地權依賴：土地發展權過度轉移與失地農民市民化困境

摘要 城鎮化的高質量發展取決于失地農民市民化轉型的完成度，而土地發展權配置對市民化內涵演變至關重要，因此探究城鎮化進程中的土地發展權配置與失地農民市民化關系具有較強的理論意義和現實必要性。既有關于失地農民市民化的主要研究普遍認為需要增權于民，但卻難以解釋為何部分地區失地農民土地權利密集與市民化轉型遲緩同生并存的現實。基于此，該研究采用質性研究方法，以珠三角城郊失地農民作為研究對象，系統地論證土地發展權配置是如何影響農民市民化發展進程及其社會性后果。研究結果表明：①囿于歷史與制度等原因，珠三角城郊失地農民長期享有著較為充分的土地發展權配置，但是失地農民并沒有真正完成市民化轉型，反而在市場就業、居住選擇和社會場域等方面呈現出多重反市民化現象。②究其實質在于，珠三角地區土地發展權過度轉移強化了失地農民對土地增值收益的高度依賴，致使大部分失地農民不斷地“再鄉土化”，進而形塑出反市民化結構，最終造成其日趨脫嵌于現代城市發展體系。這意味著，土地發展權的賦權并不必然等同于失地農民市民化能力的獲得。③據此，需要校正目前珠三角地區土地發展權配置偏差，在保障失地農民合法權益的前提下，逐漸推動土地發展權配置由過度型向適度型轉變。為此，一是需要強化政府土地發展統籌，明晰權利歸屬法律主體；二是應優化征地補償方式，促進土地增值收益分配的公共性和公益性；三是有必要建立失地農民訴求的甄別和回應機制體系，完善土地征收與收益分配的制度監督。

關鍵詞 失地農民；市民化；土地發展權；城鎮化發展；珠三角；城郊村

中圖分類號 F229 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）09-0193-08 DOI：10. 12062/cpre. 20240320

城鎮化水平是衡量國家現代化程度的重要標志，城鎮化也是實現社會與經濟轉型的關鍵動力。根據地理區位，城郊農村是城市經營與開發的重要對象，具體實踐過程則是地方政府主導的土地征收，與此同時不可避免地將產生大量失地農民。從長遠發展看，這部分農民是否真正完成市民化轉型，不僅直接關系到區域城鎮化的發展水平，更關乎到中國從“土地的城鎮化”到“人的城鎮化”戰略轉型的成敗。在此意義上而言，失地農民市民化構成了當前中國城鎮化發展的核心問題［1］。因此，在土地征收后如何促進失地農民的市民化轉型，對中國實現經濟社會高質量發展具有十分迫切的學術和現實意義。

1 文獻綜述與問題提出

目前中國實行的是城鄉分割的二元土地制度，從土地所有權上看，表現為城市土地為國家所有和農村土地為集體所有，農村土地只有經過縣級及以上政府征收才可以轉為城市土地，一旦征收后，原村集體所有的農村土地則會出現幾何倍數的土地利益增幅。有學者分析地方領導留言板的相關數據發現，在土地征收中農民主要訴求集中在征地補償設定和安置保障，很少對征地本身合法性和程序性產生過多訴求［2］。因此，學界中不少學者認為征地糾紛實質是各方對土地發展增益的控制，而這種土地發展增益亦被法學研究者提煉為土地發展權［3］。在此基礎上，不少研究認為過低的土地征收補償是失地農民難以完成市民化轉型的直接原因。為此，部分學者提出，應當對目前中國土地征收制度進行必要改革，打破地方政府在土地市場中的雙邊壟斷權，允許符合規劃的農用地直接入市［4］，提高征收補償標準，重構農用地轉用增值收益分享模式［5］，逐步實行包括城鄉房屋在內的市場價補償，使非國有土地入市后級差地租真正歸農，促進失地農民市民化順利轉型［6］。甚至有學者建議，應該修改相關憲法準則，結束單一國家征地制度，承認農民承包經營土地的完全轉讓權［7］。

不難發現，學界既有主流研究主要是沿循增權賦能的分析框架，以增加土地發展權為核心的土地權利作為推進中國城鎮化高質量發展的突破口，潛意識中將土地權利的不充分視為目前失地農民市民化轉型困境之所在。應該講，這一研究觀點為繼續分析和理解土地征收制度與失地農民市民化提供了諸多啟發。然而，本研究注意到，在珠三角城郊農村，長期踐行著以留用地補償為核心的土地征收制度，使當地農民長期享有較為充分的土地增值收益，同時發達的區域經濟不斷地壯大這部分土地增益的規模［8］。吊詭的是，土地權利的增加既沒有降低土地征收中的博弈斗爭，更沒有助推當地失地農民市民化轉型。有部分學者亦發現，從空間外觀上看，珠三角城郊村地區已經高度城鎮化，可農民在思想觀念和行為邏輯上，卻與現代市民相離甚遠［9］，缺少與城市經濟社會建立密切關聯的積極性［10］，而且大多數農民沒有形成與城市居民同等的就業形態和就業方式，甚至出現了大批“四不青年”和“二世祖”［11］，導致他們淪為“非農非居”的農民群體［12］。

可以看到，理論與現實之間存在明顯張力。那么，如何理解主流經濟學家增權賦能的理論預設與珠三角農民市民化的實踐悖論？為何在土地發展權充分轉移背景下，卻出現失地農民市民化的遲滯甚至逆反現象？中國的土地征收制度改革中土地發展權又應當如何配置？珠三角作為中國城鎮化發展最迅速和土地發展權配置最充分的地區，無疑是分析解釋上述問題的適宜地區。有鑒于此，本研究擬通過廣州市一個城郊村土地征收過程的歷時性考察，厘清土地發展權轉移對失地農民市民化行為塑造的內在機制，揭示土地權利過度轉移下失地農民市民化困境結構的形成路徑。同時，以此為基礎對珠三角地區土地發展權配置制度進行反思。

本研究的田野調查資料主要來自廣州市增城區寧西街道白水村的實地調研，筆者及所在的研究團隊分別于2021年7月和2022年11月在白水村進行了為期20天的駐村調查。白水村位于廣州市增城區南部，占地約有3. 2 km2。2005年廣州市為優化區域產業結構布局，在寧西街道設立以汽車制造為主的國家級經濟開發區。為擴大開發區建設范圍，區、街道兩級政府先后對白水村進行多次土地征收。當前白水村盡管已經完成全部農業用地征收，但是整村拆遷卻進展緩慢。目前該村集體經濟收入主要來自政府征地所返還的960畝（1畝≈667 m2）留用地租金，每年超過2 700萬元。整體來看，白水村因為緊鄰經濟開發區征地范圍，擁有密集的土地利益，同時白水村正處于土地開發和建設高潮，具有較為豐富和鮮活的失地農民市民化的案例。就此而言，征地前后白水村農民市民化的轉變與現狀，具有一定的區域代表性和研究典型性，更易提煉出一般機制和建議。

2 坐地生財：珠三角地區的土地發展權轉移過程

通常而言，土地增值分為自力增值和外力增值。前者主要是指土地權利人改善地力和種植結構而產生的增值，后者則主要是指非因土地權利人直接投資投勞而獲得的增值。相比較而言，自力增值空間由于受到自然因素和勞動限制相對有限，因此外力增值是中國城郊農村土地增值的主要方式。目前，外力增值實現主要受到兩方面影響：一是國家發展戰略和城市規劃塑造出的土地區位影響；二是非農用地供求關系影響，主要受到非農用地供應政策與城鎮化發展速度的影響［3］。進一步講，土地征收過程中城郊農村土地增值與土地所有者、承包者或經營者無直接關系。為此，各國陸續強化土地用途管制和規劃管理，發展出由國家掌控的土地發展權，用以保障土地非農開發所產生的增值收益用于社會再分配。事實上，目前中國法律雖尚未明確土地發展權，卻在實踐中踐行著土地發展權國有以及土地發展增益公有［3］。然而，珠三角地區土地發展權配置與土地增益分配卻呈現出不完全國有和不完全公有的特性。

改革開放早期，珠三角地區依靠毗鄰港澳的區位優勢和國家政策支持，成為國家引進外資的首選區域。隨著大量產業落地，城市國有土地儲量無法滿足發展需要。可是，征收城市土地不僅會因程序繁雜付出較高時間成本，還要支付不菲的土地出讓金和交易金，這無疑將加重地方政府的經濟負擔。所以，地方政府為推動區域經濟發展與加速產業落地，直接鼓勵村集體自主開發土地。珠三角地區由此形成了“四個輪子”一起轉的土地開發模式，即省市、鄉鎮、村集體和經濟社均可直接對接工商企業。一般來講，外資企業與村集體或者經濟社主要通過支付土地租金的形式，獲得土地使用權。同時，還發展出利用前期積累的租金收入建設廠房，以獲取物業租金收入。由此，在未經地方政府征收下，珠三角地區大量集體農業用地成為入市交易的事實經營性建設用地。值得注意的是，這部分農村集體經營性建設用地帶來的收入，基本歸屬于各自所屬的村社集體所有，這實則已經突破了土地發展權國有化和土地增益公有化。

20世紀90年代，珠三角部分村莊為免去農民出租土地的后顧之憂，減少村社內部之間分紅矛盾，實行了土地股份固化改革，即把土地承包權轉變為可永久享有的股份分紅權。如此一來，集體所有權分割為個體財產性的股權，加速了集體所有制“個人化”的發展［13］，這一改革隨后推行于整個珠三角地區?？v然，后期國家對于集體建設用地變更使用進行了嚴格管制，1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，但是實際效果卻并不理想。這是因為：一方面，相關規定直至2004年才真正在全國范圍內嚴格實施，而在此之前珠三角村社集體基本完成了高強度的土地開發；另一方面，廣州市為降低農村土地征收的一次性成本，自20世紀80年代便開始實行留用地補償政策，期間雖有過短期廢除，可在具體征收實踐中，該政策一直被采用至今，補償比例約為征地面積的10%～15%。據不完全統計，截至2021年6月，廣州尚未兌付留用地面積超過2. 47萬畝，按照10%核定留用地指標，每年預計還會新增0. 72萬畝的留用地指標［14］。因此，土地股份固化后，珠三角地區的農民并沒有因國家土地管理政策收緊而利益受損，相反不僅開始合法地占有土地增值收益，而且通過留用地政策強化了其土地增益的索取權。從這個意義上講，當前珠三角失地農民充分享有了土地發展權，以至于成為土地發展權界定中的主導利益集團［15］。

整體而言，珠三角農民憑借“先發優勢”，造成大量集體土地在未經地方政府征收下的成為可入市交易的經營性建設用地，截取了土地非農開發后的巨額增值收入。同時，這部分沉淀下來的存量利益與后期留用地補償的增量利益，致使當地農民能夠在國家實行嚴格土地管理后，仍然能夠繼續“坐地生財”，土地股份固化改革更是進一步將其行為合法化。毋庸諱言，珠三角地區實際上已經向失地農民進行了土地發展權的過度轉移。

3 以地為生：土地發展權轉移下的反市民化現象

一般而言，農民市民化是農民從傳統鄉土社會積極融入現代城市社會，實現家庭在城市中穩定再生產的過程，因此市民化是城鎮化的核心和目標。文軍［16］曾將農民市民化內涵劃分出3個維度：一是職業屬性的轉變，農民就業方式從農業產業過渡為非農產業；二是居住空間的轉移，即生活定居的物理空間從村莊小組變換為城市社區；三是社會角色的轉型，主觀層次上個體積極主動地將生活方式、價值觀念、文化心理契合于城市發展中，實現市民身份的主體塑造。可以發現，農民市民化的3個維度分別對應市場、空間和文化等城市不同系統。但是，正如發達國家所出現的逆向城鎮化趨勢，農民市民化進程同樣存在可逆性，即反市民化。在土地發展權過度轉移下，大量珠三角失地農民恰恰具有較為顯著的反市民化表征，整體呈現為當地農民消極惰性的市民化樣態，主觀上排斥向市民化的深層次演變，以至于背離市民化正向發展軌道，導致市民化的能力受損和城鎮化轉型受阻。相較于市民化，失地農民反市民化內涵也表現為3個維度：一是市場就業的弱參與；二是居住選擇的村落化；三是社會場域的鄉土性。

3. 1 市場就業的弱參與

通常而言，市場就業能力是評判市民化質量的關鍵指標，擁有較為體面的城市職業意味著進入了更為復雜的市民角色關系叢［17］。但是，土地發展權過度轉移而衍生出超額地租經濟，使珠三角農民逐漸脫離勞動力市場。在改革開放早期，農業收入不具有市場比較優勢，因而面對外資涌入所提供的大量就業機會，白水村農民很早就“洗腳上岸”，開始到附近工廠和廣州市區尋求務工機會，甚至還有部分農民利用熟人社會優勢和寬松市場管理經營起各類小生意。然而，隨著城鎮化和工業化快速發展，尤其增城國家經濟開發區建設的推進，白水村由城市的遠郊變為近郊，成為了土地征收的前沿地帶，短時間內獲得了大量地租收益，引發許多農民陸續退出勞動力市場中，從而形成了市場就業的整體弱參與，主要表現如下所示。

首先，家庭勞動力就業的有限性。對于普通農村家庭而言，家庭勞動力參與市場就業數量直接決定家庭收入水平線的高低。因此，華北地區的農村家庭往往采用代際合力的方式，對家庭勞動力進行整合配置。但是，珠三角當地農民家庭勞動力市場就業率普遍不高，中年父母通常在子女結婚成家后便謀劃從勞動力市場中退出，提前進入養老安逸的生活狀態，其中一個重要原因是當地農民普遍擁有穩定的地租經濟收入。白水村農民家庭地租收益主要包括兩部分：一部分是留用地租金分紅收益，現在全村每年僅留用地租金超過2 700萬元，人均1萬元左右。另一部分則是農民家庭出租屋租金收益，由于早期政府對于房屋建造和宅基地審批管理并不嚴格，村集體便可以直接規劃和審批村內宅基地，因此現在村中農民家庭不是一戶多宅，就是一宅多層，多余的房屋被用來出租給外來務工者。同時，得益于緊鄰開發區的區位優勢，白水村的出租屋收入整體上高于周邊村莊。在此之下，有部分農民干脆當起食利階層，成為主觀剩余勞動力［18］。正如村中一位失地農民所說，“現在地都快征完了，好歹還有個房子可以出租，每月都有租金可收，即使什么都不用做，每天吃飯的錢至少有著落了”。

其次，就業選擇取向的有限性。從調研情況看，地租收益的穩定性也改變著農民就業選擇取向。與一般勞動力以實現經濟效益最大化為追求不同，當地農民更看重工作的舒適性和體面性，并且為此不惜愿意接受較低收入的工作崗位?？墒牵袌鲋蓄愃乒ぷ鲘徫患词勾嬖谝矂荼仉y以滿足大量的當地農民，因此珠三角地區的村莊利用村集體經濟收入，為本村人專門設置了大量低薪且輕松的崗位。以白水村為例，村集體雇傭了2名廚房阿姨、5名從事信息登錄的電腦員、20名從事治安巡邏的聯防隊員，工作人員無一例外地都是本村的中青年人，其中聯防隊員的平均年齡不到45歲。在調研中，一位38歲的聯防隊員認為月薪8 000元的技術工人不如月薪3 000元的村聘電腦員。在他看來，工廠里的高收入是建立在惡劣的環境和大量加班基礎上，無法稱得上是體面工作。所以，當問到是否愿意為孩子能夠接受更好的教育而選擇去工廠工作，他毫不猶豫地選擇了拒絕。

誠然，從生計保障角度分析，當地農民的市場就業現狀短期內不會危及到家庭生活正常運轉?？墒?，市場就業能力是失地農民能夠真正實現市民化的基礎性能力，只有充分融入主流勞動力市場中，才能更好地習得現代市民所需的觀念與素質，順利完成市民化轉型。從長期看，失地農民市場就業的弱參與，無疑會抑制市民化能力的提升，從而阻滯其市民化轉型進程。

3. 2 居住選擇的村落化

居住空間由村入城的物理空間的移動，是市民化進程中最為顯著外在表征之一。珠三角地區是中國城鎮化發展最快地區之一，城鄉公共服務一體化程度較高。但是，囿于早期缺乏統一規劃，村莊空間布局并不合理，加上國家對于宅基地管理的日趨嚴格，造成珠三角地區的農村房屋密集且逼仄。因此，不少農民尤其是年輕一代普遍存在定居城市社區的想法。然而，在土地發展權過度轉移背景下，大多數農民還是選擇繼續定居在村莊中，以實現土地增值收益的最大化保全。

2009 年增城區政府為推進經濟開發區二期落地建設，以每畝5. 25萬包干價補償標準進行征地，礙于政府財力有限，其中不包括對失地農民進行安置補助。作為額外補償，當時地方政府承諾給予白水村300畝農用地轉為住宅建設用地的指標，同時按照15%的最高比例返還留用地。截至2022年，區政府對白水村所轄農用地基本完成了征收，累計返還留用地約有960畝。然而，這些留用地并沒有真正兌現，而是直接轉化為土地租金?？蓡栴}在于，地方政府對于白水村留用地租金補償標準是按照農用地而非建設用地，每畝農用地一年的租金是2. 42萬元左右，而建設用地則是8萬元左右，二者之間存在3倍之多的價差。并且，在最新土地用途規劃中，白水村及其周圍所在區域已被規劃為一類工業建設用地，這意味著白水村300畝集體土地已無可能用于住宅建設。在這種雙重地利流失下，加劇了白水村農民土地權益的相對剝奪感。

據了解，白水村農民曾經多次向市信訪局和區信訪局、向市長熱線投訴，也發動本村百余位老人到街道政府部門抗議，但是地方政府限于政策制度等相關因素，無法從根本上解決上述歷史遺留問題，致使白水村農民在后續整村拆遷改造中選擇“土地捆綁抗爭”的強硬策略，借此要求地方政府將過去土地遺留問題一次性解決。可以講，在與地方政府談判中，村莊已經被當地農民視為是最后和不可放棄的博弈資本。一位白水村干部講道：“我們村征地這么早，政府當初的承諾什么都沒有兌現，其他征地比我們晚的村莊，留用地都已經兌現了。我們只想要回我們應得，根本不是獅子大張口，現在解決不了，以后就更難解決。”

一般而言，權利配置是國家進行社會財富再分配的重要手段，土地發展權配置直接關系到土地增值收益分配。固然，珠三角地方政府出于開發便利化向失地農民賦予土地發展權，在農民權利維護上具有一定的積極性意義。但不可忽視的是，此舉同時也激發了珠三角農民對土地權利的過度想象，致使出現土地問題的權利泛化，從而在爭利博弈中為當地農民等利益主體提供了更多可供援引的“知識”和“信息”［19］，無形中抑制了失地農民居住空間轉移的意愿。

3. 3 社會場域的鄉土性

伴隨市場就業的弱參與和居住選擇的村落化，當地農民的社會關系建構與互動進一步收縮到村莊內部中，以血緣和地緣關系為基礎的人際關系構成大部分農民的社會交往基礎。正是在這個意義上而言，珠三角農民包括失地農民的社會場域仍然具有高度鄉土性特征，傳統生活方式得到繼續維持并被持續再生產。

一方面，村莊公共生活的保持強化了農民共同體關系。整體而言，當地農民的社會交往服務于情感寄托和生活互助，而這些依靠村莊社會中的血緣、地緣關系便能夠實現。并且，市場就業參與程度有限且高度同質，客觀上難以培育和發展出更為開放的業緣、趣緣等新型社會關系。同時，他們從事工作多為非正規且低強度，擁有大量閑暇時間，而這些閑暇時間客觀上需要娛樂活動來填滿。因而，珠三角許多村莊保留了大量文化生活，比如定期宗族祭祀、清明拜山等集體儀式性活動，以經濟社為單位開展龍舟和醒獅等大型比賽。而這些活動與比賽，只有同為村落成員的人員才有資格參加，從而使當地村民的交往圈子具有持續性的再生產能力，進而導致居住村莊內的中青年農民沒有動力拓展社會交往圈。在日復一日的密集交往互動中，沉淀已久的村莊記憶、文化習慣、心理認同被不斷激活和強化，漸漸地形成對村外社會交往的疏遠。

另一方面，村莊物質福利差異化供給深化了農民角色歸屬感。事實上，珠三角農村集體經濟模式具有鮮明的經濟收入的福利化支出特征［20］。但是，這些福利化支出并不完全都是普惠性，其中大部分是只面向享有分紅資格的農民。2007年白水村集體出資160萬元重新修建改善村里的小學，主要用以滿足本村農民家庭子女學前教育和小學教育的一般需求，且村集體主動承擔本村農民子女學前教育的全部學費。除此之外，村集體每年還利用村集體收入為本村農民繳納醫保，同時免除應繳納的保潔費和治安費。但是，不具有分紅資格的常住農民和居民一概不能享受上述福利。須得承認的是，這種內外有別的福利供給固然減少了失地農民家庭經濟支出，可是福利的共有性色彩卻也解構了失地農民對于城市生活的向往，強化了對原生型鄉土社會角色的歸屬認同。

總體而言，珠三角農民擁有較為充分的土地權利，長期以來分享甚至攫取著地區經濟高速發展所產生的超額地利。在此之下，土地增值收益分配的持續固化，失地農民與集體土地亦形構出高度依附關系，土地發展權中的經濟邊界成為了社會邊界，以至于呈現出以地為生的日常行動圖景，日常社會生活日趨鄉土性。

4 就地鎖定：反市民化的結構形成與城鎮化困境

應該承認的是，初期反市民化的形成，很可能是失地農民理性計算后自主選擇的結果，此時他們尚且具有重返正向市民化進程的能力?？墒牵У剞r民若長期沒有返回到正向市民化進程中，必然造成市民化能力的弱化。屆時，失地農民反市民化現象就可能演變為剛性的反市民化結構，造成市民化困境的不可逆性，以至于最終鎖定于現代城市體系之外。事實上，在土地發展權過度轉移下，這種反市民化結構，已經出現在珠三角地區。具體表現為以下3個方面。

4. 1 市場充分發展與就業水平的鎖定

市場就業能力是失地農民市民化的關鍵。對于大多數普通農民而言，他們在勞動力市場中核心競爭優勢，主要建立在其經濟態度、吃苦程度以及自我剝削力度［21］。同時，在一個高度發展的勞動力市場中，用工主體完全可以在激烈競爭中，快速地尋求到同等工資水平下工作能力較強的求職者，低成本地達到生產要素的高效配置。從這一角度看，農民保持充分的市場參與，不僅是出于家庭發展需要，還是市場對其就業能力認可的體現。

隨著增城經濟開發區的落地建設，當地產業結構快速完成了正規化、科技化與智能化的同步轉型，汽車制造和配件生產、高端智能面板制造以及物流等產業成為地方政府大力引進培育的重點。區域產業結構的高精尖轉型，致使學歷和技術成為進入就業市場的強約束性條件。調研中發現，當地農民學歷主要是以中專和高中為主，在就業市場中并不擁有壓倒性的競爭力。此外，經歷了40余年發展，珠三角地區勞動力市場的全國化程度愈來愈高，就此而言，珠三角農民實則是與外地農民工共同競爭就業機會。誠然，外地農民工與當地農民相比或許也并不具有明顯學歷優勢，可是因為缺少地租收益的穩定支撐，大部分外地農民工往往比當地農民表現得更加能夠吃苦耐勞，工作職業的穩定性也更高，他們中不乏有許多人依靠長期積累成長為技術骨干與中層管理者。

可以講，珠三角農民在就業市場上正遭遇著勞工質量和數量的雙重擠壓。就業市場在勞動力充足情況下，按照經濟理性原則進行資源有效配置，而能夠低成本地提供最優服務的勞動主體，無疑將會占據更多就業崗位，其他較弱的勞動主體則會被市場自動邊緣化或排斥出去。相比于外地農民工者，當地農民在勞動力市場中不存在突出優勢，他們只能通過橫向層面的崗位類型更替實現收入的變動，而難以憑借職業層級的縱向躍遷提升收入。因此，當前珠三角失地農民正處于一種低水平且均質化的非正規就業流動中，而這也正迎合了他們對于工作舒適性和體面的性的要求。需要注意的是，長期身處在此種就業形態中，將會降低他們對市場就業需求和能力提升的感知，進而導致市場產生出結構性排斥，最終形成市場就業的低水平鎖定。

4. 2 村莊社會低分化與居住空間的鎖定

在整體勞動力就業有限且低水平時，珠三角地區的農民家庭收入主要來自土地租金分紅和家庭房租收入，因而村莊內部經濟分化相對不明顯。沒有貧困戶，中等收入村民占絕大多數，即使有極少數高收入村民也大都轉入城市中生活［22］。據統計，白水村年收入20萬元以上的家庭占比約為10%，多數家庭年收入集中在10萬元上下。所以，大部分農民由于同處于相差不大的經濟收入水平線，利益訴求較為一致，更容易達成集體行動。

按照“四議兩公開”的決策程序，凡是關乎全體村民利益的重要事項，最終都需要召開村民會議或村民代表會決議通過。以白水村而言，則是遵從兩個“三分之二”的原則，即決議的有效性必須同時滿足兩個條件。

首先，參會人員需要達到集體經濟組織總人數的2/3，表決同意的人數需要達到參會人數的2/3。不難發現，從表決結果達成看，遵循的是多數人的意志，村莊民主決策是由占據絕大多數的中等收入村民主導。然而問題在于，在珠三角地區農民家庭年收入10萬元的水平，是根本無法維持遷移進城后家庭生活質量，可從調研看，該收入水平卻能夠維持農民在村莊中體面生活。因此，基于自身家庭收入能力和生活獲得感的比較，白水村農民與村莊捆綁更加緊密，在面對政府征遷中更易達成高度不合作的集體行動。2015年街道征遷辦對經濟開發區進行二期規劃，而白水村的村莊恰在規劃范圍之內。當時征遷補償方案主要是，按照房屋面積以及房屋建造結構，實行分級分人的補償?？傮w平均下來，具有本村戶籍的農民每人可獲得80 m2的安置房指標和80萬元現金。同時，地方政府以征遷平地總面積的20%的比例，向白水村返還集體建設留用地。2016年白水村對征遷補償方案進行表決，卻沒有達到法定2/3的贊成數。2020年地方政府又意欲引進市場主體進行“三舊改造”，其間曾先后有兩家房地產企業表達投資意愿，但是同樣因為沒有達到法定2/3的贊成數而先后放棄。直到筆者調研時，白水村仍然是維持原態，沒有發生任何實質性的拆遷。

其次，在以經濟績效為核心的領導干部政績考核標準下，地方政府顯然有動力去完成上級政府分配的拆遷任務，必要的強力拆遷已經成為現實中地方官員“可接受的問責”［23］。但是，在日常治理中保持社會穩定同樣是地方政府不可觸碰的政治高壓線。因而，地方官員干部通常需要在個體政治效益和社會效益需求找到平衡點，必要時讓民主運轉起來也就成為了地方政府一種有意識的默許，而這無疑進一步深化了失地農民居住的空間鎖定。

4. 3 村莊政治強競爭與集體福利的鎖定

在珠三角早期工業化階段，地方政府鼓勵村集體自主開發土地，提高了村集體經濟積累與發展能力。在土地增值收益日益擴增的刺激下，村集體具有較強參與土地開發經營的動力與預期。但是從實踐看，在巨大灰色利益攪動下，加之缺乏有效的權力監督機制，造成政治派性競爭在珠三角農村屢見不鮮。一定程度上，村集體演變為了以經營土地為目的和以分配土地收益為紐帶的實體［24］。

在白水村調研中發現，村干部的政治身份不僅會產生出面子之類的社會性價值，而且還意味著在利益分配中擁有更多獲利機會。當地村干部除了每年10萬元左右的工資收入外，在集體土地發包、開發以及留用地的招商引資與后續拆遷補償中都存有可獲利的機會空間。在全面推行村支書與村主任“一肩挑”之前，白水村就長期存在以村支書和村主任為首的對立政治派性斗爭。巨大利益體量持續激化村莊政治的派性競爭，進而催生村莊形成了“分利社會”。在此之下，擴大村集體收入的福利化支出無疑成為兩派爭取農民支持的重要途徑。2019年時任村支書為獲取連任，將早前積累的征收集體山地所返還的租金，共計約為2 300 萬元全部在選舉前分發給農民。

值得注意的是，珠三角地方政府讓渡土地發展權的同時也從部分公共服務中退出，而基于屬地責任和治理維系，村集體往往會積極回應農民需求。目前屬于白水村集體可自主支配收入絕大部分來自村內集體房屋和土地的出租，主要包括老村委會和私立幼兒園所交的地租以及村建集貿市場的承包費，三項合計每年有180萬元左右。因此，珠三角地區的村集體既是能夠經營土地的大公司，又是要對其成員負責任、承擔農民社會保障和發展責任的小政府［25］。相比于中西部地區農村，白水村集體收入無疑是極其豐裕，但是白水村每年卻不存在任何結余，這些集體收入基本上都投入到村莊公共服務中。據與村干部訪談了解，近幾年白水村每年大額的固定支出主要集中于村莊人居環境清潔、村聘人員工資補貼、村代表誤工費、村社干部績效以及節日福利等支出。

可以講，在村莊政治派性競爭下，強化了村集體收入與分配在地化所產生的社區自惠，進而形構出集體福利的隱形鎖定。村莊政治強競爭所誘發的支出福利化確為失地農民提供重要生活保障，一定程度上幫助農民沖抵市場就業不充分的風險。但是，這種“無壓力型”的溫室環境，不僅無助于失地農民擺脫對地租分紅的依賴，反而會不斷滋養他們思想觀念中的鄉土意識。

綜上所述，正是由于土地發展權的過度轉移，導致珠三角失地農民的市場化能力、居住空間選擇能力和社會關系建構能力的消解，致使大部分失地農民家庭發展再生產寄生于土地增值收益分配上。至此，城市的客觀區隔與農民的主觀疏離互相強化，失地農民的反市民化從起初的主體理性選擇轉變為當下的社會排斥結構，最終演變為市民化與城鎮化發展的深層困境。

5 結論與建議

城鎮化是通向現代化的必由之路，而中國式現代化是人口規模巨大的現代化。與之相伴隨的是，中國城鎮化進程中也必將出現大規模的失地農民。那么，如何處理土地征收補償與失地農民權益保障的關系，如何協調失地農民市民化發展和社會發展整體效益最大化之間的張力，成為亟須正視解決的重大問題。

針對于此，現有的主流研究普遍主張重構以農民為核心的土地權利配置新格局，建立以農民為主導的增值收益分配模式?？墒侵槿墙涷烇@示，地方政府已經完成將土地發展權向農民過度轉移，當地農民也長期獲得遠高于其他地區的土地增值收益，但他們反而在市場就業、居住選擇和社會場域等方面不斷地“再鄉土化”，日復累積中形塑出不可逆的反市民化結構，致使城鎮化發展滑落到高成本低質量的陷阱中。因此本研究的田野研究表明，土地發展權過度轉移并不等同于失地農民市民化能力的真正提升。農民市民化能力的發展需要以積極主動參與市場競爭和融入城市發展為前提，只有深度參與到現代市場和城市復雜體系中，才有可能擁有保障家庭城市生活的穩定收入，真正習得市民文化價值的認同，避免淪為城市社會的邊緣者。

從社會結構和土地制度上講，珠三角地區類似白水村農民的市民化困境毫不具有特殊性。因此，過于強調將土地權利配置和增值收益向失地農民轉移，不利于推進市民化和城鎮化的整體發展。對于失地農民而言，盡管在短時間內獲得了大量財產性收入和高福利的社會保障，但這是建立在先賦性的成員資格權之上，抑制了個體提升自我能力的積極性，導致出現“郊區陷阱”［26］。并且，在土地增值收益不斷增長和強預期下，失地農民形成“以地為生”的家計模式和家庭再生產的“就地鎖定”。于社會整體而言，在土地用途規劃管制背景下，對受限的土地發展權進行經濟補償轉移具有必要性和可行性［27］?？墒?，土地增值收益本質是社會共同發展的結果，而且土地增值收益總量是相對有限的，當少數城郊失地農民通過過度轉移的土地發展權，長期占有土地增值超額收益，就擠壓了用于促進其他區域普通農民發展所需的公共資源。這顯然違背了社會主義國家共同富裕的應有之義。

綜上，探究珠三角地區土地發展權配置與失地農民市民化之間關系有著重要的政策啟示：①強化土地發展統籌，明晰權利歸屬的主體結構。地方政府必須加強土地發展管理的統籌能力，特別是在法律與政策等方面，需要進一步明確土地發展權歸屬于國家，逐步扭轉農民地權觀念認知。②優化土地補償方式，改善土地收益的分配結構。土地增值收益分配除保障城市開發建設之外，政府還需要加強學校教育、職業培訓、社會保障等公共服務領域的投入，強化土地增值收益分配的公共性和公益性。③保障失地農民合法權益，加強土地征收補償的制度監督。有必要在土地征收補償中強化失地農民利益表達機制，同時建立失地農民合理訴求的甄別和回應機制，加強對政府公權力監督，切實保障農民的合法權益。

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（責任編輯：王愛萍）

基金項目：國家社會科學基金重大項目“農村社區治理創新問題研究”（批準號：22&ZD173）。