全面深化體制機制改革,推進旅游領域治理體系和治理能力現代化建設①

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確了進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重大意義和總體要求，是指導當前及今后一個時期深化改革的綱領性文件，充分展現了以習近平同志為核心的黨中央高舉改革開放旗幟，奮力開辟中國式現代化廣闊前景的堅強決心。

中國式現代化是促進人的全面發展和社會全面進步的現代化，是物質文明和精神文明協同發展的現代化[1]。作為新興的戰略性支柱產業，旅游業是一項不可或缺的民生產業和幸福產業，其在滿足人民群眾對美好生活多樣化、多層次、多方面的需求、不斷促進人的全面發展等方面發揮著重要的作用。習近平總書記在2024年5月17日召開的全國旅游發展大會上對旅游工作作出了明確的指示，要求著力完善現代旅游業體系，推進旅游高質量發展，讓旅游業更好地服務美好生活、促進經濟發展、構筑精神家園、展示中國形象、增進文明互鑒。因此，旅游高質量發展與中國式現代化密切相關，一方面，旅游高質量發展是中國式現代化事業的重要組成部分，并為中國式現代化事業的推進貢獻力量;另一方面，中國式現代化不僅為旅游高質量發展提供了最廣大、最優質的客源基礎，其內涵特質也為旅游高質量發展提供了功能與價值指引。要把深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神與深入學習貫徹習近平總書記關于旅游工作的重要指示精神相結合，聚焦健全、創新旅游領域體制機制，推動旅游業高質量發展行穩致遠。在此，結合黨的二十屆三中全會的精神，我擬從體制機制改革的視角出發，聚焦當前和今后一個時期旅游產業在供需協同管理、政府投融資管理和城市群跨區域合作等3個關鍵維度談下個人對于推進旅游高質量發展過程中有關體制機制改革的幾點思考和想法。

一、深化旅游供需協同管理體制機制改革，釋放旅游增長潛能

當下旅游市場火爆，但整體上呈現“旺丁不旺財”的現象。過去兩年，旅游市場中新現象不斷涌現，從貴州村超到淄博燒烤，再到哈爾濱旅游、天水麻辣燙，再有虛實融合旅游、Citywalk和特種兵式旅游等等，雖然其中一些新產品、新場景可能是流量經濟的產物，僅停留在概念層面，產業供給端切入難度大、風險高，但各種新產品、新場景不斷增多，在滿足了游客大眾化、多樣化和個性化旅游體驗的同時，也帶動了旅游市場熱度的節節攀升。統計數據顯示，2023年“五一”假期，國內旅游出游合計2.74億人次，達到了2019年同期的119.09%;旅游收入為1 480.56億元，恢復到2019 年同期的100.66%。2024年“五一”假期，國內旅游出游增至2.95億人次，達到了2019年同期的128.22%;旅游收入為1 668.9億元，恢復到2019年同期的113.5%，但人均消費卻意外地下降到了2019年同期的88.5%。同時，盡管多數目的地客流量呈現爆發式增長，但是旅游收入的恢復程度明顯弱于客流人數的恢復程度，整體上呈現“旺丁不旺財”的現象。

同時，我們也發現，目前旅游行業同質化內卷加劇，企業盈利分化趨勢明顯。文化和旅游部發布的《2023年文化和旅游發展統計公報》數據顯示，過去幾年，我國旅游人次不斷走高，旅行社、景區數量也在不斷攀升，旅行社數量從2019年的38 943家增加到2023年的56 275家，增量達到了17 332家，A級景區數量則從2019年的12 402家增加到2023年的15 721家，增量達到了3 319家，標志著旅游經濟快速復蘇回血。然而，旅行社年平均營收卻從2019年的1 700.37萬元下降到2023年的789.46萬元，營收跌幅超過一半，年平均利潤下降到了6.65萬元，平均每家旅行社的月利潤僅為5 500余元;A 級景區總收入從2019年的5 065.72億元下降到2023年的4 068.7億元，年平均收入從2019年的4 084.6萬元下降到2023年的2 588.07萬元，降幅超過三成五[2]。在交通方面，以民航為例，2024年1-5月份國內六大航空公司（國航、南航、東航、

海航、春秋、吉祥）總需求相比2019年增加了10.7%，但是總供給卻增加了16.9%，而整個上半年虧損合計超過了55億元。在住宿方面，以民宿為例，2023年，民宿企業注冊量增加了9.03萬家，2024年上半年又新增了5.1萬家，同比增加了24.6%。新冠疫情期間，跨區域旅游的限制推動了在地性旅游開發熱度，民宿、露營等在地體驗式旅游產品需求火爆。之后，在政策及市場紅利的引導下，大量同質化旅游供給進入市場，增速遠遠超過旅游需求，文旅行業內卷加劇。與此同時，在同一細分行業中，不同市場主體的盈利能力卻存在著巨大的差異，呈現兩極分化之勢。

面對旅游市場內卷分化趨勢，應著力深化供需協同管理體制機制改革。首先，堅持供需協同管理體制機制改革，強化預期管理。微觀主體預期減弱（圖1）是當前宏觀經濟所面臨的問題之一，也是我國旅游市場消費所面臨的嚴峻挑戰。在經濟和收入不確定性不斷增強的情況下，部分居民消費預期減弱、消費信心不足，更傾向于減少包括旅游在內的日常消費，提升預防性儲蓄。解決旅游消費中居民預期減弱、信心不足問題的關鍵不應僅局限于旅游系統之內，而是應著眼于整個宏觀經濟系統，堅持供需兩側協同發力，加大逆周期調節力度，處理好經濟發展與民生改善、發展速度與發展質量、宏大敘事與微觀感受的關系，強化輿論宣傳引導，避免悲觀預期自我強化，助力微觀主體形成一致的樂觀預期。其次，堅持供需協同管理體制機制改革，實現旅游市場過剩產能出清。這不僅需要推進旅游業供給側結構性改革，避免盲目跟風和過度開發，優化資源要素配置，提高旅游供給質量和效率，也需要重視需求側管理，在擴大內需戰略引領下，培育更為完整的旅游需求體系，改善旅游消費環境，釋放旅游消費潛力，進而加速旅游市場過剩產能出清。最后，堅持供需協同管理體制機制改革，實現旅游產業提質升級。要準確掌握居民旅游消費需求的新變化，系統把握居民旅游需求背后的核心訴求及基本規律，甄別真需求與假需求、長需求與短需求、有價值需求與無價值需求，進而以有效需求為牽引，強化、深化、細化、優化旅游市場供給側結構性改革，實現由單一化旅游供給向復合型多元供給的轉變，消除旅游供需之間的堵點、補齊短板，構建高層次供需動態平衡機制，提升旅游經濟體系整體效能，實現旅游產業的提質升級。

二、推進政府旅游投融資管理體制機制改革，加快投融資平臺市場化轉型

地方政府投融資平臺包括國有資產經營公司、城建平臺公司、行業平臺公司和園區類平臺公司等類型，既是地方政府開展各種投資建設活動的重要主體，也是當地盤活公共領域存量資產、資源和資本的重要載體。在經濟增長壓力越來越大的背景下，地方政府紛紛通過成立投融資平臺公司的方式引進資金、增加投資力度，以期推動地方經濟持續穩健發展。然而，受限于政府旅游投融資管理體制機制不健全，一些地方投融資平臺在旅游領域的項目投資規劃與運營管理中還存在諸多問題：一是缺乏科學的前期項目研判和盈利模式設計，項目倉促上馬，易出現爛尾現象;二是重資源輕管理，項目運營能力和盈利能力偏弱，難以保證資源的合理配置，缺乏市場競爭力;三是投資后管理缺位，項目開發周期內出現資金鏈斷裂或投資中斷、用地不合規等問題，最終由地方政府和金融機構承擔后續責任。

面對地方投融資平臺在旅游領域盲目擴張，應深入推進投融資平臺公司市場化轉型。首先，在把握有為政府與有效市場之間的邊界和平衡藝術的前提下，加快建立政府授權投資經營制度，厘清投融資平臺公司的政企責權利關系和投資邊界范圍，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，分類推進平臺公司市場化轉型，并引入有實力的企業與投資者參與文旅存量項目的改造和運營，共擔風險、共享收益，提升平臺公司在旅游領域的自我發展與增值能力。其次，加強黨的全面領導，建立健全法人治理體系，進一步完善現代化企業治理制度，從外部引入職業化經營管理團隊，逐步從“自上而下的委派或調任模式”向市場化招聘模式轉變，規范投融資議事規則、決策程序與執行機制，建立健全投融資風險防范機制，構建有效的績效考核和薪酬體系，建立市場化的激勵和約束機制，著力提升平臺公司科學管理水平，打造精細化管理團隊，提升市場化與專業化運營能力，有效規避組織機構官僚化、管理方式集權化、運營行政指令化以及“政府兜底”思維等頑疾和亂象。最后，統籌旅游領域項目存量和增量，鼓勵平臺公司推進優質旅游投資項目資產證券化，穩妥推進旅游基礎設施領域不動產投資信托基金，審慎選擇政府和社會資本合作模式，盤活旅游存量資產，降低文旅類平臺公司資產負債率，豐富與擴大投融資來源，提高文旅存量資產的運營效率。

三、推動城市群旅游跨區域合作體制機制改革，促進區域旅游協同發展

旅游跨區域合作，旨在打破行政區劃的限制，推進旅游資源共享、市場共建、品牌共塑及客源互送等各方面的合作，共同打造跨區域旅游目的地集群，實現互利共贏、共同發展。近年來，城市群旅游協同發展雖然取得了一定的進展，但仍然面臨著諸多挑戰：一是旅游資源利用率較低，城市群內部未能有效實現資源共享和優勢互補，限制了可供目標游客選擇的旅游資源范圍，降低了資源吸引力，導致部分優質旅游資源利用率低下。二是市場競爭力受限，城市群內部存在旅游定位同質化嚴重、相互爭搶客源、設置各種門檻、低價惡性競爭等問題，缺乏整體的品牌形象和市場推廣，難以形成規模效應，影響城市群旅游市場綜合競爭力的提升。三是旅游產品與服務質量參差不齊，各城市的服務標準不一，缺乏統一的監管機制，影響游客的整體體驗，難以保障旅游產品與服務的質量和水平。

面對城市群旅游發展所面臨的挑戰，應全面推動旅游跨區域合作體制機制改革，從資源共享、市場共建、品牌共塑和客源互送等方面出發，著力推進城市群內部不同城市間優勢資源的互補，完善旅游跨區域合作的協同機制，提升旅游跨區域合作的頂層設計能力。具體措施包括：建立統一的品牌形象和標識系統，通過聯合營銷和品牌推廣，提升整體知名度和吸引力;制定統一的旅游發展規劃和標準，推動旅游資源的有效整合和優勢互補，避免資源閑置和重復建設;加強整體品牌形象建設，避免同質化競爭，形成合作共贏的市場環境;建立跨區域旅游合作基金，提供政策支持，優化產業鏈布局，推動文化旅游與其他產業的融合發展，激發市場主體活力，有效提升城市群旅游跨區域協作的系統性和協同性，實現互利共贏、共同發展。