如何理解新一輪財稅體制改革

中國式現代化進入了新的發展階段。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政改革需要嵌入國家治理結構之中。國家治理的核心是基于國家與市場關系、國家與社會關系、中央與地方關系合理分配風險，避免風險循環累積轉化為危機，為推進中國式現代化構建確定性。本文就推進新一輪財政改革的路徑提出設想。

新一輪全面深化改革的背景與邏輯

新發展階段的基本特征：高度不確定性

中國式現代化進入了新的發展階段，這個階段的基本特征是高度不確定性。全球大變局加速演變，全球資源配置和分工協作由安全主導，更多是國家說了算，取代了效率主導，也取代了資本說了算。

數智革命、低碳綠化、金融化顛覆了工業革命形成的發展范式，當下發展范式歸結起來是虛擬化。數智技術加速擴散，進入新的低成本時代。隨著人工智能的不斷突破和廣泛應用，其邊際成本呈現出遞減，而工業化時代邊際成本則是遞增的。特別是在研發創新效率方面，人工智能的運用，使試錯成本大大降低，新技術、新產品研發周期大大縮短，從人造機器、產品，到黑燈工廠、無人車間，制造成本大大降低。平臺化組織方式，使服務成本也大大降低，服務業低效率的“咒詛”被數智革命消解了。數智革命帶來的“紅利”將帶領經濟社會進入一個新的低成本時代。

數智革命，尤其是數字貨幣、數字金融會決定國家的競爭力。如果說生產方面、制造業方面決定了創造國民財富的能力，那么金融方面就是決定了保護國民財富的能力。

發展出題目，改革做文章

全面深化改革是基于新發展階段的要求以及推進中國式現代化的目標。改革的基本邏輯，常說的是目標導向、問題導向。這里將問題導向變為風險導向。從目標導向來看，全面深化改革的邏輯是由目標來決定的，形成“目標—手段”的邏輯鏈式：實現中華民族偉大復興這個目標，必須推進中國式現代化；要實現中國式現代化，必須推進國家治理的現代化；而要實現國家治理的現代化，就必須全面深化改革。比問題導向更重要的是風險導向。問題已經發生了，而風險還沒有變成事實和結果，風險導向更具有前瞻性。從風險導向來看，全面深化改革的邏輯是由風險來決定的，形成“風險—手段”的邏輯鏈式：有什么樣的公共風險，就應當有什么樣的改革；面臨多大的公共風險，就應有多大力度的改革。如果沒有公共風險，發展是一路坦途，也就無須改革了。從風險導向看，風險識別至關重要，決定了改革的方向和具體設計。通過風險來形成共識，推進改革，是低成本的；而若通過危機才能達成共識，改革才能推進，那將是高成本的，甚至是無可挽回的。風險識別涉及不同認知模式，帶有“白箱+黑箱”的認知特征。風險是不可完全認知的，帶有黑箱的特點，追求白箱的認知模式，將無法識別風險，反而不利于安全。

安全、質量、創新成為發展新階段的關鍵詞

推進中國式現代化的過程中，創新、高質量、安全成為新的關鍵詞。在這個階段，創新、高質量和安全成為衡量發展的新尺度。現在全球都在強調安全，國內也在強調安全，安全的實質是國家發展能否實現可持續性的問題。如何處理發展與安全的關系，是當前面臨的新課題，也是一個大課題。

正是因為發展進入新階段，所以改革也進入新階段。既“放得活”又“管得住”，是黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出的。“放得活”，是放得開手腳，放權；“管得住”，能管住風險，宏觀的公共風險管得住，微觀風險交給市場。如果管住了微觀，就管住了手腳，和“放得活”就相矛盾了。

目前也進入了治理的新階段，協同、集成、合力，提高治理效能，降低治理成本，成為治理的新標準。如何提高治理效能，降低治理成本？現在的治理成本在不斷提高，而這種治理成本會分攤到經濟運行和經濟發展當中，會分攤到企業和居民身上。

宏觀經濟治理與宏觀調控

《決定》中特別提出宏觀經濟治理，其中預期管理是宏觀經濟治理的核心。治理的關鍵在于，與市場、社會、地方的有效溝通和互動，不是單向發文下令。此外，財政貨幣政策的一體化是提高宏觀調控有效性的唯一出路，要充分考慮貨幣的非中性化趨勢和財政的金融屬性。

國家治理的三個維度，構成財政改革的坐標

國家治理的三個維度

為避免概念上的誤讀，事先做一個說明。不同的表述是等價的，如“財稅體制”等價于“財政制度”，“中央與地方財政關系”等價于“財政體制”，“財稅體制改革”等價于“財政制度改革”，簡稱為“財政改革”。

對于《決定》中關于財稅體制改革的表述，可以有廣義和狹義的理解。狹義的理解就是指預算制度、稅收制度、中央與地方財政關系即財政體制的改革，針對這三個方面去推進財政改革。從整體觀來看，我們需要跳出狹義的理解，從廣義角度來認識，把財政改革放到國家治理結構當中去。什么是國家治理結構？可以把國家治理結構高度簡化為三個維度，即國家與市場的關系、國家與社會的關系、中央與地方的關系。財政的定義，沿用黨的十八屆三中全會的說法，是國家治理的基礎和重要支柱。這要求財政的視界必須調整，有更大的整體觀，放在國家治理高度來認知，超越傳統的經濟視界。理解財政，涉及三個關鍵詞：財政關系、財政制度、財政收支。財政關系，涉及不同主體之間的風險與利益；財政制度涉及法治和透明度；財政收支是社會的血液。金融是國民經濟的血液，財政收支是整個社會的血液，它將整個社會的各個細胞關聯起來。個人、家庭、企業，每一個社會主體、經濟主體都與財政收支相關聯。血液出問題，是全局性的。金融血液循環不暢，現代經濟活不了；財政血液出問題，政權安全堪虞。

財政改革，要嵌入國家治理結構當中去理解和認知。由三個維度構成的坐標（見圖1）可幫助我們來提高認知水平，即如何處理國家與市場之間的財政關系、國家與社會之間的財政關系、中央與地方之間的財政關系。國家與市場之間的財政關系，涉及如何促進增長和提高效率；國家與社會之間的財政關系，涉及如何促進社會公平和提供公共服務；中央與地方之間的財政關系，即財政體制，涉及如何做到激勵相容。當前的體制改革設計只有放到國家治理結構當中去看，形成嵌入國家治理的財政改革矩陣（表1），財政作為國家治理的基礎，才能發揮促進國家治理現代化的作用。

財政體制方面，在中央與地方關系中，建立激勵相容的體制具有樞紐性的作用。財政體制的要素是如何組合能力、事權、財權和財力，這是國家治理的底座，決定了國家治理的現代化程度。在國家與社會關系中，要促進社會公平，財政體制就具有關鍵性的作用，涉及起點公平、機會公平，比如城鄉區域公共服務均等化，暢通社會流動，與財政體制就直接相關。哪一些應當中央管，哪一些交給地方管，涉及社會流動性問題、基本公共服務均等化的問題能否有實質性的進展。在國家與市場關系上，財政體制的重要性在于地方財政行為與財政體制相關聯。不同的財政體制下，地方政府行為做出的反應是不一樣的，地方政府行為反應模式對應不同的財政體制。從“分灶吃飯”到分稅制，再到現在，地方政府行為反應模式發生了很大的變化。財政體制問題和國家與市場關系是直接關聯的，甚至起決定性作用。這與流行的看法是相反的。流行的看法是，只有先處理好國家與市場的關系，才能處理好中央與地方的關系，把后者歸結一個單純的公共部門內部分工的問題。若中央與地方之間的財政關系處理不好，地方政府與市場之間的關系就很難處理好。

預算制度也與三個維度緊密關聯。國家與市場關系維度，預算制度涉及宏觀調控、赤字、債務、透明度、預算是否全口徑等問題。國家與社會關系維度，預算制度具有樞紐性作用，涉及國家、企業、居民風險分擔的問題，比如社會保障、養老、醫療等領域的風險如何分擔，財政如何去兜底。還涉及財政支出結構，公共投資、公共消費，以及公共產品的供給能力，都涉及預算制度。在中央與地方關系維度，地方債務、轉移支付涉及能不能有利于激勵相容，現在轉移支付規模越來越大，與激勵相容的目標越來越背離。稅收制度改革與國家治理的三個維度內在關聯，具有“樞紐性”“關鍵性”和“重要性”的不同功能定位。

切入國家治理的財政改革矩陣，比就事論事、從財政自身角度去理解、從技術性角度討論財稅體制改革，視野更加寬廣。從國家治理角度理解財稅體制，就不會僅把財政看成財力支撐問題，就是如何拿錢的問題。把財政當作出納看待，就會導致財政地位降低，“錢和事”脫節，損害效率與公平。這不只是一個權力結構的問題，而且涉及政權安全和國家治理的效能。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“科學的財稅體制，是.....實現國家長治久安的制度保障”，這句話在當下尤其值得深思。

財政改革的現代坐標

三個維度是國家治理結構的描畫，也是社會公共性的一個簡化模型。三個維度構成財政改革在現代化征途中的坐標系。財政是把經濟、社會和政治連接起來的唯一紐帶，政權安全的基礎。若這個紐帶出現危機，經濟OodZKwBClgLkS/Er25wNcA==、社會、政治就會相互分離，國家就會崩裂。關于如何理解財政，熊彼特曾經說過：“一個民族的精神、它的文化水平、它的社會結構、它的政策所部署的行動，所有這些以及更多的東西都被寫進它的財政史之中......誰懂得如何傾聽它的信使的聲音，誰就能在這里比在其他任何地方更加明了地識別世界歷史的雷鳴。”這段話高度概括了財政的地位，以另一種方式表達了財政是國家治理的基礎。如果財政像出納一樣，僅僅提供財力支撐，無法處理好各種財政關系，那么整個社會的利益關系、風險關系出現問題后，就會威脅經濟社會的穩定。央行是最后貸款人，財政是最后買單人，一旦無法買單，或胡亂買單，就會出大問題。財政改革的使命，是要防范化解公共風險，構建宏觀確定性，保障發展的可持續性。

財政改革的使命：防范化解公共風險，構建宏觀確定性

國家治理的核心是基于上述三個維度來合理分配風險，避免風險循環累積轉化為危機。這里有一個新概念：“風險循環累積”。從當前現實看，一些領域風險在循環累積，甚至是跨領域的風險在循環累積。只有避免這種狀況，才能為推進中國式現代化構建更大的確定性。

財政可以從三個維度形塑國家治理結構，善治與否，能否達到這個目標，取決于財政法治化的水平。在近現代，財政引發國家興衰的案例有很多。法國大革命、蘇聯的分崩離析，都是因為財政關系惡化成為直接導火索。而美國進步時代的《預算與會計法案》被稱為美國的第二次建國。美國1921年《預算與會計法案》的頒布，使美國政府變成透明政府，讓老百姓知道政府在干什么，通過預算對公共權力有了實質性的約束，這種財政改革對國家進步是至關重要的。20世紀90年代，財政關系是經濟改革的突破口。現在及今后，財政關系依然是進一步全面深化改革的突破口。財政關系既是利益關系，也是風險關系，不同維度的“風險—利益”關系系于財政一身，比如地方財政問題已經牽扯到多個方面的風險關系和利益關系。

推進新一輪財政改革的路徑

提高財政改革的統籌層次，加強財政改革的聯動性、協同性

一是作為國家治理的基礎，財政改革牽一發而動全身，與“處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系”直接相關，堅持系統觀念，必須由中央主抓，財政部門配合，改變由各個部門起草方案發文的傳統做法。財政改革涉及央地及各個部門的職責權力（財力），僅僅靠財政部門難以觸動。可借鑒1994年分稅制改革的經驗，當時由國務院直接抓，朱镕基同志帶領相關部門同志一起去地方溝通解釋，在溝通過程中達成共識，減少實施過程中的阻力，最終順暢實施。

二是財政體制、預算制度、稅收制度三個方面在《決定》中都做了具體部署，應有機整合為“一體兩翼”。“一體兩翼”，是指中央與地方的財政關系作為主體，以預算制度和稅收制度作為“兩翼”，像一架飛機一樣有“主體”和“兩翼”，形成有機整體，提高財政改革的整體性和有效性，避免三個方面的改革彼此脫節。

在分稅制基礎上，實行“分責制”改革

一是按照“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的要求， 合理劃分央地事權、支出責任，在適當加強中央事權，提高中央支出比例的基礎上，合理劃分財權、分配財力。打破財力下沉的傳統思路。為什么要打破財力下沉傳統思路？一般認為，地方財政困難是因為錢不夠。其實現在不是錢不夠，而是地方的支出責任太大了。

目前央地財政關系上存在三個不等式：地方財政支出規模已經大于全國財政收入規模；中央下移財力的規模（轉移支付）已經大于中央本級收入；地方債務規模和付息支出已經大于中央債務規模和付息支出。2023年底地方財政的支出規模超出全國財政收入規模2萬億元以上；中央本級收入全部通過轉移支付給地方后，中央本級收入缺口2千億元。若地方的支出責任越來越大， 無論下移多少財力都難以為繼。此外，地方債務規模、付息支出已經大于中央債務的規模和付息支出。地方財力不夠，依靠地方發債補缺口，導致地方債務規模越來越大，付息支出規模與日俱增，能采取這種方式嗎？也不行。三個不等式說明，通過財力下移解決地方財政困難問題的思路是行不通的。

二是財政改革應有新的原則， 即“ 能力與事權、支出責任相匹配” 的原則， 避免超出地方能力，導致治理上地方“小馬拉大車”，承擔無限責任。盡管《決定》強調了從收入方面拓展地方稅源，加強市縣財政財力與事權的匹配程度，但這只是緩解，根本上講還是上移事權，加大中央事權，上移支出責任。從能力角度看，層級越低，能力越低，跨區域、全國性的問題，交給市縣政府干怎么能干好？而且存在明顯的利益沖突，即使擴大地方財力，也并不能擴大地方尤其是基層政府的能力。下移財力的辦法，無法擴大基層政府能力，所以，要強調能力匹配，特別是防范化解風險的能力。我們現在防范化解重大風險，特別強調責任制，壓實地方的責任，但若是地方沒有這個能力去防范化解風險，責任制就會落空，問責也無濟于事。弄得不好，層層責任制壓下去，可能風險越處置越大。要預防出現這種情況，這也是一種風險。所以，有的風險防范化解不能分解，一分解就可能會出現“分解謬誤” 。在風險防范控制上， 應分清楚， 哪些風險應該交給地方，哪些不能交給地方，如果搞反了，就跟吃錯藥一樣，不但治不了病，反而加重病情。治理風險的基本原則是與能力掛鉤，將不同的風險分配給最有能力的那一級政府。

按照事權屬性甄別地方債務，強化地方政府資產負債表管理

一是按照事權屬性，甄別和上移一部分地方債務， 優化央地債務結構。若是按照“ 誰家孩子誰抱”的原則來甄別債務，部分地方債務是由中央事權而形成的，這一部分債務應當由中央抱回去。但這個原則用在債務風險的防范化解上是不適宜的，風險不可證偽，在缺乏內在動機和能力的情況下，風險難以被真正化解，更難以防范。

二是以資產負債表為工具，把地方政府債務與資產關聯起來，有效控制債務風險。財政部門管控債務，相關資產有沒有收益、資產收益能不能覆蓋本息，都不是很清楚，債務和資產是脫節的，難以控制風險。在這種情況下，建議強化運用資產負債表這一管理工具，尤其是在地方基層。地方編制資產負債表難度很大，涉及法律基礎、統計基礎、會計基礎不健全等問題，需要中央層面加強專業性指導。地方資產負債表如何編，哪些屬于地方資產，哪些可以放入地方政府資產負債表，國有投融資平臺企業的資產負債表能不能并表到地方政府資產負債表中去、地方政府資產負債表與國有企業資產負債表的關聯等，存在大量專業性問題需要深入討論。

研究制定財政基本法，提高財政法治化水平，強化改革成果的穩定性和可預期性

一是研究制定財政基本法，整合財政體制、預算制度和稅收制度，提高財政法治化水平。稅收法定，現在已經針對具體稅種形成法律，但還缺少稅收的基本法。預算法定，已有《預算法》但有效作用不足。綜合來看，財政缺少基本法來統率央地的財政關系以及預算制度和稅收制度。提高財政法治化水平，不是單項的碎片化立法，而是需要基本法來統領。我國法律有300多項，施行中存在相互矛盾的現象，有的單向立法并不能達到立法目標和解決實際問題。

二是以法治化促進現代財政制度的構建。關鍵是政府財政行為的法治化。立法后，更重要的是法治，法治包含執法、守法和司法，政府行為法治化比立法本身更重要。政府要有法治的精神，300多項法律中有些法律在睡覺，就是因為缺少法治的精神，沒有重視法律的應用，沒有落到行為上。財政法治化水平是對一個國家的法治化水平高低的重要判斷標準，提高財政的法治化水平，一個國家的法治化水平也就大大提升。