入和法律保障等。

（三）計劃經濟時期的臨時用工和計劃外用工

中華人民共和國成立后，計劃經濟體制下出現的“臨時工”群體廣泛存在于政府、企事業單位中。其中，政府機關的臨時工即和現在的“編外人員”相類似，主要是指協助政府開展公共事務服務管理而沒有正式編制的人員群體。大致可以分為三大類，即公共秩序類、行政執法類、黨群工作類。［7］“臨時工”制度是計劃經濟時期區別于當時的長期固定工而言的一種用工形式，是計劃經濟模式在用工制度和勞動關系中的反映。該群體的出現本質上源于計劃經濟體制下的勞動用工制度無法滿足當時用工單位的需求。

中華人民共和國成立之初，為了開展大規模的國民經濟建設，確立了“國家包攬，行政隸屬，身份差別，終身固定，全面依附”的固定工制度，在政、軍、教界實施“包下來”政策。但是，這種制度也暴露出了一些現實問題，比如積極性不夠、效率不高、活力不足等。為了解決這些問題，上世紀50年代后期，政府機關、事業單位中就出現了大量的臨時工，用以提高工作效率，最大限度發展生產。［8］自此，臨時工“蜂擁式”發展，在“大躍進”時期激增到2000萬職工中有大約50%都是臨時工。［9］基于此，在上世紀60年代遭遇嚴重困難時期中央開始上收勞動計劃權限，控制地方自主用工形式的發展，大規模裁撤臨時工和合同工。隨著國民經濟的恢復與發展初見成效，招聘臨時工的現象又變得多了起來。1971年11月，國務院發布《關于改革臨時工、輪換工制度的通知》中明確指出：“常年性的生產、工作崗位，應該使用固定工，不得再招臨時工。”并且如上這些生產、工作崗位已經使用臨時工，并且確實有必要繼續使用的，可以改為固定工。［10］1979年4月，國務院以〔1979〕108號文件批轉國家計劃委員會《關于清理壓縮計劃外用工的辦法》，要求當年要在已經清理壓縮的基礎上，再清理壓縮計劃外用工200多萬人。1982年8月，國家計劃委員會和勞動人事部聯合發文《關于繼續清理壓縮計劃外用工的通知》，指出1982年全國預計清退計劃外用工200萬人，其中農村勞動力120萬人。同時，強調要嚴格勞動計劃管理，完善定員定額工作。1986年8月，勞動人事部、國家計委下發《關于嚴格控制計劃外用工的通知》，重申要強化勞動力管理，立即停止增加計劃外用工。尤其是在計劃經濟體制和城鄉二元分割嚴重的背景下，當時清退壓縮臨時工和計劃外用工的主體和重點是全民所有制單位、城鎮集體所有制單位和國有企業中來自農村的勞動力。同時，由于“國家勞動計劃指標不能滿足用工單位需求”等實際情況，臨時工縮減政策的實際效果并不十分理想。

關于這一問題，當時的基本解決思路有二：一是將計劃外用工納入“計劃內”，二是通過市場調節機制之下的“勞動合同”制度迫使臨時工“自然消亡”。由于第二種解決思路的試點工作推進相對較為順利，中央政府便決定拓展范圍，全面推行勞動合同制度。1994年后，國家陸續出臺了《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國工會法（修訂）》等法律法規，通過健全相關法律法規來完善對勞動關系的調整。由此，我國逐步建立起了以勞動合同制為核心的勞動法體系。［11］

（四）市場經濟時期的勞務派遣

1995年1月1日起開始實行的《勞動法》從勞動合同和集體合同、工作時間、工資報酬、勞動安全衛生、禁止使用童工、職業培訓、社會保險和福利、勞動爭議、監督檢查、法律責任和懲處等方面對勞動者的勞動權益進行了明確規定。《勞動法》頒布實施以后，我國開始推行應用勞動合同制度，通過引入合同管理來規范和約束用人單位與員工之間的行為，進而保障雙方的權益。受此影響，1996年，遼寧省勞動廳向勞動部請示“關于臨時工的用工形式是否存在”等問題，同年10月9日，勞動部辦公廳作出復函，明確指出“過去意義上相對于正式工而言的臨時工已經不復存在了，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區別”。同年11月，勞動部辦公廳對于臨時工相關問題的請示作出復函，再次申明不再保留“臨時工”的提法，于是臨時工這一稱呼便不再使用。同時進一步指出，用人單位如果在一些臨時性崗位上用工，不僅要與勞動者簽訂勞動合同還要依法為其繳納各種社會保險，使他們享受到相關的合法的福利待遇。國家機關事業單位和社會團體中的工勤人員也要按照《勞動法》及其配套規章的有關規定實行勞動合同制。2006年1月1日起開始實行的《中華人民共和國公務員法》第95條規定：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”從法律層面確立了政府在編制限額和工資經費限額內可以采用合同的、聘任的方式聘任公務員。

政府機關單位既不允許隨便招收編制以外人員，也不能隨意突破既定編制額外擴編，因此，地方政府通過購買服務的方式，經由勞務派遣公司招聘相關工作人員。2014年3月1日起實行的《勞務派遣暫行規定》對勞務派遣單位、用工單位、勞務派遣合同等方面進行了較為詳細的規定，其中，第二章“用工范圍和用工比例”第三條規定：用工單位只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動者。此規定的目的在于規范勞務派遣，維護勞動者的合法權益。機關派遣人員代表機關的利益和形象，輔助機關正式人員開展工作或者直接負責一些原本需要機關人員來完成的工作，待遇和機關工作人員基本等同，另外還有一定的補助。機關事業單位引入市場化用人方式，通過勞動派遣補充政府人力，既有助于解決機關事業單位用人受編制和指標限制的難題，又在一定程度上規避了招聘、遣散員工等問題給政府帶來的負擔。

三、路徑依賴：政府編外用人的古今延續性與相似性

疏理從古至今政府編外用人的發展脈絡可以發現，雖然編外人員身處不同性質的社會政權環境之中，但政府編外用人行為有著很強的傳承性和延續性，重點體現在編外人員招錄方式、角色定位、薪酬待遇、晉升通道與身份轉換等方面的相似性上。

（一）招錄方式的相似性

在招聘和任用方面，中國歷史進程中出現的類編外人員，諸如胥吏群體、臨時工、勞務派遣人員等，和當下的編外人員在招錄方式上有較大的相似性。考選招錄是從古至今編外用人都有采用的方式之一。胥吏的考選招錄方式自唐以來便已經開始實行，并在宋代有所發展。到了明代，要求凡充吏者“皆從藩府或巡按御史考選差拔”［12］，清代在招募衙門書吏時更注重通過考試選拔的方式進行統一招錄。可以說，隨著歷史的發展，從體制外引入相關人員的方式方法越來越趨于規范化和公開化。至民國時期，采用公開考選、評定成績的辦法將舊社會胥吏、差役等群體納入政府部門之中更成為了一種主流的趨勢。目前，對于非編人員的選拔和任用同樣堅持了“逢進必考”的原則，采用統一報名、統一考試、統一聘用的辦法。但有一點需要注意的是，歷史上一些招錄任用方式如承襲式招錄、保引式招錄、捐納式招錄等，與當今政府編外用人行為差異較大，已無較多參考價值。考選方式作為規范招錄的代表得以保存下來，而承襲、保引、捐納等“靈活”方式只會帶來更多的編外用人弊端。基于此，當下編外人員招錄要崇尚規范化，力除隨意化，以最大限度地保障編外人員招錄的公平、公正、公開。

（二）角色定位的相似性

歷史上的“類編外人員”主要指在官府中工作的胥吏群體，他們是“庶人之在官者”，往往負責具體的事務性工作，抄寫、批勘、收發、傳送公文，或管錢糧、牢獄、徭役、文書等，突出表現出具體性、事務性和輔助性特征。以清代胥吏群體為例，胥吏群體中出現了一批擅長記賬籌劃、訓練有素的師爺，他們代替了地方官員去催征田賦、計算各種附加稅額、統計應上繳朝廷及地方政府留成的稅款分配等。胥吏代替或輔助正式官僚完成一些工作。如今，政府部門中的一些編外人員實際上承擔了正式編制人員的工作，除了領導、重大決策以外，與正式編制人員的工作內容無較大差別。地方政府運行中普遍存在的“混編混崗”現象一定程度上反映了這個問題。同時，編外人員不僅從事輔助性工作，很多時候甚至承擔起地方治理“主力軍”角色。［13］可以說，古今編外人員都扮演著具體事務執行者和正式官僚輔助者的角色。

（三）薪酬待遇的相似性

非編制人員待遇相對較低。古代胥吏群體“薪資刻薄”，他們雖然在官府部門工作，承擔著復雜的事務性工作，但是朝廷在對這一群體的認識和定位上，仍將他們視為服役者。因而提供給他們的薪資普遍過低，更沒有完善的薪酬保障制度機制。為了能夠滿足自身需求，胥吏所獲更多的是灰色收入甚至黑色收入。在當下，低薪是編外人員的重要特征之一。編外人員的工資低于正式職工的收入水平，大多數情況下只略高于當地最低工資標準水平。盡管工作內容和工作量有時多與正式編制人員相同，甚至崗位互相交叉重疊，但收入水平完全不同。一般編外人員群體中人事代理的工資待遇較好，但仍比正式職工差，勞務派遣的工資收入最低，而且還和工作單位沒有勞動關系。可以說，薪資待遇較低是從古至今編制外人員的共同特征。

（四）晉升通道與身份轉換的相似性

歷史和當下的編外人員在職位晉升方面表現出較高的一致性。在中國古代歷史上，胥吏群體“不入流品”，他們鮮有晉升通道。通過《唐律疏議》記載的“雜任，謂在官供事，無流外品”可以發現，在唐代，胥吏群體所處政治地位較低，仕途不暢。到了宋代，胥吏群體出職為官的可能性更小，這源于該群體身份轉變所受到的限制越來越多。及至明代，胥吏轉官的通道更加滯塞，吏員被視為“雜流出身”，終生只能擔任“佐貳、幕職、監當、庫之職，非有保薦者，不得為州郡正員”［14］。可以看出，為吏者并沒有通過科舉考試選任為官的資格，他們只能等待舉薦的時機，晉升通道毫無暢達可言。到了清代，由于胥吏群體數量的空前龐大，吏員身份轉換的壓力也空前加大。計劃經濟時期用人單位在提拔用人時，只會從正式工里挑選，而不會考慮臨時工。臨時工群體面臨著和胥吏群體同樣的晉升困境。在當下，編外人員想要進入體制內，同樣面臨一定的困難。當然也有小部分編外人員通過持續學習和不斷努力，成功改變自身身份，成為一名正式編制人員，獲得了更好的職業發展機會。但是2018年以來，一些地方相繼取消了編外人員擔任部門內設機構領導崗位的資格。這在一定程度上影響了編外人員的工作積極性，容易使他們產生被排除在外甚至區別對待的思想顧慮甚至萌生辭去工作的想法，進而影響到組織的穩定性。

四、邏輯動因：政府編外用人的思維慣性與制度因素

政府編外用人的行動選擇受到歷史傳統、文化、制度等多因素影響。其中一些內在的、穩定的因素，即使歷史變遷，仍然穩定地發揮作用。研究發現，中央一統與地方自主始終共存、正式與非正式機制并行不悖深刻影響了政府編外用人的這種延續性。更進一步，東方思維中“二元合一”的邏輯慣性又是這種深刻影響背后的內在原因。

西方邏輯思維方式中多強調“二元對立”和“非此即彼”，而中國社會之下的思維方式多是一種既承認“二元對立”，又看到“二元合一”的現實狀況。“二元合一”的中國思維在看到矛盾之對立性的同時，更加強調矛盾相互轉化和走向平衡的特點。中華帝國的治理邏輯中存在著正式制度和非正式制度共存并相互轉化的聯系，這一聯系居于國家治理邏輯的核心地位，并且正式與非正式共生并存、互為依賴的制度安排在很大程度上緩和、調節著權威體制與有效治理間的基本矛盾。［15］中國歷史發展長河中，嚴格的、規范的制度使得權力在運行過程中獲得更強的穩定性和可信性，彈性的、靈活的規則使得地方獲得一定的靈活、可控空間，可以說，這種 “不變”與“變”的統一維持著國家統一和穩定運行。這便是一種“二元互動”“二元合一”中國思維方式的體現。

從表面上看，編外用人是突破編制管理剛性約束的一種政府行為，編外用人和嚴格的編制管理并不可能同時存在于政府用人管理過程中，二者具有不可兼容的矛盾性。然而，在我國地方政府，尤其是基層政府中，為了緩解正式編制人員不足的矛盾，順利完成上級任務，在“三定”原則和編制相關政策的約束之下，結合自身財政實力，會主動采用市場化方式雇用一些編外人員，協助編內人員完成上級政府任務。編外用人沒有增加編制數量，符合編制“只減不增”的政策要求，同時在政府自身財政實力和政策自主允許范圍之內，達到了充實內部人力資源的目的。可以說，在現有制度框架內，編外用人是地方政府緩和“人—職”“人—事”矛盾的策略性選擇，在矛盾之中，政府通過發揮自主性尋找解決現實問題的路徑。因此，編外用人的長期存在正體現了矛盾統一的中國思維。

（一）中央一統與地方自主始終共存

周雪光認為中國政體內部始終存在著權威體制和有效治理之間的基本矛盾，集中體現在中央管轄權與地方治理權之間的緊張和不兼容，具體來看，中央管轄權趨于權力、資源向上集中，而地方治理權多表現為各行其是、靈活執行等。這一組基本矛盾始終存在，并且沒有辦法根本解決，只能在動態調整中實現平衡，既遵循中央權威要求又靈活變通，中央一統與地方自主同生共存，正是這一基本矛盾之下的產物。而基層政府編外用人行動受到一直以來中央一統和地方自主性長期存在的深刻影響。

中央一統體制依托于正式制度和科層組織。美國著名制度經濟學家道格拉斯·C諾斯在其著作《制度、制度變遷和經濟績效》中指出，正式制度包括政治（及司法）規則、經濟規則和契約。正式制度的正式程度存在一定的差異性，從憲法到成文法、普通法，再到細則和合約，其正式程度逐漸降低。［16］以正式規則和正式制度為基礎，德國著名社會學家和哲學家馬克斯·韋伯提出了影響深遠的官僚制理論。韋伯官僚制理論之下的科層組織具有專門化、等級制、規則化、非人格化、技術化和公私分明等主要特征。［17］但是嚴格的或者純粹的理性科層制度是應然的和理想化的，作為實然的科層制可以趨于這個目標而趨于自我規制和自我完備。具體來看，我國建立了從中央到地方的科層組織體系，政府組織又通過種種正式制度規定了職位間的權威關系、等級結構、嚴令密法。不論是科層組織還是正式制度均強調一種權威性、穩定性、統一性和規范化，當然這些有利于維護中央權威和強化政策執行的“不折不扣”。但是中國國土幅員遼闊、地方情況千差萬別，一統體制下的決策過程難以應對這種變化和差異，并且過度的制度約束也會造成體制缺乏活力。因此，解決問題、應對危機和降低交易成本的壓力促使這一體制不斷地將問題和解決方案下放到基層社會；與此同時，正式制度威嚴穩定，不得觸動，只能默許其與實際政策運行過程松散關聯，即官僚體制向下延伸止于縣府，官府正式制度與民間社會之間松緊強弱因地而異，這一結構特點提供了巨大的靈活空間，也推動正式制度走向儀式化，使得地方自主、靈活變通成為可能。［18］可以說，這種靈活變通一定程度上緩解了權威體制和有效治理之間的基本矛盾。

中央一統之下，仍存在著逐級代理制度。地方政府作為地方“代理人”時常處于資源不足的狀況，在維護中央權威前提下，地方代理人會主動采用變通的方式來改變自身處境。近些年來，政府機構和人員規模膨脹的弊端日益顯現，政府通過禁止隨意擴編、壓縮正式編制數量、事業單位“去行政化”等方式縮小政府機構和人員規模，以減少政府財政壓力，提高政府運轉效率。但是與此同時，社會利益訴求日益多元化，政府職責也日益多樣化，不斷增加的政府事務，要求相應的人力等資源支持，解決編制與職責之間的矛盾成為迫切的現實要求。在此情況下，地方政府在正式制度框架內，即上級政府準許和自身財力允許的情況下，采取這種靈活、可控的用人方式以緩解政府組織對輔助、臨時性崗位人員的需求。

（二）正式與非正式并行不悖

英國人類學家瑪麗·道格拉斯在《制度是如何思維的》一書中對制度的產生和影響進行了深刻詮釋，她認為制度在賦予人們“身份”的同時，塑造了社會群體的記憶和遺忘功能，還可以對事物加以分類。［19］具體可以理解為，制度是通過規范和權威的一種方式，給予人們一種穩定的“身份”，讓人們形成一種穩定的心理預期，來規范自身的行動選擇。在“不逾矩”的同時，制度產生的穩定性和凝固性將一些事物放入不同的類別并賦予道德和政治的內容，加上價值判斷。基于此，國家通過建構制度的方式影響人們的注意力，利用信息和規則來代替個人思維。

在國家治理中，正式和非正式的交叉并行邏輯在一定程度上調節中央和地方的關系，緩和權威體制和有效治理之間的矛盾。中央通過建構嚴格的正式制度體系，樹立國家權威，進而維護社會穩定和秩序，而同時給予地方一定的自主權，允許一些領域的靈活性并且根據事項的差異以及變化，非正式的制度空間亦會發生相應的變化。因此，中央通過這種允許正式和非正式、權威和靈活的同時存在調整中央和地方關系，進而維持長治久安的局面。當然，正式制度和非正式制度之間也存在一定的張力和內在的緊張。非正式制度的過度使用或者運行過程中的“異化”，會衍生出更多的負效應，例如“地方化”傾向、地方性知識的權力扭曲，威脅到中央的一統體制；正式制度的過度使用或者運行過程中的“極化”，會導致組織的僵化和效率低下，影響組織的整體穩定性。故而，正式制度和非正式制度之間處于不斷地動態調整過程中。

基于此，有學者認為，包括文化傳統、倫理道德、風俗習慣、意識形態和價值觀念的非正式制度是在社會結構變遷過程中長期演化而來的。在用人方面，長期存在非正式制度，例如地方性知識、忠實人際關系、官本位思想等。［20］中華帝國的治理核心不僅在于龐大的官僚結構中存在的正式權威關系，更為重要的是廣泛存在于各個層級的官僚胥吏的非正式行動以及相應的非正式制度安排。歷史上的胥吏到近現代的臨時工、計劃外用工，再到市場經濟體制之下各種形式的編外人員，都是在正式官僚制度和人事制度之外的一種靈活的非正式制度安排。具體來看，在政府機構和人員管理方面，國家建立了較為完善的組織制度體系并實行嚴格的編制管理，但是在政府中除了編內人員外，還長期穩定存在著沒有編制卻參與政府管理的編外人員群體，并且編外人員日益發展成為基層政策執行和基層治理的重要力量。可以說，編內人員與編外人員共存于政府組織之中受到正式制度和非正式制度可以同生共存的制度路徑啟發，也是正式和非正式制度共生并存的具體表現方面之一。

五、優化策略：政府編外用人的基本原則與機制建設

從政府組織運行和發展現實來看，編外人員是政府組織不可或缺的重要組成部分，將編外人員“一刀切”或者完全杜絕政府編外用人行為都是不可取的。因此，從組織理性視角出發，規范政府編外用人具有必要性和現實性。在差別化、法治化、專業化原則指導之下，通過規范編外人員管理來規避編外人員對政策執行和社會治理帶來的諸多負效應，進而更好地發揮編外人員對政府管理、社會治理的正向功能。

（一）政府編外用人的基本原則

⒈差別化原則。由于編外人員和體制內人員在承擔職能、福利待遇、獎懲晉升和后續發展等多方面的根本性差異，試圖將兩類群體進行統一化管理，即以同一套管理標準和規章制度對兩類群體加以同等標準約束的管理模式，往往在現實中會產生新的諸多問題。因此，對于編外人員的管理，應首先堅持和正式編制人員的差別化管理原則。一是確立編外人員的“權責清單”，對比當前地方政府權責清單的相關要求，建立編外人員的權力清單和責任清單，明確編外人員必須承擔哪些責任、必須做哪些事情，明確其“職責邊界”。二是按照差別化管理的原則，確立編外人員待遇和獎懲方面的基本標準，應首先承認編外人員和編內人員待遇的差異性，在此基礎上重新審視現行編外人員工資待遇的問題，適當提高過低的工資收入，使其待遇與職責基本匹配起來。三是在差異化管理原則的指導下，確立編外人員職業發展和能力提升的管理辦法。

⒉法治化原則。編外人員這一群體在政府中大量、廣泛存在已經成為了不爭的事實。基層政府通過合同制、聘任制等多種形式雇用了大量的編外人員，尤其是公安、城管、街道辦、縣直等部門。近年來基層編外人員數量膨脹明顯，規模不斷擴大。在一些地區或部門，編外人員數量甚至超過了正式編制人員。然而，對于該群體的科學化和規范化管理的相關制度建設依然闕如。這其中尤其以法治化管理的滯后性表現最為突出。雖然只是一種體制之外的用工模式，但面對數量龐大的政府編外群體，只有對其實施法治化管理才能促使編外用工走上良好的發展道路。應堅持法治化的管理思維，將編外人員管理納入法治化發展的軌道，完善編外人員管理的相關法律法規建設。可以由國務院牽頭制定行政法規，或者人力資源與社會保障部門等制定部門規章，將編外人員納入規范管理之中。在條件成熟的地區和部門，著手出臺法治化標準下的編外用人管理細則，不斷提升相關規定的法律位階，以使編外人員管理邁入法治軌道。

⒊專業化原則。對于編外人員的管理是一項復雜而繁瑣的工作，以現階段地方政府承擔的實際職能來看，各部門在很大程度上已經處于“超負荷運作”的狀態。將編外用人管理橫加于政府之上無疑會平添許多負擔，況且政府部門管理編外用人的經驗相比于專業的人力資源管理“第三方”仍舊顯得“專業不足”。這種情況下，堅持專業化管理原則，讓“專業的機構從事專業的行為”，把編外人員管理外包給專業的人力資源管理的“第三部門”無疑是一種合理的選擇。目前許多人力資源管理公司已經接手編外用人的招錄等工作，他們提供勞務派遣解決方案，組織人員承接政府事業單位行政文秘、信息管理、物業后勤、呼叫坐席等輔助性崗位的工作職能，這無疑是專業化管理道路上的有益嘗試。

（二）規范編外人員管理的機制建設

⒈編外人員培訓開發機制。世界銀行的經濟學家曾指出，教育影響生產率和經濟發展，尤其是在技術發展的動態和不確定環境中，一個受過良好教育的個人可以更快地汲取新信息，更為有效地采取新工藝、新材料和新技術等。［21］所以，對現代經濟社會而言，經濟增長主要源于增加勞動力和提高勞動力的質量。而在組織管理中，提高勞動力質量、提升人力資本的重要途徑之一就是培訓。培訓不僅是著眼于現在的一件事情，更是為未來培養人才的超前投入。由于編外人員參與政府工作崗位和內容日益廣泛，編外人員素質對于政府績效和公共政策執行產生的影響也越來越大。因此，政府理應強化對編外人員這一群體的培訓，從而提高該群體的整體素質能力。一是強化政府對編外人員培訓的重視程度，在制度、政策和經費等方面予以支持。尤其是基層政府，要改變編外人員培訓可有可無的觀念，轉變對編外人員培訓的態度，充分認識到編外人員培訓對提高基層政府組織績效和優化群眾服務的重要價值。二是明確編外人員的培訓目標和培訓計劃，搭建培訓與激勵間的聯系。政府對于編外人員的培訓，應該與職位工作相關，注重現狀和需求，本著“干什么學什么、缺什么補什么”的原則設計學習內容和標準，通過組織面向需求的培訓內容來彌補編外人員技術或者能力的不足。培訓計劃應該是雙向互動的結果，應結合編外人員的實際需求和崗位的客觀需求，強化培訓的供需匹配和精準化。三是優化培訓內容，豐富培訓方式。從內容上看，加強對編外人員道德、價值層面的培訓，深化其對于公權力、組織忠誠和責任的認識。注重對編外人員處理政府事項的業務能力培訓，提升編外人員解決實際問題的能力。從培訓方式來看，除了可以采用案例研究、講座報告、角色扮演、小組研討、實地調研等多種培訓形式外，還應充分利用現代信息技術，將現代化和智能化方式應用于政府編外人員培訓工作中。

⒉編外人員薪酬保障機制。隨著組織制度的發展和完善，薪酬制度將很大程度上影響組織成員的工作積極性和績效表現。編外人員薪酬影響著編外人員主觀能動性的發揮和組織績效的實現。因此，應強化對編外人員的薪酬管理。一是從薪酬激勵的視角來看，政府應對編外人員的薪酬體系進行調整，形成薪酬動態調整機制，實現基層工作者薪酬待遇穩步增長。應建立基層編外人員的績效考核機制，將基層編外人員的薪酬與考核績效掛鉤，工作績效好，有相應的補貼和獎勵，工作績效差，也要給予相應的懲罰。由于我國公安系統較早地使用編外人員，警務輔助人員的數量也較為龐大，對于這一群體的管理制度建設相對完善，公安系統警務輔助人員管理的相關頂層設計和具體做法具有一定的借鑒價值。以河南省輔警改革為例，河南省率先在省級層面聯合多部門出臺了《河南省公安機關警務輔助人員層級和薪酬管理辦法》，通過設定輔警的七個層級以及薪級工資、崗位工資、績效工資和津貼補貼組成的薪酬體系，將層級與薪酬制度整合，完善輔警薪酬結構，提高輔警的整體薪酬待遇，實現薪酬動態調整，更好地發揮了薪酬激勵的作用。并且通過實行層級升降制度和退出制度，實現輔警隊伍的優勝劣汰，增強輔警隊伍的整體能力素質。［22］二是從組織公平的視角來看，政府應關注到基層編外人員的福利問題，徹底解除基層編外人員只有“死工資”卻無法享受福利的限制，建立起編外人員福利補貼機制，規范基層津、補貼發放，發揮“正激勵”的作用。例如，西方許多國家將組織成員的薪酬與職務、責任、功績等掛鉤，美國的公共部門會給予工作優秀的組織成員一定的獎金，具體金額由部門負責人視情況而定，但一般不低于一個月的工資標準。［23］

⒊編外人員組織激勵機制。編外人員作為政府中的一個重要群體，同樣應該是政府組織激勵的對象之一。政府應針對編外人員的需求，采取多樣的激勵措施，建構起完善的激勵保障體系，從而提高編外群體的組織績效。編外人員激勵機制應涵蓋薪酬激勵機制、培訓激勵機制、績效考核激勵機制、獎勵激勵機制、機會激勵機制、情感激勵機制、環境激勵機制等內容，從組織到個體、從工作到心理，搭建起全方位的基層編外人員激勵機制體系，達到適才適用，人盡其才。除了激勵機制以外，還應該建立競爭機制、監督問責機制、更新機制等配套機制，避免激勵的極端化，形成合力，真正發揮編外人員服務基層的最大積極性和主動性。一要堅持物質激勵和精神激勵并舉。物質是組織成員賴以生存和發展的基礎，也是滿足自身基本生活需要的支撐和來源。物質激勵可以通過薪酬、補貼、保險、獎金、福利等方式實現。多種實踐表明，合理的精神激勵對員工行動具有正向引導作用。因此，政府可以通過組織關懷、情感激勵、尊重等方式來對編外人員實施精神激勵，弱化政府中由于編制給編外人員帶來的身份差異，增強其組織歸屬感，進而提高其績效。二要堅持正向激勵和負向激勵互促。正激勵的方式主要有獎勵、表揚、加薪、委以重要的工作等等，而負激勵主要通過獎懲分明、考核問責機制等予以實現。通過建立組織懲罰機制來抑制政府工作人員的自利傾向之下的“謀利”行為，起到規制和約束的作用。

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The Historical Logic and Realistic Optimization

of Non-staff Employment of Local Governments

Tian Xiujuan， Wang Sheng

Abstract：As the focus of social governance continues to shift， the scope of responsibilities of local governments continues to expand， and the contradiction between“responsibility and establishment” is becoming increasingly prominent. Under such circumstances， the local government generally adopts the action strategy of non-staff employment to enrich the grass-roots governance force and ensure the resource needs of local governance， so as to achieve good social governance effects. Non-staff personnel have become an important group in the local government management. But the phenomenon of non-staff employment is not a product of modern government development， its generation and development has profound historical basis. Looking back at the historical evolution of non-staff employment of local government from a historical perspective， it is found that non-staff employment in our country has experienced the development of the system of“Xuli” in ancient China， the system of temporary workers in modern times， the planning of external workers， labor dispatch and so on. Although the historical position， economic level， political system， cultural environment and so on are different， the action of non-staff employment has continuity or similarity in recruitment methods， role positioning， salary treatment， identity transformation and promotion channels. This kind of continuity or similarity is born of the coexistence of central unity and local autonomy， the coexistence of formal and informal， and is deeply influenced by the logic inertia of“unity of opposites” in eastern thinking. So to optimize the management of non-staff employment of local government in the new era， it is necessary to adhere to the principles of differentiation， legalization and specialization， and focus on optimizing the training and development mechanism， salary guarantee mechanism and organizational incentive mechanism of non-staff personnel.

Key words： non-staff employment； non-staff personnel； establishment； salary guarantee mechanism

（責任編輯：劉劍明 助理編輯：劉 霖）