不完全的科層制：大都市郊區村級組織有效運作的組織特性

摘 要：當前，在實踐中村級組織凸顯了行政化的現象。學界認為村級組織凸顯的行政化現象引起了村級治理懸浮，但是在大都市郊區村級組織新一輪的行政化改革中發現，大都市郊區的村級組織通過重塑等級制的權力結構，強化績效考核和增加民主評議的獎懲機制，建立責任到村干部個人的權責均衡機制，形成了村級科層制。村級科層制的有效運作得益于，在規則輸入中網絡化的行政控制權，在資源依附中強化的分配型民主，重塑了村莊公共生活、公共決策和干群聯系的組織機制。這凸顯的是村級科層制不完全的組織特性，這種不完全的組織特性表現為村級事務的非專業性、村級組織人員的不完全監管、村級人員身份的多元性和科層組織在村級組織中的內嵌性。正是這種不完全的組織特性，既讓村干部的權力運作適度規范化，又給予村干部一定的自主空間，保障了村干部在行政與自治之間的均衡和互補，有效治理村莊社會。本質上凸顯的是以往村級組織過度科層化的治理限度，體現的是在中國的治理體系中，村級組織作為國家治理體系的基礎，不完全的科層制的組織特性使其實現了有效運作。

關 鍵 詞：治理懸浮；行政化改革；村級科層制；不完全性

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）11-0091-12

一、問題的提出與理論進路

（一）問題的提出

村級組織行政化近年來日益成為普遍的基層治理現象，這種現象發生的場域最為突出的是東部地區，尤其是在東部城市化和現代化進程前端的大都市郊區。大都市郊區村級組織行政化凸顯的后果是基層行政負擔增加、村干部職業競選和干群關系分離，與此同時，村級組織面臨國家治理能力與治理體系的現代化要求和鄉村振興戰略的時代需求。學界將村級組織行政化的后果和村級組織面臨的新形勢之間的張力置于國家政權建設的理論之中，延續了國家管治的強化使基層政權組織脫嵌于基層社會，形成“懸浮型政權”［1］的基本觀點。這種觀點將村級組織作為國家治理體系的末端，強調村級組織行政化之后的村級治理是具有形式而沒有實質內容的“形式化治理”［2］；凸顯的是村級組織由于鄉鎮權威和村莊權威的雙重衰變形塑的官僚化特性；［3］核心是突出村級組織行政化與村級治理懸浮之間的因果關聯。但筆者在調研中發現，大都市郊區的村級組織為了應對村級組織行政化的后果和村級治理的新形勢，掀起了新一輪的村級組織行政化改革，試圖通過村級綜合管理服務的配套改革彌合村級組織行政化的后果與村級組織面臨的新形勢之間的張力。也就是說新一輪的村級組織行政化改革并沒有走上村級治理懸浮，而是通過村級組織的行政化改革提升了治理績效，因而如何理解大都市郊區村級組織重新掀起的行政化改革實踐是本文研究的核心問題。

W村是上海市青浦區朱家角鎮村級治理改革創新率先試點的行政村之一。村域面積2.6平方公里，共有16個村民小組，11個自然村落，總戶數686戶，戶籍人口2085人，來滬人員1519人。創新前W村行政化的村級組織存在村干部競選和村干部各自為政的組織困境，而且由于在全村范圍內的新農村改造增加了干群矛盾，治理難度較大，村兩委班子疲軟。但同時村級治理又面臨國家治理能力和治理體系的現代化建設以及鄉村振興戰略落地的新形勢。因此，2019年鎮政府率先進行村級綜合配套服務改革創新試點，鎮政府在試點村W村成立了綜合管理服務中心（以下簡稱中心）。中心通過重塑村級權力結構，強化獎懲機制，均衡村干部的權責關系，對村級組織進行行政化建設。改革后的W村，通過這些改革措施提升了治理績效，所以在2020年鎮政府將改革推廣到了7個鄉村振興示范村。筆者以W村的村級綜合配套服務改革創新為典型個案，分析和回答本文研究的核心問題。

（二）理論進路

學界將村級組織行政化置于科層制理論的范疇理解。在科層制理論的內涵上，“沿襲了‘特權者=官僚’的思路，即重疊的機構設置，復雜而無用的公文履行、脫離實際制定政策和指導工作、互相推諉怕負責任、干部在群眾面前擺架子和追求特權等，一概言之，即指行政管理的低效率和官員的特權。”［4］這種思路突出“官僚制的實質是指政治組織被資本主義環境腐蝕，有變為脫離群眾、站在群眾頭上的特權者的趨勢”［5］。由此可見，科層制的組織內涵“強調回歸作為理想類型的科層制，在具體的組織類型中研究科層制的功能，突出組織功能發生的結構條件”［6］。在此內涵下，科層制的組織結構發揮功能屬性的組織特征尤其被凸顯，“它的典型特征包括等級制、專業化、職業化、去人格化、任命與提升靠業績等”［7］，這也構成了科層制理論的外延。正是基于科層制的內涵和外延，科層制組織作為一種社會整合機制發揮作用，即“任何組織，只要有行政任務就有科層制。科層制解決的問題是如何最大限度地進行合作與控制，組織原則就是創造有效率的組織，而內部行動的一致性是科層制的優點”［8］。這種優點被塞爾茲尼克概括為“行政整合”［9］，核心是強調行政體系對正式因素和非正式因素進行雙重吸納的整合機制。

但是，中國社會整合的基本單位在行政村社區，村級組織作為治理體系的末端，而非是行政體系的末端發揮作用。一方面，村級組織承接的是“壓力型體制”［10］，這概括的是中國的基層治理體系通過將任務指標化和數量化，并利用獎懲結合的手段和方式進行管控，迫使基層組織完成任務。但大都市郊區的村級組織在體制管控強化的同時也大量下沉了資源，因此通過制度建設強化了責任壓力。另一方面，村級組織面對的基層社會是“倫理本位的關系社會”［11］，但大都市郊區的村莊社會，“倫理本位在現代化轉型的過程中呈現出關系本位的特點，人們對橫向的血緣和地緣關系越來越淡漠，但在行政科層內部的縱向領導關系卻很發達”［12］。

既有研究認為體制管控體現了一種“辯證的控制法”，即國家權力在強化管控的同時也提供了資源反哺，所以國家權力的下沉為村級組織提供了一種依附的自主性。但這種解釋的前提預設是村莊社會高度嵌入到城市，受到城市較強的資源反哺而被管控，這被概括為“緊密型城鄉關系”［13］和“吸附型城鄉關系”［14］，只不過二者的落腳點有所不同。其中，緊密型城鄉關系強調村級組織是政府通過全面強化治理能力和治理體系的管控機制，以應對村莊社會和系統整體面臨的風險和不確定性。吸附型城鄉關系的核心是強調村級組織受特定的城鄉關系形塑，而大都市郊區的村級組織由于高度嵌入吸附型城鄉關系而高度行政化，這種行政化指向的是規則治理。在這種思路中，大都市郊區行政化的村級組織被當作管控和反哺的組織機制，但對于這種組織機制為什么能夠發揮作用，并沒有給予更多的關注。

另一種解釋是在公共管理行政的理論脈絡中，提出“行政公共性”［15］的分析視角，強調村級組織滿足村莊社會的公共服務需求，必須遵循權力和責任的均衡匹配。行政公共性在強調村級組織的功能運作的意義上，認為村級組織在鄉村治理權力與治理責任的雙向調整過程中，建立滿足農民公共服務的需求要遵循權力和責任均衡的基本原則，賦予村級組織行政化運作的公共性。但這種遵循行政公共性的行政體系依賴地方政府的公共服務自覺、財政能力以及鄉村社會的現代化轉型。換言之，遵循行政公共性的行政體系的限度表現為這些要素。行政公共性的分析視角彌合了既有研究總是將村級組織行政化置于與自治對立的二元視角，在村級組織行政化的功能運作上解釋了村級組織行政化是什么的問題，但也因此較少關注到村級組織行政化本身的組織特性。

基于此，筆者在科層制的理想概念下，結合大都市郊區村級組織運作的實際，強調村級組織運作的組織邏輯并非按照完全的科層制邏輯進行行政整合，而是通過科層制的制度和規范約束村干部的權力，要求權力和責任的均衡，但同時又給予村干部一定的自由空間，讓權力行使有一定的自主性，滿足村莊社會的治理需求。

二、村級科層制的形成：大都市郊區村級組織的行政化改革

大都市郊區W村的村級組織行政化改革，首先強化科層制的管控和協調，充分利用行政的優勢整合村級治理權。其次是通過強化監督和違規懲罰的制度建設，強化治理能力。“沒有監督，不可能有可信承諾；懲罰實際上是公共物品。”［16］有監督和懲罰并不代表有自主合作的治理能力，所以還需要有一個強有力的組織建制作為組織保障。這些行政化改革措施具體包括：

（一）以人事聘用制度為基礎的等級制權力結構

在科層制組織中，管控機制是確保目標高度一致的方法，管控機制的核心是通過一套規范化的人事制度形成等級制的權力結構。大都市郊區的村級綜合管理配套改革，在村兩委之外，建立了中心，徹底新建了一個科層結構，村級組織的人員不變，但運行機制變了。中心采取聘用制，可以先選上來作為村干部，但至于中心用不用，由政府聘用決定。可以說這是由“上級領導任命主任，在上級領導授意下聘用其他村干部”的一套人事制度。具體說，就是中心一把手由上級任命，上級再和一把手一起聘用其他村干部，中心具有任用干部的人事權力。如在村級組織建設的改革實踐中，在黨組織的領導下成立的中心與村委會、村務監督委員會、社區經濟合作社并列分設，中心和村民委員會形成指導與被指導的關系，中心在原來村兩委班子成員中實行選聘分離。選聘分離是指選上村書記但不符合黨組織意圖的人員，中心可以不聘用，選不上村兩委不影響中心聘用。中心領導班子由主任、副主任和若干名委員構成。此外，中心通過聘用制整合了比如由政府垂直下沉到村的條線干部、一站兩中心的工作人員、村民小組長等公共事務人員的管理權、人事權和職權。

相比改革以前，鄉鎮政府與村委會之間指導與被指導的關系，村兩委之間領導與被領導的關系，以及村兩委與其他公共事務人員之間的關系正式化，形成了制度化的權威規范。改革通過選聘分離在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的范圍內，以形式合法的方式建立支部書記對于全體村干部的科層化領導關系，形成集權于中心主任（村書記）的科層化組織。這使得上級政府可以利用這套權力結構決策誰能被聘用來從事村干部的工作，以便更好地落實政策意圖。

（二）作為獎懲機制的強績效考核與民主評議

在等級制權力結構之下，村干部如何對工作的結果負責是關鍵問題，這對于改革創新而言，核心在于解決組織內部搭便車的問題。在公共管理中，“系統性的績效評估可以測量每個成員作出的貢獻，個人績效的評估可能成為一種控制手段”［17］，正是在這樣的意義上，捆綁式考核+民主考核改變了以往村干部干得好不好，只能對上整體體現無法對下滿意，且存在搭便車的管理方法。

以往鄉鎮政府的考核是總體捆綁式考核，鄉鎮對村各項工作進行分別打分，匯總排名，根據排名決定各村村書記的待遇，然后村主任、兩委委員按照村書記的報酬的固定比例取得相應的報酬。各個干部的待遇與總體得分有關，卻與自己的具體表現無關，客觀上有一個“按比例吃大鍋飯”的弊端。但在村級綜合管理服務配套改革中，強化了鎮對村的績效考核，增加了村內民主評議的考核環節。如在捆綁式考核上，將原來的整體性報酬分為基本補貼、績效工資和兜底工資，其中績效工資是上級政府針對各項工作的考核，而兜底工資則是村內考核。這兩項考核占據了原本整體性報酬的70%。相比之下，村內考核環節是這個改革的關鍵，對各個村干部個體的工作表現形成了監督。改革的做法是發動民主評議，組成一支由32人組成的代表隊伍，包括村民代表、黨員代表和村務監督委員會成員等，考慮到打分的時候有的被得罪過的人會給干部打很低的分，就去掉最高分和最低分，取平均分，得分數作為百分比數乘以鎮里考核給的報酬（得85分的干部報酬即鎮里考核報酬*85%）。此外，對于鎮下沉的人員也賦予了50%的考核待遇由中心決定。上級政府通過捆綁式考核+民主考核的考核機制，在村級組織內部建立了村干部落實工作的標準和規則。“組織為了推動工作標準和規則所采取的行動被稱之為紀律處罰，紀律處罰可以用于控制，也可以糾正績效。”［18］但本質上，這套考核機制是將村干部個人的貢獻通過系統性的考核量化，實現對村干部個人的獎懲。

（三）通過責任到人均衡權責關系

如果說嚴密的考核制度還不足以解決改革以前副職干部“按比例吃大鍋飯”的問題，那么在實踐中體現為劃片管理的“‘責任到人’的機制能夠推動各項政策意圖的落實”［19］。這進一步消解了村干部之間推諉扯皮的空間。所謂的劃片管理是指在原來的行政村域內，以小組為基礎劃片，一個片區包括三四個小組，在村書記（中心主任）的統籌下，由村主任（中心副主任）與各委員作為各片片長，負責各片區內的所有事務。“責任到人”是理解劃片管理的一個視角，它在實踐中包含了兩個內容：一是條上的責任到人，也就是村兩委班子原來自上而下的條線分工；二是片區塊上的責任到人。條和塊都責任到人，蘊含的是以村支書為核心的權責關系結構。村支書（中心主任）無論是在自上而下的行政事務還是自下而上的村級事務上都是領導核心，是行政村的一把手。而包括村主任（中心副主任）在內的村委班子，在片區上各自對片區負責，形成分權的關系結構。這樣村級組織可以將行政職責和村域事務都責任到人，形成了“一個蘿卜一個坑”的合法性權責匹配關系，徹底解決了村干部“按比例吃大鍋飯”的搭便車問題，形成了一榮俱榮一損俱損的利益共同體。更為重要的是，責任到人在前面兩個機制的基礎上，改變了此前由于治理責任的缺乏使行政化的村級組織往往不能建立起與農民的有效關聯，陷入“行政空轉”的懸浮困境。

總而言之，大都市郊區村級綜合管理服務配套改革，建立了一個在新時期以落實政策意圖為主的村級科層制。雖然這一改革體現了“科層組織按照明確的目標進行組織設計”［20］的重要特點，但村級科層制在與農民的互動中，并不是完全“向著理性的‘求實性’、向著‘職業化’和‘專家化’發展”［21］。

三、村級科層制重塑村級有效治理的組織機制

大都市郊區的村莊社會，一方面，“國家權力將家庭從橫向的親屬關系結構中分離，直接帶入現代社會的組織體制，強化了縱向的組織關系，這使得家庭更加私人化”［22］；另一方面，農民在城市化、現代化的推動下走上市民化。所以，大都市郊區村莊的個體化實質上表現為一種家庭的私人化和農民的市民化。在此情景下，如何實現社會整合成為重要問題。“城市郊區的農民市民化大都是城市土地擴張和城市建設重心外移推動，這個過程主要是通過工業化、非農化和城市化實現。但農民市民化的過程主要得益于農民自身的關系網絡和國家政策制度等多層次資源的綜合運作。”［23］實際上，這也是大都市郊區村莊變遷的結果，因為“在本地農民轉向工業和服務業就業的時期，外來農民開始導入，出現了外來農民在村莊進行職業務農的‘農民農’現象”［24］。然而，從政府的角度來說，外來的職業農民帶來了土客矛盾、抬高土地租金等負外部性問題，政府為了治理這些負外部性，更愿意接納類似于合作社的組織化經營者。總之，在以上變遷的基礎上，國家試圖進一步強化治理深度，通過系統整合補救社會整合，實踐的意外后果卻是重塑了治理村莊社會的組織機制。具體包括以下兩個方面：

（一）規則輸入的約束：重塑公共生活的組織機制

社會的清晰性是國家機器的中心問題。［25］在大都市郊區的村莊，一方面，國家通過重塑一套以工作標準和規則為核心的監督制度，將治理事務精細化。相對于指標化，治理事務的精細化更注重運作過程中的規則落實，以及嵌入村民私人生活的深度。國家試圖通過高度嵌入到村民的日常生活中，重新打造一種可視化的村莊社會。所謂的可視化不僅僅是指無隱私，還包括從公共區域到家庭內部生活的規則要求。精細化的治理思維利用現代技術將治理事務量化，量化的目標則是規則化。所以，精細化不僅僅是監控，還內含了一種打造規則化的私人生活，進而重塑村莊的公共生活。例如在改革之后，村莊圍繞中心建立了層層疊疊的組織網絡，包括行政村與片區之間的志愿者巡邏隊、聘用的監督隊伍；片區內以包片村干部為核心組織起來的婦女代表、小組長、村民代表、黨員等；通過黨員包戶直接聯系到每家每戶。總之，最終圍繞中心形成了一張橫向到邊、縱向到底的治理網絡。本質上可以理解為通過將行政控制權網絡化，進而把規則事務嵌入到私人家庭。這方面的典型事務是垃圾分類、人居環境整治等。

另一方面，國家在面對村民私人生活的具體機制上，“‘示范’是一種中國式政策執行的核心機制，也是國家改造社會的溫和手法。最為關鍵的是它規定了處理各種矛盾關系的基本原則和基本示范策略”［26］。但示范不僅僅是宏觀的機制，也被具體化運用到基層治理中。以人居環境整治為例，村級組織在經過前期摸排之后，選擇意愿較高的自然村小組首先作為示范，樹立了典型。當其他村民小組見到效果之后，就會產生不滿，主動要求進行改造。村民就從被動的不愿意參與轉變為主動地積極參與，“示范”便產生了以點帶面的效果。如在美麗鄉村建設中，上級政府首先選了一個村做出效果，之后以此村作為規則標準進行推廣并要求排名。在排名中，前三名有獎勵，后三名上黑榜。這帶來的效果是，因為大家都不想做最后三名，以至于其他村在示范村的標準上提高標準，結果示范村反而成為最后一名。實際上，示范村作為“示范”被轉變為一種規則壓力去撬動其他村級組織，相當于在各村之間建立了一種規則倒逼的趕超機制。因此，“示范”被轉變為通過落實任務輸入規則的具體方法。國家政策制度的規則觀念便通過這種具體方法逐漸注入村民的日常生活領域，重塑村莊公共規則。

當然，無論是“精細化”還是“示范”，根本上都是政府在強支付能力的支撐下，通過重塑村級組織的治理能力，重新整合治理資源，建立一張落實行政事務的組織網絡。通過組織網絡落實任務的同時輸入規則，嵌入村民的私人生活，改造村民的生活慣習，重塑公共生活。

（二）資源依附的自主：重塑公共決策和干群聯系的組織機制

大都市郊區的村莊，一方面接受村級科層制的嚴格管控，另一方面也接受大量輸入的反哺資源，體現了依附性和自主性之間一體兩面的關系。這意味著在大都市郊區村莊的事務主要圍繞資源分配展開。資源分配往往直接關涉村民的利益，因而這項工作的落實關涉村莊社會的公平正義。由此，組織村民的關鍵在于，“如何有效及公平分配資源。通過分配型民主而非動員型民主，形成對村干部而言的免責機制，以及對村民而言的利益分配均衡的機制”［27］。例如在改革后，凡是屬于村務管理的重大事項及群眾的熱點、難點問題，都必須通過召開黨員代表議事會議事后作出決定，再經過村民代表大會討論通過，按照少數服從多數的原則作出決策。如果有特殊情況，如遇到重大事項，還需經過村黨支部、村民委員會討論，再按照少數服從多數的原則作出最后決策。這套決策機制在中心成立之后，進一步置于上級政府的管控之下，也就進一步強化了這套制度的程序過程。通過強化程序過程強化分配型民主，實現國家試圖通過資源分配組織村民的目標。

但組織村民的關鍵更在于，在分配資源的同時通過小事的處理聯系群眾，緊密干群聯系。因為“國家治理的核心任務在于小事。世上沒有任何官僚體系專管小事，人民中五花八門的矛盾需要人民組織起來自己解決”［28］。村級科層制在完成大量下沉資源分配任務的同時，通過建立民主評議的村內考核制度，以及劃片包干責任到人，倒逼村干部下沉到各個片區，與片區內的村民代表、村民小組長、婦女代表等形成聯系群眾的組織機制，解決村級科層制解決不了的小事。這樣的組織機制也是為了回應在民主評議制度中村民提出的訴求。如在W村第一次民主評議會議上，評議代表人員就向村干部提出：“走村入戶太少，習慣于傳達上級政府的會議精神來推動工作，通過聽匯報了解工作，關心群眾不夠；日常工作中不注重群眾工作中的小事，較少與群眾談心，聽取群眾的需求，大都是等到有問題了，群眾來村里反映了才知道和重視。”改革之后，由于實行劃片包干，村民都知曉自己在哪個片區，有問題去找誰，使得評議會可以對村干部個人有針對性地進行。這帶來的效果用村干部的話說：“誰家孩子誰家抱，責任壓實了，做不好不稱職，問題多了沒面子。”一概言之，坐班要少，下去走動的要多，要及時發現問題，處置問題，把矛盾化解在基層，把事情發生扼殺在搖籃里。這也要求村干部真正要把老百姓的煩憂和困難放在心上，真正把工作落到實處。如此，村干部不僅通過落實工作減少了矛盾，而且在重建群眾基礎的過程中提升了工作能力，找到工作意義。因此，村干部和村民將改革之后強化的干群聯系概括為“從村民上訪到村干部下訪的陽光信訪”。

總的來說，改革后的村級科層制通過重塑村級治理的組織機制，在去政治化的村莊既重塑了行政管控，也為民意留出空間，在管控之中恢復村莊政治的活力，實現了有效治理。

四、村級科層制重塑村級有效治理的組織特性

大都市郊區村級組織經過新一輪的行政化改革之后，既沒有完全呈現出科層制組織理性運作的結構內涵，又沒有完全朝向科層制功能運作的組織特性。雖然這是科層制理論難以解釋的，但是“必須區分科層制組織理性運作的特征和具體的科層制的特征。理性運作規定了勞動力必須具有專業技能；依據貢獻支付貨幣報酬；由合同確定目標與參與者的職責。科層制的具體運作另外涉及上司指揮和監管下屬的權威等級；特別是保證上下溝通的行政班子；運作與雇用的連續性”［29］。然而，村級科層制無論在理性運作還是具體運作上都呈現了不完全性的特點。此外，一般村干部選舉和聘用的范圍是本村，本村選舉或聘用的村干部相對了解村莊社會，有利于更好地落實工作，尤其是做群眾工作。所以中心聘用的主要人員還是面向村莊社會，甚至聘用的還是村兩委干部，而且想不聘用也不容易。所以村級組織面對的村莊社會，在村級組織和村民“都了解替代選擇這個意義的基礎上，勞動力雇用市場不是‘完全市場’”［30］，村級科層制在人員聘用上體現了契約的不完全性。總而言之，中心本質上是一個不完全的村級科層制，它具有以下特點：

一是在事務落實上，村級科層制與理性化運作的科層制相比，最大的區別在于非專業化。村干部常常是身兼數職，多技并施。“因為無論怎樣，任何一個現代組織都不能回避變化的必要性，它經常被強制適應其環境的變化，適應其人員不那么明顯但同樣深刻的變化。如果它不足夠靈活和沒有足夠的適應能力，它就無法生存下去。為此，它必須倚重某些個人和某些群體的主動性和創造力。”［31］所以在中國的基層社會，村級組織的運作尤其倚重村干部及村干部群體的人格化特點，以便可以能動性地做群眾工作，應對群眾工作的不確定性和情境性。因為群眾工作在具體實踐中講究實用性，工作具有非結構性的人格化特點。而且，由于村干部的分工常常因實際需要而變動，所以村級事務的專業化更強調村干部作為“多面手”的綜合經驗，而非專門的行政技術熟練。如村干部在做工作的過程中，并不能只考慮工作的理性需要，還要熟悉村情民意，甚至細致到包括村民的個性特點、人際關系、利益訴求等，唯此才能結合地方性共識具體化地落實。

二是在人員結構上，與具體運作的科層制相比，區別在于針對村級組織人員的不完全監管。不完全監管是相對上級政府的人事干預和考核上的完全監管來講的，概括的是中心對中心領導班子和工作人員人事監管上的不完全性。在這個意義上，不完全監管包含了兩層含義：一層含義是中心只能有限地考核聘用的工作人員，如村兩委干部和條線干部等。并不是針對村級組織所有聘用的工作人員都有人事管理和考核的權力，因而很難實行嚴格的監管和考核。因為村級組織調動的人員也包括老干部、老黨員等村莊積極分子，如村里由老干部、老黨員等積極分子構成的志愿者巡邏隊伍。這些積極分子是村級組織在老齡化村莊落實任務的主要依靠，中心的科層監管很難真正對其進行嚴格管理。另一層含義是村級組織人員并不簡單等同于我們通常意義上理解的“村兩委”干部，而是包括了眾多來源不一的人員。具體包括上級條線部門下沉的條線干部、上級政府下派的基層干部、村級組織返聘的老干部、村務監督委員會委員，等等。如W村村務監督委員會的成員往往是由群眾和黨員中較為權威的三名中老年人構成。本質上村級組織的人員構成，因為受《村民委員會組織法》約束和政府的行政干預而導致來源不一致，使村級組織內部工作人員身份存在多元性，這是中心的聘用制所不能消除的。從以上兩層含義上來講，村級組織的工作人員不是中心所能全覆蓋，并進行聘用和考核管理的。雖然這是中心試圖做到的，但正因為無法做到而將村級科層制形塑為不完全的科層制，為實現有效治理提供了條件。

三是在村級組織的組織層面，中心是嵌套在村級組織之中的。首先在村級組織的考核制度上，績效考核制度受村內民主評議制度的約束。雖然村莊內部的民主評議制度相對績效考核的力度較小，對工作人員的收入影響有限。如改革后，村書記的績效考核達到10.8萬，民主評議的兜底考核就有5萬。但無論如何，如果民主評議制度實打實地運作起來，績效考核就會受村民合理訴求的限制。這套機制就會成為村民與村干部進行溝通博弈的組織機制。因為村民有表達和實踐的渠道就會參與，進而民意就會暢通，村莊政治就會有活力。另外，從村級組織的組織架構上看，中心與村民委員會、村務監督委員會以及村經濟合作社并設，受黨組織的政治引領。黨組織領導下的中心雖然是科層組織，但這只構成村級組織的一部分，村級組織還包括黨組織領導下的村務監督委員會等自治組織。所以說中心是內嵌在村級組織之中的村級科層制，而不是囊括村級組織在內的村級科層制。簡言之，在村級組織的整體框架下沒有實現完全的科層化。所以這里的村級科層制作為一種不完全的科層制有兩層含義，一是強調科層制既作為一套落實上級政策意圖的管控機制，也作為村級治理借助體制資源的組織機制。二是在實踐中，具體的科層制正是因為其在行政體系和社會之間保持了其不完全性，進而為村級治理的活力留出了空間。

五、結論與討論

在中國基層的行政體制中往往更加突出科層制的反功能，因而在理解村級組織行政化現象的時候，行政被置于和自治對立的關系之中，單方面批評科層制效率神話的不適用性，忽略了科層制的制度和規范對基層權力的約束確實減少了腐敗，但問題的另一面是基層治理過度的科層化也確實帶來了行政低效甚至無效。在這種絕對化和極端化的治理思維中，村級組織在行政與自治中被推向極端。然而，在國家治理任務和治理要求、鄉村振興戰略的時代需求以及社會轉型需求的治理情境下，大都市郊區新一輪的村級組織行政化改革通過不完全的科層制打破了行政與自治的對立關系，實現了二者之間的均衡，但其本質上凸顯的是以往村級組織過度科層化的治理限度。尤其是在系統風險頻發的現代社會，過度科層化的村級組織在治理規模、治理資源和治理風險等多方面受到了挑戰，這使基層治理體系的現代化轉型不得不重新審視基層治理的組織原則和社會基礎。這體現的是在中國的治理體系中，村級組織作為國家治理體系的基礎，相比過度的科層化，不完全的科層制的組織特性使其實現了有效運作。

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Incomplete Bureaucracy： The Organizational Characteristics

of the Effective Operation of Village-level

Organizations in Suburban Metropolises

Li Yu， Xiong Wansheng

Abstract： In the carrent practice， the village-level organizations have highlighted the phenomenon of administration. Academics think the village-level organization highlights the administrative phenomenon caused the village governance suspension， but in the metropolis suburb village-level organization in a new round of administrative reform， the metropolis suburb of village-level organization by reshaping the hierarchical power structure， strengthen the performance appraisal and increase democratic appraisal mechanism of rewards and punishments， establish responsibility to the village cadres individual responsibilities equilibrium mechanism， formed the village hierarchy. The effective operation of village-level bureaucratic system benefits from the networked administrative control in the input of rules and the strengthened distribution democracy in the attachment of resources， and reshaping the organizational mechanism of village public life， public decision-making and the connection between cadres and the masses. This highlights the incomplete organizational characteristics of village-level bureaucratic hierarchy， which are manifested in the non-professional village-level affairs， the incomplete supervision of village-level organization personnel， the diversity of village-level personnel identity and the embedding of bureaucratic organizations in village-level organizations. It is this incomplete organizational characteristics that not only makes the power operation of the village cadres moderately standardized， but also gives the village cadres a certain space for autonomy， guarantees the balance and complementarity of the village cadres between administration and autonomy， and effectively governs the village society. In essence， it highlights the governance limits of excessive stratification of village-level organizations in the past， which reflects that in China’s governance system， village-level organizations are the basis of the national governance system， and the incomplete organizational characteristics of the bureaucratic system make them realize effective operation.

Key words： governance and suspension； administrative reform； village-level bureaucracy； incompleteness

（責任編輯：劉 涵）