“保障生態安全”的環境立法表達

摘要 相較于一般意義的生態環境保護與治理，“保障生態安全”因更加突出的底線控制思維與短板效應視角而兼具理論價值與實踐意義。緣于生態安全尚存概念不清、定位不明的學理困境，“保障生態安全”雖在環境立法中提出，但未能具體且充分展開。實現“保障生態安全”在環境立法的表達完善應首先明晰生態安全的現有表達分異，并對其內涵與定位作出明確。鑒于生態安全必須從區域尺度衡量的基本特性，以及現有環境法律體系由基本法和大量以生態空間與要素為類型的單行法構成的基本情況，選取流域這一重要且典型的自然生態區域作為主要分析對象，闡明保障流域生態安全內容的具體構成，并分析保障流域生態安全在環境立法中的應然與實然。流域生態安全立法的完善理論上應當達至層級與要素的多維度關照、價值明確與內容充實的全面化展開，反觀當前立法現狀，相關立法關涉流域生態安全保障的規范則處于空白與重疊并存、模糊與整體關照不足的實然境地。生態環境法典編纂是推進生態環境法律體系化的重要方式，實現“保障生態安全”在環境立法中的良好表達可以生態環境法典編纂為契機。應首先明確生態安全整體性融入生態環境法律體系的路徑選擇，即不制定綜合性較強的生態安全法，而是以“理念指引-原則遵循-制度實施”體系貫徹，在以“纂”為主的總則編中規定“保障生態安全”的立法目的、基本原則與基本制度，在以“編”為主的分編中體系化貫徹具體制度的構建，以最終形成整體上生態安全價值理念的立法彰顯。

關鍵詞 生態安全；流域；生態區域；環境法制；生態環境法典

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）09-0153-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240527

人類在追求科技進步、經濟發展的過程中，帶給生態環境的負面效應往往非顯性呈現并且可能無法預測、難以評估，人類認知的有限性、自然運行的無序性也為自然界或大或小的生態破壞的發生創造可能條件。在生態環境保護與治理的研究與實踐中，代表著保障生態環境承載能力底線的生態安全這一概念被提出并予日漸重視。2000年，國務院發布《全國生態環境保護綱要》（以下簡稱《綱要》），首次提出維護國家生態環境安全的目標。近年來，總體國家安全觀的提出以及《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）的頒布，賦予了生態安全更加明確的重要地位和時代意義，生態安全的價值更是愈加得到重視與認可［1］。作為總體國家安全觀的重要組成部分，生態安全突出強調以底線思維與短板效應審視生態環境問題，引入并更加重視安全之于生態這一重要視角的同時，亦提出了如何“保障生態安全”的時代命題。生態安全在學理研究中概念尚不清晰、定位尚不明確，其抽象性一定程度上阻礙了理論與實踐的展開，以立法為代表的重要法治實踐中，雖在早期存在專門立法的呼聲［2］，但直至目前，既未實現“保障生態安全”的專門立法，也未實現在現有立法中合理安排“保障生態安全”的相關內容。

基于生態環境的區域性本質，生態安全問題必須從空間或區域尺度加以考慮［1］，討論生態安全一般應以類型化或特定化的生態空間或生態區域為對象。中國生態環境法律體系是復雜化的［3］，生態安全作為基礎性內容，僅僅在環境基本法中明確遠遠不夠，還需要融入各環境單行法。從生態空間角度，流域作為生態環境保護與治理中重要且典型的自然區域，具有重要的理論代表性與實踐價值性；從環境立法角度，關涉流域生態環境的立法在整個生態環境法律體系中占據重要地位。由此，本研究以流域這一生態區域為中心，以流域生態安全及其立法問題為重要分析對象，討論生態安全問題在流域這一類型的生態區域的具體要求及法制優化問題，希冀通過對一般意義生態安全的內涵界定與流域生態安全自然機理的闡釋，既能夠為流域法治實踐提供完善思路，又能夠由點及面啟發生態安全整體立法的深化發展。

由于生態安全的抽象性以及生態環境法律體系的龐雜，實現“保障生態安全”融入環境法律體系是一個難度較高的浩大工程。生態環境法典編纂則是實現“保障生態安全”融入生態環境法律體系的重要契機。生態環境法典實質性、適度化編纂理路下，歸納核心范疇、以“纂”為主的總則部分應將“保障生態安全”明確為重要的價值理念，法典的規范主體、以“編”為主的各分編應明確“保障生態安全”在具體規范及具體制度的體系貫徹。

1 “保障生態安全”在環境立法中的表達困境

“保障生態安全”在現有環境立法中的表達較為模糊。此種模糊主要緣于相關法學理論的缺失，普遍共識的理論基礎尚未形成，從而無法支撐立法表達實踐，同時，立法實踐推進梗阻導致無法正向反饋理論研究，造成“保障生態安全”在環境立法中的表達困境。

1. 1 法學研究未形成普遍共識

中國環境法學界關于生態安全的理論研究呈現出兩個鮮明特點：其一，研究伴隨熱點且時間趨于集中。學界關于生態安全的理論研究肇始于21世紀伊始，隨著《綱要》的發布而出現第一波熱潮，研究時間大致集中于2001至2006年間［2，4-11］；而后，理論研究熱度的再度上升出現于總體國家安全觀的提出與《國家安全法》頒布實施前后，時間大致集中于2013至2016年前后［12-15］；近年來，“雙碳”目標的提出、生物安全的重視以及區域性生態保護立法的出臺促使學界對具有風險性與整體性的生態安全及生物安全作出研究思考［1，16-18］。其二，研究強度總體不足。整體上，學界對生態安全學理研究成果較少，尚未形成高強度、多維度的研究基礎。僅有的頗具代表性的研究成果可歸納為討論生態安全的概念與特征等基礎問題［2，4-5，8，10，35］、生態安全整體法治保障問題［9，13-14，16，18，20］、比較法視野下的生態安全［11］與生態安全問題在具體領域的具體呈現及其相應制度研究［12，15，17，34］等。

在相關理論研究趨于熱點及研究強度總體不足情況下，現有研究成果尚未對生態安全的基礎理論達成普遍共識。其中，僅就定義而言，便存在對生態安全中“生態”范圍廣義與狹義的不同認識，由小到大依次為生態系統或生態區域［7］、國家［5，9］、人類［2，8］。此外，更為關鍵的是現有研究尚未對生態安全作出性質明確，即尚未對生態安全應作何種定位、其與一般意義的生態環境保護與治理為何種關系作出解答，上述關鍵性問題的缺失進一步使得“保障生態安全”具體展開路徑的模糊。

1. 2 立法實踐集中于抽象表達

隨著對生態安全問題重視程度的提升，“保障生態安全”在環境立法中明確提出的頻次明顯增多。早先，緣于國際上生態安全問題的提出與《綱要》對維護生態環境安全的明確要求，《中華人民共和國防沙治沙法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）將“維護生態安全”作為立法目的確定于立法首條。近年來，隨著環境立法的制定（修訂、修正），“生態安全”出現于環境立法的頻次逐漸增大，《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）《中華人民共和國青藏高原生態保護法》（以下簡稱《青藏高原生態保護法》）《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）均將“保障（維護）生態安全”明確為立法目的、置于立法首條。此外，《中華人民共和國農業技術推廣法》《環境保護法》《森林法》《固廢法》《長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國野生動物保護法》與《青藏高原生態保護法》均在立法內容中提及生態安全。其中，值得加以重視的是，《青藏高原生態保護法》專章規定“生態安全布局”，明確構建青藏高原生態安全格局、優化生態安全屏障體系，并對國土空間利用和國土空間用途管制、生態環境分區管控方案和生態環境準入清單、自然保護地體系建設、資源開發準入等基礎性制度措施作出了協調性規定。

雖然近年來出臺的環境立法大都對“保障生態安全”作出規范，但是上述規范多是宏觀與抽象的，要么將生態安全置于總則的宏觀目的性條款中，作出“保障（維護）生態安全”的原則性規范；要么在具體立法內容中提及，其實質含義與一般意義的生態環境保護與治理無異，且缺少“保障（維護）生態安全”的具體措施。以《中華人民共和國海洋環境保護法（修訂草案）》的立法說明為例，其中對于修改的主要內容的表述，僅介紹至完善立法宗旨，對于保障生態安全立法目的的增加未作提及。實質上，將“保障生態安全”納入立法目的、置于立法首條對于實現生態安全融入環境立法而言是遠遠不足的，當前立法現狀表明“保障生態安全”在立法中尚處于理念引入而未作具體展開的狀態。

2 生態安全的內涵廓清與流域生態安全例解

“保障生態安全”在環境立法中的明確與展開應以生態安全的理論基礎明確為前提，由此，應對生態安全的內涵與定位作出理論明確，并以研究選定的流域這一生態空間為例作具體解析。

2. 1 生態安全的內涵與定位

2. 1. 1 形式：表達分異與指示歸一

生態安全在表達形式的基本層面尚存分歧。一直以來，關于生態安全存在多種表述，主要有以總體國家安全觀以及部分立法文本中明確的“生態安全”、部分政策文件明確的以及部分學者提倡的“生態環境安全”［19-20］和少數立法提及的“環境安全”為代表的3種表達形式，其中，“生態安全”這一表述相對更加普遍。從上述表述的區別著手，雖然各自核心詞生態、環境、生態環境等環境法基石性概念［21］既在事實上存在概念區別、又未得到法學研究與法律實踐的統一，然而，透過表述分歧的形式外在，3種表述在生態安全相關表述場景下均客觀上指代宏觀化的生態環境問題，不同表述在主觀上未有意作出區分，且均未將具有整體性特征的安全作出涵義限縮。可見，生態安全的表達差異一定程度上僅存在于形式層面，僅為表達形式的混用，而無涉其內涵實質。

2. 1. 2 內涵：文義與體系的雙重解讀

如前所述，生態安全內涵不清的原因及關鍵不在表達分異，而在于定義不夠明確、理解層次有所區別。生態安全內涵的準確界定，應從文義與體系兩層面加以理解與分析。文義理解層面，生態安全由生態與安全兩詞語組合而成，生態是詞語的主體與核心，安全則指明方向與問題關鍵，生態安全內涵界定重在界定生態。一般意義上，狹義的生態僅意為生物（生命體的集合）的生存狀態，廣義上的生態可擴展為生態系統，其在生態、環境與資源3大基本概念中居于中心地位，甚至涵蓋環境與資源。安全一詞并無復雜內涵，其意指不受威脅、沒有危險，是與危險相對的概念，安全問題的存在基于風險的可能，風險則是概率化了的危險。由此，狹義生態語境下的生態安全僅指生命體集合不受威脅、沒有危險，廣義生態語境下的生態安全則可將環境安全、自然生態系統的安全與資源安全統統納入，意為生態系統不受威脅、沒有危險及其進而反映于經濟、社會與國家的安全。

體系解釋層面，應將生態安全置于總體國家安全觀下加以考量。總體國家安全觀是一個開放包容與不斷發展、集生態安全等16種安全于一體［22］的國家安全體系，其中，與生態安全聯系較為緊密的有核安全、資源安全與生物安全。總體國家安全觀中的國家安全體系并未對具體的安全類型作嚴格劃分，不同類別安全之間存在交叉（如核安全與生物安全均涉及資源與能源問題），并存在重要的互相影響或互為因果的關系（如生物安全與資源安全是生態安全的重要前提）。按照前述對生態的理解，廣義生態下的生態安全包含資源安全與生物安全。由此可見，總體國家安全觀視野下的生態安全將廣義上生態安全的概念進行了限縮，生態安全中的生態并非前述生命體的集合的狹義概念，也并非意為生態系統的廣義概念，生態安全中的生態可界定為自然生態環境，生態安全由此應定義為：自然生態環境不受威脅、沒有危險，能夠滿足人類生產生活需要、保障經濟社會可持續發展。值得注意的是，生態安全離不開生物與資源的安全基礎，但總體國家安全觀下的生態安全并不包括生物安全與資源安全。

2. 1. 3 定位：基于、高于且統籌一般意義的生態環境保護與治理

相較于內涵不清，生態安全的理論癥結重在定位不明，也即生態安全與一般意義的生態環境保護與治理的關系尚未有明確定論。基于生態安全突出底線思維、重視短板效應以及關照系統整體的特性，可對生態安全作出3方面總結定位：其一，治理手段上，“保障生態安全”應基于一般意義的生態環境保護與治理。要素治理是生態環境保護與治理最原初、最基礎的思路，注重污染防治一直以來也是中國生態環境保護的重要特點，突出底線思維的生態安全觀念以及具有累積性的生態安全問題離不開一般意義的生態環境保護與治理。其二，治理目標上，“保障生態安全”高于一般意義的生態環境保護與治理。生態安全是自然生態系統良好循環、社會經濟可持續發展、人類生存和生活美好的前提與基礎，且由于不存在絕對意義上的生態安全以及現實中生態風險無法完全消滅，生態安全問題由此具有嚴重性與相對性，生態安全的目標追求與重視程度應高于一般意義的生態環境保護與治理。其三，治理的現實需求上，“保障生態安全”應統籌一般意義的生態環境保護與治理。生態、環境與資源3者本就在自然生態系統中緊密聯結，具有共生性，環境與資源更是深刻影響著生態，并且，生態安全中的安全蘊含著深刻的系統觀念，要求作出全局性考慮與短板性思考，“保障生態安全”由此應全方面統籌生態保護、環境（污染）防治與資源利用。

2. 2 流域生態安全及其自然機理

聚焦流域生態安全，既緣于流域在自然區域中的代表性基礎及流域生態安全重要性的普遍共識［17］，亦緣于流域相關立法在環境法律體系中的重要地位。

流域是對生態安全的區域限定，流域生態安全是生態安全問題在流域這一生態空間的具體呈現。整體系統觀理論作為凝萃于政策、文化與哲學的全景化研究視角［23］，“前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進”是對其理論內涵的凝練概括。以整體系統觀理論審視，“保障生態安全”應建立在全方位要素治理（整體性）的基礎上，統籌協調內部關系（系統性），防范確定的和不確定的風險。流域生態安全目標應為流域生態的完整、平衡與健康。流域生態完整是指，按照自然發展，流域生態系統保有的整體結構和功能，具備其應當具備的生物與非生物要素，具體可明確解構為空間（天然水生生境）完整、環境（如水、土壤等）完整與生物（如動物、植物、微生物等）完整，流域出現的天然水生生境萎縮、斷流以及生物多樣性缺失即是對流域生態完整破壞的典型樣態［24］。流域生態平衡指的是流域生態系統內部各要素間相互融洽，能夠實現動態、可持續的發展。生態不平衡現象的發生往往是生物與非生物之間共同作用的結果，水沙不協調、水華問題以及物種入侵等均是流域生態不平衡的具體表現。流域生態健康是基于生態安全底線思維的綜合性評價，是生態完整與生態平衡前提下，對流域生態安全水平的程度判斷與美好期許。

為更好實現流域生態安全目標、保障流域生態安全，應貫徹整體系統觀的核心要義，具體從構造安全格局、建立生態屏障、控制污染排放、保證生態流量、適當生態修復和持續監測預警展開。流域生態安全格局構造是保障流域生態安全的先行規劃，主要意指通過對流域的整體把握進行宏觀和前瞻的人為規劃調整。流域生態安全格局的有效構建及維護將利于生態系統結構與功能的完整、生物多樣性保護以及生態系統服務的維持等。建立流域生態安全屏障是基于生態安全格局構造的基本規劃，通過構建生態安全屏障盡可能使流域生態環境系統自然良性發展、防范風險能力增強。污染排放控制、生態流量保證以及適當生態修復則分別對應流域生態環境中的水環境、水資源與水生態三維度，是進行“ 三水統籌”［25］、全局性謀劃與整體性推進的具體展開。生態修復是在必要的情況下對出現的生態環境問題予以治理糾偏，其應把握生態系統自然恢復尺度。監測預警機制是對突發性生態環境問題的監控，以便及時采取應急措施。由此，前端的格局構造與屏障建立、中端的污染控制與流量保證、后端的生態修復以及貫穿始終的監測預警，共同組成體系完整的流域生態安全保障具體內容。

3 “保障流域生態安全”環境立法的應然與實然考析

環境法律體系中規范與涉及流域生態環境的立法眾多，其中既有直接規范流域生態環境問題的立法，以“涉水四法”［26］與流域專門立法為代表，又有間接規范流域生態環境問題的立法，通過保護環境要素與維護生物多樣性等保障流域生態；既有規范多種生態環境和資源要素的綜合性立法，又有規范單一生態環境和資源要素的專門性立法。

3. 1 “保障流域生態安全”環境立法的應然分析

鑒于生態安全的定位，流域生態安全的立法保障應基于一般意義的生態環境保護與治理的法制基礎，并在相關立法中實現就“保障流域生態安全”相關規范充足、制度設計恰當，進而實現整體上生態安全價值的確立與彰顯。

3. 1. 1 流域層次與自然要素的多維度關照

理想化的立法狀態應能夠對不同層次流域及流域生態系統多種生態環境要素實現全面關照。流域嵌套的層次結構與空間治理的系統性要求，需要立法實現針對不同層次流域的對應性以及針對不同生態環境要素的全面性。長江流域與黃河流域由于其地位重要性、治理特殊性以及存在的生態環境問題關鍵性，而作為生態文明建設中流域生態環境保護與治理的重點，流域法治實踐不應止步于兩重要流域，應由專注大江大河等重點流域向小流域甚至廣義流域（濕地等）拓展延伸［27］。《長江保護法》和《黃河保護法》開啟流域專門性法律的立法先河，一定程度上實現了立法層級高、針對性強、規范內容全面的法制保障，其他流域或廣義流域亦應在立法中得以關照。

“山水林田湖”統籌治理理論［28］要求對自然生態環境保護與治理作出要素層面的系統性思考，流域生態安全中的安全亦蘊含著對生態環境的整體性考量內涵。可見，保障流域生態安全的環境立法應進階為更加全面關照自然要素的層面。基于環境法治由要素分治、重點整治到系統治理的觀念轉變［29］以及流域治理的系統性科學要求，流域生態安全保障亦展現為由要素防治到水生態、水環境、水資源三位一體系統治理，再到納入水災防、水空間等更加系統的轉變。流域生態安全立法亦應對域內的多種自然要素作出系統性規定。

3. 1. 2 內容充實與價值明確的全面化展開

立法內容全面要求價值明確、內容充實、制度完備，內容充實需要以相關制度完備為基礎，價值明確則是內容充實的抽象表達。由此，制度完備是立法內容全面化展開的最基礎層次，流域生態安全立法的應然狀態應在理論上具備完善的制度集合。具體而言，涉流域立法應根據具體針對領域的生態環境保護與治理需求以及區域的特殊性，合理設置具體制度，實現整體上流域生態安全格局構造、生態安全屏障體系構筑、污染排放與生態流量控制、適當生態修復和持續監測預警機制的法制保障。其次，實現流域生態安全立法的內容充實，各涉流域立法應從法律概念、法律原則與法律規則全方面展開。具體來講，法律概念應對關乎生態安全保障的跨學科話語作出解釋，法律原則應針對性地對“保障生態安全”的底線控制與風險預防等相關內容作出明確，法律規則應將生態安全與一般意義的生態環境保護與治理作出區分，適應性地明確“保障生態安全”的具體制度。最后，在制度完備與內容充實的基礎上，相關立法整體上進一步形成以立法目的領銜、立法原則凸顯與立法規則具體呈現的生態安全價值表達。

3. 2 “保障流域生態安全”環境立法的實然考察

對照前述理論層面流域生態安全立法的應然解答，檢視涉流域立法的規范現狀，發現當前立法存在對應性的碎片化與交叉重疊并存和模糊化與整體關照不足的問題。

3. 2. 1 立法碎片化下的空白與重疊并存

流域生態安全在具體立法中的規范保障離不開立法中對一般意義流域生態環境保護與治理的相關規范內容，流域生態安全立法保障的體系化不足根源于涉流域立法的分散化與交叉重疊。環境法律體系中立法空白、立法碎片化與立法交叉重疊問題久受詬病，流域生態環境問題受到《環境保護法》《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）《中華人民共和國防洪法》《長江保護法》《黃河保護法》《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）等多部法律規制，亦在各行政法規、部門規章以及地方立法中大量體現。這種“生態環境保護基本法+水環境、水生態、水資源、水災防維度立法（“涉水四法”）+長江流域、黃河流域專門立法+其他補充立法”的立法模式，一定程度上無法照顧到不同流域的特殊性，使得未有專門立法的流域缺失法制保障，“要素立法+特定流域立法”一定程度上緩解了特定流域立法的立法保障空白，同時亦加劇了交叉重疊。此外，“涉水四法”基本面向“水環境、水資源、水生態與水災防”4個維度，兩特定流域立法則采“綜合法”模式，立法對此種要素間的“統合與分離”差異進一步加大立法間差距。上述根源性的問題也進一步在各立法中具體顯現，致使涉流域立法在規范流域生態安全的具體內容中，顯現出參差不齊與交叉重疊的雙重問題。

3. 2. 2 模糊與整體關照不足

審視涉流域立法，其中，將保障（維護）生態安全明確為立法目的的立法較少，僅有新制定的《長江保護法》《濕地保護法》兩部立法將“保障生態安全”明確為立法目的。立法原則層面，涉及開發、利用、管理的立法一般將全面規劃、統籌協調作為基本原則，涉及環境保護與污染防治的立法一般將預防為主、綜合治理作為基本原則。然而，此種對于“保障生態安全”的原則性規范往往也是科學指導下生態環境保護與資源利用的基本原則遵循，相關立法并沒有意識性地在基本原則中明確“保障生態安全”的理念。制度層面，處于基礎性、綜合性地位的《環境保護法》未將“保障生態安全”作為立法目的，但具體制度中存在關涉保障生態安全的制度規范：明確建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制以及風險評估制度，環境資源承載力監測預警機制、突發環境事件風險控制、應急處置及事后恢復以及生態保護紅線制度等。《水法》《水污染防治法》《水土保持法》分別主要對應水資源、水環境與水生態，3部立法圍繞各自立法中心存在部分涉及注重生態安全底線、注重生態風險控制的具體規范。如《水法》中水功能區重點污染物排放總量控制以及對河勢穩定和堤防安全的相關規范、《水污染防治法》中水污染物排放總量控制制度以及《水土保持法》中對于水土流失的預防、監測預報預警制度等。此外，《長江保護法》《黃河保護法》規范了保障流域生態安全的具體制度，而《漁業法》《航道法》對生態安全內容存在整體性忽視。

一部法律的立法理念整體蘊含于該部法律的立法目的、原則與具體規則中，立法目的、原則與具體規則對于生態安全內容的無意識性則當然性地致使生態安全價值理念無法充分表達。綜上，此種關涉生態安全保障內容的參差不齊與整體不足可概括為“內容無序”。一方面，源于立法理論與實踐中未能充分理解“保障生態安全”的價值意義；另一方面，立法理論與實踐尚未形成明確的“保障生態安全”的理論共識。相關立法雖可能具備一定的“保障生態安全”立法能力，但仍缺少明確的科學立法理論指導。

4 生態環境法典編纂背景下“保障生態安全”的環境立法進階

中國當前正處于生態環境法典編纂快速推進時期，生態環境法典編纂已列入第十四屆全國人大常務委員會立法工作計劃，環境立法正向著更高層次體系化邁進。“保障生態安全”作為環境法調整范圍內的組成部分，相關立法完善無法脫離生態環境法典編纂背景。更為重要的是，法典化作為法律體系化的最高形態，生態安全立法可以法典編纂為契機，實現“保障生態安全”在環境法律體系的展開。

4. 1 生態環境法典編纂為“保障生態安全”的環境立法表達提供契機

4. 1. 1 生態環境法典是環境法律體系化的最高形態

整體上，中國環境法律體系龐大、內容龐雜，雖然在一定共識下，已經形成“1+N+4”的環境法律體系，但是其中的作為基本法的“1”——《環境保護法》既未能發揮基本法作用，又存在立法理念滯后、立法價值不統一、制度碎片化與法律規范沖突等問題［30］；而屬于“N”的多個環境單行法分散化與碎片化嚴重，理論上雖存在污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展的劃分方法，以及按照事務法（以各類污染防治、資源保護、生態保護、環境退化防治為主要內容的立法）與手段法（以規范各類環境保護手段如環境稅、環境標準為主要內容的立法）分類［31］的劃分方法，實際上也未能實現對環境單行法作出科學與理想化的歸納；現有的4部生態區域保護法在實現立法創新、對特定生態區域實現專門性立法規范的同時，也增大了與先前立法之間的規范交叉。雖然生態環境法本身具有領域性和對策性特質，但立法體系化缺失引致的立法隨意性與立法碎片化問題引致的法律實施障礙［32］確是客觀存在、不容忽視的。分散的環境立法增大了立法制定（修正、修訂）的隨意性，龐雜的環境立法體系造成了環境法律的邊界不清，也進一步致使“適度法典化”的生態環境法典直面“舍棄與保留”的難題。

法典是法律體系化的最高表現形式［33］，生態環境法典編纂共識之下的較為中庸的實質性、適度化編纂模式，既能保證生態環境法律實現較大程度的體系化，又能夠保持生態環境法典的適應性與靈活性。生態環境法典的形成既能在宏觀層面增強國家生態文明法治建設的政治影響力，又能具體化地為生態環境保護與治理實踐提供強有力的法制指引。

4. 1. 2 “保障生態安全”作為環境法治基礎性要求需要法律體系化

在體系龐大、內容龐雜的環境立法中實現“保障生態安全”的完善表達，無疑是個難度較高的系統工程。鑒于“保障生態安全”在治理手段、治理目標以及治理需求上基于、高于且統籌一般意義的生態環境保護與治理，環境立法應在立法宗旨、立法原則及具體制度上作出體系化的調整與補充，同時，由于“保障生態安全”關系到每一類生態環境區域與要素，相關規范與制度設計應在各環境單行法中體現與貫徹。此外，“保障生態安全”相較于一般意義的生態環境保護與治理，具有更強的底線把控與前瞻預防要求，隨著自然環境及治理需求的變化，相關規范設計需適時作出調整。

在現行分散的環境立法下，“保障生態安全”融入環境法律僅能依循單行法路徑分散展開，在此框架下的立法完善與展開一定程度上會增大環境立法的分散、交叉與空白，“保障生態安全”在環境法制中的體系性貫徹則更難以實現；同時，相關規范的調整完善僅能依賴各環境單行法的修訂、修正，新出臺的環境立法將“保障生態安全”紛紛列入立法目的便是最具說服力的客觀寫照。由此，生態環境法典編纂作為實現生態環境法律體系化進階的重要形式，能夠為“保障生態安全”在環境立法中的表達創造良好條件。

4. 2 生態環境法典編纂背景下“保障生態安全”環境立法表達的構想展開

4. 2. 1 生態環境法典編纂背景下“保障生態安全”環境立法表達的路徑選擇

實現“保障生態安全”的環境立法表達具有必要性。就生態安全內涵本質而言，假如“保障生態安全”是抽象的概念（不能夠作為環境法的調整對象進而不產生社會關系），或者無實質意義（與一般意義的生態環境保護與治理不作區分），那么“保障生態安全”將失去立法基礎［2］。基于生態環境保護與治理的現狀，“保障生態安全”具有重要的實踐價值，是一類以守住自然生態安全邊界為目的的具體的人類活動，其應納入環境資源法學的調整對象［5］，并應當依靠法律手段（首要的是立法）加以明確［2］。

在生態安全法制保障的必要性前提下，“保障生態安全”的立法表達存在兩種主要路徑：其一，專門立法路徑，即專門制定一部綜合性生態安全法，以“生態安全法”［34］或“生態安全保障法”［2］命名，對生態安全相關的理念、原則與基礎性制度作出規范；其二，分散立法路徑，基于當前環境法立法現狀，在《環境保護法》中明確“保障生態安全”的理念與基本原則，在具體的單行法中結合各生態區域與環境要素的治理特點適應性地明確原則、確定規則。

結合中國生態環境法制背景與“保障生態安全”的理論與實踐特性，筆者認為，現階段不宜制定綜合性生態安全法，具體原因有三：首先，“保障生態安全”的提出并未改變環境法的調整對象［35］，更多的則是對生態環境保護與治理目標與手段的調整，在現有環境法律體系的基礎上制定綜合性生態安全法則人為地將“保障生態安全”內容剝離、單設，有失科學理性。其次，“保障生態安全”在環境立法中的表達雖需要宏觀層面價值理念的貫徹，更多的則是需要在具體制度中作出明確與調整，制定綜合性生態安全法也僅能規范較為宏觀的價值理念內容，僅能起到宣示國家政策、提出“保障生態安全”目標和任務的宣示性功能。最后，環境立法的出臺需要充分考慮生態環境法典編纂背景，當前關于生態安全的學理研究與法治實踐仍不成熟，尚未經過高強度理論與實踐的洗禮與驗證，新增或急于制定基礎性與綜合性較強的立法既對環境法律的體系化推進無益，甚至可能徒增立法成本。由此，“保障生態安全”在環境立法中的表達應以生態環境法典編纂為契機，實現“保障生態安全”在生態環境法典中從價值理念到具體制度的體系貫徹。

4. 2. 2 生態環境法典編纂背景下“保障生態安全”環境立法進階的體系貫徹

在生態環境法典編纂實質性、適度化的編纂理路共識下，以呂忠梅教授為代表的中國法學會環境資源法學研究會“環境法典編纂研究”課題組提出“總則編+污染控制編+自然生態保護編+綠色低碳發展編+生態環境責任編”的法典結構［36］。

生態安全立法應在具體層面由當前抽象表達的“虛”向著具體落實的“實”完善，對“保障生態安全”的相關內容作出更充分完備的立法設計。體系化既是環境法這一領域性法律實現有機統一的客觀要求，又是增進環境法律整體功能的意義所在［37］。生態安全在生態環境法典中的展開亦應遵循“理念指引-原則遵循-制度實施”［16］的體系化路徑。具體而言，由于生態安全的基礎性，作為生態環境法典核心范疇體系的總則編應將生態安全價值總的確立、集中體現“保障生態安全”的價值理念：“基本概念”對生態安全的定義作出明確，并闡釋其與一般意義的生態環境保護與治理的關系。“立法目的”中應在明確“保障生態安全”的基礎上加以凝練，重點與可持續發展的目標價值相結合。“基本原則”與“基本制度”中，應對具有一般性并能體現“保障生態安全”底線把控、系統思考的風險預防原則以及資源環境承載能力監測預警等制度作出明確。

“保障生態安全”融入生態環境法典，應對生態環境法典各分編作出前瞻性、系統性、技術性與嚴格性等“四性”的調整與增進。各分編基本采用“總-分”結構，其中各編的“基本規定”作為“總”，規定一般性的管理目標、政府責任與基本原則等內容。由于“保障生態安全”的價值理念在總則編總的確立，各分編的基本規定中應避免重復，以具體制度的增進為主要目標。污染控制編邏輯主線較為清晰，以環境要素污染防治的單行法既“編”又“纂”而成，作為“保障生態安全”的基礎性內容以基礎性的污染控制為目標，“保障生態安全”的融入應對污染控制編進一步作出前瞻性重點增進，制度安排針對新型污染問題不確定性作出預防性考量、針對污染排放對生態造成的影響作出系統性把握以及嚴格性控制。自然生態保護編應在整體把握“四性”的基礎上重點把握系統性增進。自然生態保護編的調整范圍涵蓋生態要素與生態區域兩類，且將兼具生態要素和生態區域的生物多樣性保護內容納入，生態要素相關章節之間的制度設計應強化系統性，在規范設置上強化生態區域與生態要素之間的關聯與銜接，并注重交叉的化解與重疊的剔除。綠色低碳發展編應在整體把握“四性”的基礎上重點把握技術性增進。資源能源的利用問題與氣候變化能夠引發潛在的、規模較大的生態破壞，相關制度應在長遠性、科學性上作出技術性變革。生態環境責任編應進一步重點實現嚴格性增進。生態安全問題較之一般性的生態環境保護與治理，具有不可恢復性或者難以恢復性。此種不可恢復性一方面體現在生態破壞在系統上、時間上的損失擴大，另一方面體現在損失無法以“恢復生態”為標準的明確估量。具體規范中，適度化并適應性的嚴格性增進能夠有效降低不可恢復或者難以恢復的生態破壞的發生可能。此外，生態安全雖然不必然包括資源安全、核安全等，但由于自然生態要素在自然界的關聯性，不列入生態環境法典的資源能源法中的權屬制度、開發利用和管理制度亦需要對“ 保障生態安全”作出充分關照與制度銜接。

5 結 語

保障生態安全是實現人與自然和諧共生的基本要求。一方面，隨著人口增多、科技進步，人類活動對自然生態系統的影響廣泛而深刻，為實現經濟社會可持續發展，人類必須采取行動保護生態環境，守住自然生態的安全邊界；另一方面，僅僅依靠自然恢復與協調，無法全面應對超越“人為性”的生態環境問題，需要進行必要的人為干預與治理方能實現在改造自然中順應自然。基于必須從區域尺度討論生態安全以及流域是典型的生態環境區域，流域是一塊合適的良好試驗田，本研究以流域生態安全為主要討論的對象，既試圖明晰生態安全的內涵定位、構建一個更加科學的流域生態安全保障圖景，又意圖結合當前生態環境法典編纂背景對生態安全在環境立法中的表達與展開提出建設性意見。“保障生態安全”融入環境法律體系是一項全方位的系統工程，生態安全法治的整體性注重還需要在更加宏觀的視角下加以推進，生態安全在環境立法中的表達也要從具體的立法實踐中逐步完善。

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（責任編輯：于 杰）

基金項目：國家社會科學基金重點項目“京津冀協同發展視域下白洋淀流域生態安全法治保障研究”（批準號：21AFX023）；河北省教育廳在讀研究生創新能力培養資助項目“生態安全視域下生態產品價值實現的法制完善研究”（批準號：CXZZBS2024015）。