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新時代中國糧食安全問題研究

2024-12-07 00:00:00李珂怡
鄉村科技 2024年17期
關鍵詞:糧食安全

摘 要:該研究從國際、國內2個維度分析了糧食生產、消費、貿易情況。從國際來看,糧食產量增長、貿易活躍,但總量不足、出口國集中,供應鏈穩定性存在風險。從國內來看,糧食生產能力穩步提升,但玉米、大豆對外依賴度高,進口來源國集中,糧企影響力不夠。保障國家糧食安全要抓好稻谷小麥提質、玉米大豆擴產、消費結構迭代升級、貿易能力提升等重點方面。

關鍵詞:糧食安全;糧食生產;糧食消費;糧食貿易

中圖分類號:F326.11 文獻標志碼:A 文章編號:1674-7909(2024)17-53-6

DOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.17.010

0 引言

糧安天下,農穩社稷。中國作為人口數超14億人的大國,解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。黨的十八以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視我國糧食安全問題,提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰略,要求“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。糧食安全事關國運民生,是社會進步、經濟發展的重要基礎。新時代強調國家糧食安全,需要全面樹立大食物觀,從國內、國際兩方面著手,通盤考慮糧食生產供給、消費流通、國際貿易等多方面因素,針對性解決保障糧食安全面臨的挑戰和困難。

1 充分認識新時代的糧食安全

1.1 新時代糧食安全提出的背景

近年來,我國糧食保障能力不斷提升,創造了以世界9%的耕地、6%的淡水資源,養育世界近1/5人口的“神話”,但是也必須清晰地認識到,我國糧食供需仍處于甚至在未來一段時間內都將處于緊平衡態勢。在這一現實基礎上,提出新時代保障國家糧食安全,主要基于3點考慮。

一是基于對國情的認識。民為國基,谷為民命。我國是農業大國,農業經濟是社會經濟的重要組成部分,農業從業人員占比較高,加上糧食是百姓生活生產的基礎物資,一旦農業生產萎靡、糧食供需失衡,會對社會穩定、經濟發展造成嚴重影響。

二是基于對國內糧食市場的深度把握。我國糧食產量長期豐收、市場供應穩定,糧食年人均占有量超過國際糧食組織公認的400 kg糧食安全線,口糧自給率長期保持在95%以上,守住了“口糧基本自給”的安全底線。但是,玉米進口量快速增長,2014年到2022年年均增長率達到29.5%;大豆進口量長期維持高位、超過國內產量,糧食結構性短缺問題較為嚴重。

三是基于對國際形勢的深刻認識。近年來,國際形勢發生深刻復雜變化,全國糧食產業供應鏈受地區沖突、經濟疲軟、極端天氣、貿易保護等因素影響,不確定性風險增加。據聯合國糧農組織2023年12月發布的數據,預計2023年全球谷物貿易量為4.684億t,比2020年減少1 380萬t。

1.2 新時代糧食安全的內涵

目前,國際上使用廣泛且權威的糧食安全的解釋是:所有人在任何時候都能夠通過物質、社會和經濟手段獲得充足、安全和有營養的食物,滿足膳食需要和食物偏好,過上積極和健康的生活[1-2]。由此可見,新時代對糧食安全的定義,不僅要確保數量安全、品質安全,還要關注食物多樣性、膳食營養性、經濟可得性。具體來說,有以下3個特征。

一是范疇更加廣泛。近年來,隨著社會經濟發展和人們食物消費結構升級,居民人均谷物直接消費量減少,轉向消費肉魚蛋奶等動物性食物。因此,糧食安全不僅應該包括小麥、大米等傳統糧食范疇,還應包括肉蛋奶等。

二是內涵更加全面。2022年全國居民人均可支配收入達到36 883元,恩格爾系數為30.5%,國民生活水平明顯提高。食物需求由“吃飽”轉向“吃好”,促使新時代糧食安全在保障數量安全的基礎上,還要保障質量安全和營養安全。

三是可得性更加穩定。糧食完全應是能夠通過糧食生產、貿易等方式,長期穩定供應滿足市場需求的糧食,且糧食價格穩定,消費者具有足夠的經濟能力承擔糧食消費。

2 國際糧食安全情況

當下的經濟是開放的、全球化的,糧食作為生活生產的基本物資,已經成為強大的外交武器。同時,由于我國自2003年加入世界貿易組織(WTO)之后,糧食國際貿易量逐年遞增,已經成為世界農產品進口前列國家[3]。因此,討論我國糧食安全問題有必要考慮國際糧食安全情況。

2.1 全球谷物增產明顯,但總量仍舊不足

從總量上來看,全球谷物增產明顯,2002年到2022年間,谷物產量從18.11億t增長到27.97億t,增幅達到54.4%、年均增長2.2%。從人均占有量來看,年人均谷物占有量由287.75 kg增長到351.82 kg,雖然有增長,但仍低于國際公認的400 kg糧食安全線。總體來看,全球谷物產出量仍然不足以支撐消費需求,饑餓問題仍未解決。此外,全球耕地、水源等環境資源的退化減少也將對糧食持續增產帶來不利影響。《2021年世界糧食和農業領域土地及水資源狀況綜述報告》指出,全球約有56.7億hm2的土地面臨退化,土壤侵蝕每年造成谷物減產約760萬t;水資源利用面臨較大壓力,農業灌溉用地下水面臨利用極限。糧食生產面臨資源減少的硬性制約。

2.2 糧食消費過剩和短缺并存

糧食消費地區性差異越來越大,許多發達國家年人均糧食消費量遠超351.82 kg的平均線,達到800 kg左右,但非洲、印度等欠發達地區嚴重缺糧[4]。聯合國糧食及農業組織在《2023年世界糧食安全和營養狀況》中指出,2022年全球有6.91億至7.83億人面臨饑餓,24億人口無法持續獲取食物,其中9億人處于重度糧食不安全狀況,甚至到2030年預計仍有近6億人面臨饑餓。

2.3 糧食貿易越發頻繁,但格局復雜多變

一是國際糧食貿易量大。隨著經濟全球化,國家間的糧食貿易行為越發活躍。據聯合國糧食及農業組織估算,2022年全球谷物貿易量為4.77億t,占谷物產量的17%。二是貿易逐漸區域化。2000年后,隨著印度、俄羅斯、南非等新興經濟體的崛起,全球糧食和農業貿易中心數量增加,貿易區域化發展趨勢明顯,貿易網絡集中度有所下降[5]。三是糧食主要出口國集中。以2011—2021年的糧食平均出口量來看,大米出口前5的國家為印度、泰國、越南、巴基斯坦、美國,小麥出口前5的國家為美國、俄羅斯、加拿大、法國、澳大利亞,玉米出口前5的國家為美國、阿根廷、巴西、烏克蘭、法國,大豆出口前5的國家為巴西、美國、阿根廷、巴拉圭、加拿大。2021年,上述的大米、小麥、玉米、大豆前5大出口國的出口總量分別占全球出口量的74.9%、57.8%、79.7%和95.7%。糧食主要出口國過于集中,一旦出口國因遭受自然災害、地區沖突而減產,或貿易政策發生轉變,容易造成全球糧食貿易鏈的波動,進而影響世界糧食價格和供應穩定性。

3 我國糧食安全現狀

3.1 糧食生產方面:生產基礎夯實,保供能力提升

3.1.1 糧食生產基礎不斷提升

近年來,我國高度重視農業生產。一是鞏固提升農田水利基礎設施。大力推進南水北調等重大供水工程建設和高標準農田建設,實施小型農田水利設施優化改造,全國農田有效灌溉面積達到691 333 km2,“農業靠天吃飯”問題得到改善。二是加強農業科技創新推廣應用。大力培育高質高效新品種,加快推進農用機械設備研發攻關和成果轉化,農業良種化和宜機化水平不斷提高,農業科技進步貢獻率達62.4%,農作物耕種收綜合機械化率超過74%,水稻、小麥兩大口糧作物品種完全自給。三是構建糧食補貼政策體系。我國全面取消農業稅,構建起了涵蓋小麥稻谷最低收購價、耕地地力保護補貼、農機具購置補貼、三大主糧完全成本保險、產糧(油)大縣獎勵等集補貼、保險、獎勵于一體的農業補貼支持政策體系,對推動糧食生產起到十分重要的支撐作用。

3.1.2 我國糧食保供能力明顯提升

近年來,我國糧食產量接連豐收、接連邁上新臺階。從總量來看,1949年(1.1億t)到2022年間,全國糧食產量增長524.5%,人均年糧食占有量從203.7 kg增長到486.3 kg,高于世界安全水平。從口糧自給來看,我國稻谷、小麥兩大主要口糧產量常年維持在3.3億t以上、遠高于直接消費量,以稻谷和小麥計算的口糧自給率常年穩定在100%以上。同時,我國谷物自給率常年維持高位,超過95%。

3.2 糧食消費方面:消費總量增加、結構升級

3.2.1 糧食消費總量快速增長

改革開放以來,我國社會經濟飛速發展,國內生產總值由1978年的3 678.7億元增長到2022年的1 210 000億元;國民收入水平顯著提高,居民人均可支配收入由171元增長到3.7萬元;人口數量快速增長,由9.8億人增長到14.1億人。經濟發展、收入增加、人口增加等多重因素疊加,推動糧食消費快速增長。以國內糧食產量和國際糧食進口量之和估算糧食總消費量,1949年至2019年我國糧食消費增長了577%[4]。

3.2.2 消費結構變化

隨著糧食產量的連年增產和生活水平的提高,居民食物消費結構發生變化,畜禽水產品等動物類消費增長。2022年,我國居民人均糧食消費量為136.8 kg,較10年前下降8%,而肉禽蛋奶人均消費總量上升超過20%[6]。肉禽蛋奶消費增加推動飼料糧消費增加,2022年我國飼用糧食消費量已占到糧食消費總量的48%左右,超過口糧消費近15個百分點[6]。糧食消費從以口糧消費為主轉向口糧消費和飼料糧消費并重。此外,居民口糧消費還呈現結構單一化趨勢,主要以谷物為主,薯類和雜豆的年人均消費量分別不足谷物的1/3、1/100[7]。

3.3 糧食貿易方面:貿易量增長,進口國家集中

3.3.1 糧食貿易量增長

我國2001年加入世貿組織后,糧食貿易全面展開,2004年開始持續出現貿易逆差,2011年成為全球最大的農產品進口國家,近幾年糧食進口量持續保持增長態勢[8]。從進口量來看,根據海關總署統計數據,2022年我國糧食進口量達到14 687萬t,其中稻谷(大米)、小麥分別進口619萬t、996萬t,進口主要為調理品種;玉米、大豆分別進口2 062萬t、9 108萬t,占糧食進口總量的14%、62%,進口主要用作飼料糧。從稻谷(大米)、小麥、玉米、大豆進口量和產量的對比來看。稻谷(大米)進口量常年只占產量的3%以下;小麥、玉米進口量占產量的比值自2020年起明顯增加,2022年已增長至7%左右;大豆進口量常年超過國內產量的3~5倍,對外依存度極高。玉米、大豆已成為我國糧食進口的主要品種。

3.3.2 糧食進口國相對集中

我國主要糧食進口品種有稻谷、小麥、大豆、玉米。2022年,我國稻谷主要進口國為印度、巴基斯坦、越南、緬甸、泰國,進口量分別占到稻谷總進口量的35.2%、19.3%、13.8%、12.9%、12.4%。小麥主要從澳大利亞、加拿大、法國、美國進口,進口量分別占總進口量的57.4%、18.0%、17.0%、6.3%。玉米主要從美國、烏克蘭進口,進口量分別占總進口量的72.1%、25.2%;大豆主要從巴西、美國、阿根廷進口,進口量分別占總進口量的59.7%、30.5%、3.9%。

3.3.3 在國際糧食貿易中的影響力逐步提升

近年來,我國大力培育農業產業化企業,支持完善產業鏈條,鼓勵開展國際貿易,已成功培育了中糧、新希望、首農、北大荒等農業龍頭企業。其中,中糧集團更是成為新生“國際糧商”,在全球范圍內構建起集收儲、加工、物流、銷售貿易、分銷于一體的產業鏈,輻射140多個國家和地區,是阿根廷第一大糧油出口商,小麥、玉米等品種全球資源配置能力不斷增強[9-10]。

4 保障我國糧食安全面臨的問題

4.1 生產方面:耕地剛性制約,現代化水平不高

4.1.1 耕地數量減少

在城鎮化和市場經濟的沖擊下,我國耕地大幅減少。根據第三次全國國土數據,2019年我國耕地面積為12 786.19萬hm2,比2009年減少752.31萬hm2,減幅達到5.6%。

4.1.2 生產結構性矛盾突出

從保障口糧基本自給的角度來看,我國稻谷、小麥兩大口糧能夠滿足自給標準,需要著力解決的是品種優質化、多樣化的問題。從保障國家糧食安全的角度來看,問題在于玉米、大豆存在較大的供需缺口,特別是大豆對外依存度逐年增高,已超過80%。根據海關總署統計,2022年我國玉米、大豆分別進口2 062萬t、9 108萬t,以當前的產出率來計算,需要增加近500 000 km2土地才能生產出進口數量的玉米和大豆。但是我國耕地資源剛性制約,僅靠增加耕地來提高產量難度很大。

4.1.3 農業產業效益低

一是生產經營方式落后。農業規模經營是農業現代化、提高農業效益的重要途徑,但是目前我國農業生產仍以小農戶為主,適度規模經營發展水平不高。第三次全國農業普查數據顯示,2016年我國耕地規模化面積僅占耕地面積的28.6%。二是農業生產效率不高。一方面,受限于我國土地地形地貌復雜多樣、耕地碎片化、農機田間作業條件不足等原因,我國農作物耕種收綜合機械化率僅為74%左右,遠低于美國等發達國家,勞動產出率不高。另一方面,大豆生產短板突出。缺乏高質高產的種質資源,單產水平不高、約為1 950 kg/hm2,僅為世界平均單產的2/3[6]。同時,大豆市場國內國外價格倒掛,導致大豆生產效益極低,甚至出現凈利潤為負的情況,嚴重影響種植積極性。

4.2 消費方面:人口總數增加和消費結構升級,推動糧食消費需求持續增長

4.2.1 人口總數增長推動糧食消費總量增長

近年來,學術界對未來中國人口發展的預測較多,普遍認為在未來幾年里,中國人口將會呈現持續增長態勢[4]。人口數量增長勢必推動糧食消費的增長,有研究表明,到2030年,糧食消費總量將接近7.6億t,產需缺口擴大至8 200萬t,中長期產需形勢不容樂觀。

4.2.2 經濟發展和城鎮化推動飼料糧需求增長

糧食消費結構與經濟發展水平息息相關。從國際經驗來看,人均生產總值達到2萬美元時,居民消費結構才會保持相對穩定[11]。目前,我國人均生產總值約1.27萬美元,與國際上其他食品消費大國相比,人均蛋白質、脂肪攝入量仍處于較低水平。隨著經濟發展,人們可支配財富增加,對畜禽產品的需求會越來越大。同時,隨著國家加快城鎮化進程,未來將會有很大部分人口流向城鎮,這部分人口流向城鎮后,消費結構也會逐步轉型升級,加大對畜禽產品的消費。雙重因素疊加,將推動飼料糧消費快速增長,按照當前我國飼料轉化水平計算,2035年我國玉米等能量飼料缺口將超過8 800萬t,大豆等蛋白質飼料缺口將超過1.24億t[6]。

4.3 國際貿易方面:進口國集中、國際競爭力弱,增加國際貿易風險

4.3.1 糧食進口呈現“兩高”特征,存在潛在貿易風險

我國糧食進口呈現“兩高”特征:一是大豆和玉米對外依賴度高,特別是大豆進口量已達到產量的449%;二是糧食進口國集中度較高,主要集中在美國、阿根廷、巴西、烏克蘭等國。糧食主要品種進口依賴度高、進口國集中,極大地增加了貿易風險,一旦主要糧食出口國因為地緣政治沖突、貿易保護主義抬頭、極端天氣多發等原因收緊貿易政策,減少糧食出口,就會一定程度上造成我國國內糧食市場甚至物價水平的波動。例如,俄烏沖突時期,俄烏兩國的糧食、化肥出口受阻,國際糧食貿易的不穩定性、不確定性增加,糧食貿易價格抬高,導致我國糧食進口在一段時間內出現“量減價升”趨勢,以及化肥價格上升、糧食生產成本上漲的情況[12]。

4.3.2 國際競爭力不足、定價權相對較弱

目前,對國際糧食貿易鏈和糧食定價權影響力最大的是ADM公司、嘉吉公司、邦吉公司和路易達孚公司四大國際糧商。他們在全球糧食主產國和主要出口區域構建起了較為成熟的產業鏈和貿易鏈,同時還設立了金融部門專門從事商品期貨對沖和投機交易,利用市場占有率、期貨交易規則等,很大程度上掌控了國家糧食貿易定價權。以大豆為例,“四大糧商”掌握了美國、巴西、阿根廷絕大部分豆種,與當地豆農合作生產,入股、收購或自建油脂加工企業,興建糧庫、港口、碼頭和信息收集機構,形成對大豆供應鏈的壟斷,很大程度上掌握了大豆定價權[13]。相比之下,我國糧企規模普遍較小、技術競爭優勢不足,對外合作多數以對外投資種植生產業務為主,加工能力相對較弱,產業鏈、貿易鏈尚不完備,很多時候難以左右國際糧食貿易價格[9-10]。

5 保障我國糧食安全的建議

5.1 生產方面

5.1.1 加強耕地資源保護利用

耕地是農業的命脈,習近平總書記指出要像保護大熊貓一樣保護耕地。一要在數量上確保耕地總量只增不減。嚴格落實耕地占補平衡和增減掛鉤,嚴格控制耕地轉為其他類型農用地和建設用地,有序穩妥推進流出耕地恢復補充。二要在質量上盡可能保障農田都是“良田”。加強大中小微型農田水利設施建設維護,推動高標準農田建設提質擴面,加快改善農田灌溉條件。推進耕地用養結合,加強酸化耕地、鹽堿地、受污染耕地治理和安全運用,不斷提升耕地質量。三要深入踐行大食物觀,充分挖掘利用草原、森林、海洋等國土空間資源作為耕地資源的補充,積極發展設施農業漁業和林下產業。

5.1.2 提高糧食單產水平

在耕地資源有限的情況下,通過科技賦能提高農業生產效率,是保障國家糧食安全和重要農產品供給的重要舉措和未來發展方向。一要大力推進農業機械化。加強農機裝備研發攻關,聚焦玉米機收、水稻機插、小麥機播等糧食機械化生產的薄弱環節,加快破解技術瓶頸。加強耕地宜機化改造,解決農機下田“最后一公里”問題。二要加強農業科技推廣應用。加強種業創新攻關,加快培育一批抗蟲、抗藥、耐旱、耐堿、高產的優質品種,特別是高油高產大豆、短生育期油菜、再生稻、優質小麥等急需的突破性品種。三要調整優化種植結構,加大稻漁綜合種養、糧經復合種植、大豆玉米帶狀復合種植等擴種,因地制宜推廣應用良種良法良機良藝和先進適用技術,大面積提高糧食等重要農產品的單產水平。

5.1.3 提高糧食產業經濟效益

種糧比較效益低是農民種糧積極性不高的主要原因。提高糧食生產效益,能夠激發動力,推動糧食產業更快更好發展。一要加快培育發展家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體,推動耕地規范有序流轉,發展農業社會化服務,因地制宜推動農業適度規模經營。二要加快構建現代農業產業體系,加快發展農產品加工業特別是糧食加工業,健全流通體系,培育知名品牌,提升農副產品附加值。三要完善糧食扶持政策,加大糧食補貼力度,創新和推廣金融保險產品,支持糧食產業發展,提高農民種糧效益。

5.2 消費方面

5.2.1 以科學消費結構為導向,優化供給結構

一是加強食育教育,引導居民優化膳食結構、轉變消費習慣,建立多元化的科學飲食結構。例如,提升薯類和雜糧在口糧消費中的占比、食用魚蝦類水產品海產品攝取優質蛋白、少食用過度加工的“精米精油”類食物等。二是以科學消費結構為導向,調整優化供給結構。加大優質薯類、雜糧供給,利用現代食品加工技術,開發口感風味佳、適應消費偏好的雜糧產品。發展水產養殖,開發魚蝦類肉制品,替代豬肉等紅肉消費。

5.2.2 推動飼料糧減量增效

我國養殖業飼料配合結構長期以玉米、豆粕為主,每年玉米、大豆飼用消費量分別約有17 000萬t、7 000萬t[6]。結合我國農業生產實際來看,飼料糧中大豆的對外依存度最高、生產壓力最大。因此,推動飼料糧減量增效,最緊迫需要解決的就是飼用豆粕的減量替代。要加強研發推廣低蛋白日糧技術,突破限制菜粕、棉粕、葵花粕等雜粕作為飼料的壓榨工藝和脫毒技術等瓶頸,推動雜粕替代豆粕。多渠道開發新蛋白資源,挖掘動植物、微生物資源潛力,推動動物屠體、糧食加工副產品、餐桌剩余食物等飼料化利用。大力發展現代飼草(料)產業,培育開發高產優質飼草品種,充分利用草地、林地等開展種植,推動“以草代料”“增草節糧”。

5.3 國際貿易方面

5.3.1 構建多元化糧食進口格局

加強糧食領域國際交流合作,通過政治、貿易、項目合作、簽訂協議等多種形式開展糧食外交,擴展糧食貿易合作伙伴,同時借助“一帶一路”、上合組織、亞太經合組織(APEC)、區域全面經濟伙伴關系(RECP)等合作機制,加大與成員國之間的糧食合作,建設區域性糧食供應鏈,實現貿易國數量增加、關系穩定,降低我國糧食進口國單一存在的潛在風險。優化糧食進口品種結構,加大大豆、玉米替代品進口規模,減少對某一特定品種糧食的進口依賴性。多渠道、多途徑開發貿易合作關系,通過在糧食貿易國進行糧食產業投資、租賃耕地進行生產、與當地糧商和農業經營主體長期合作、建立生產供應基地、開展農業項目合作等方式,增強糧食貿易供應鏈的穩定性。

5.3.2 提高糧食國際競爭力

加大對糧食生產、加工、貿易企業的扶持力度,通過項目支持、政策優惠、行業指導等多種方式,支持糧食企業做大做強,重點支持經營范圍廣、市場競爭力強、有關鍵核心技術、發展潛力大的糧食企業“走出去”,成為具有影響力的國際糧商,提升我國在農產品國際貿易中的話語權。加快推動農產品加工技術迭代升級和冷鏈倉儲物流體系建設,提升農產品質量安全水平,進一步擴大農產品出口貿易,提高我國農產品國際貿易影響力。加快發展國內農產品期貨市場,開發農產品期貨交易新品種,完善交易機制,逐步實現與國際農產品期貨交易市場接軌,提升我國在農產品國際貿易中的定價權。

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