職責同構：中國政府縱向職責配置的基本特征

摘要：“職責同構”是一個解釋性概念，是對中國政府間關系總體特征的理論概括。它指出不同層級政府在縱向間職能、職責和機構設置上存在高度統一、一致的特征。作為中國政府縱向間關系長期發展的產物，“職責同構”既帶來了一些結構性問題，也存在著體制優勢。新時代，隨著機構改革及相關改革的推進，政府縱向間職責配置與機構設置呈現出“異構”的特點與“確權”的思路。這表明，政府職責體系建設的工作正在積極推進。“職責同構”概念的形成與發展都源于中國政治實踐和公共管理實務，是研究者基于中國政府改革發展實踐獨立思考的產物，也是積極參與構建中國特色社會主義政治學話語體系和知識體系的努力。

關鍵詞：職責同構；縱向職責配置；政府職責體系；自主知識體系

中圖分類號：D630"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0004-011

“職責同構”是描述和解釋中國政府縱向間職責配置和機構設置特征的原創性概念，獲得了學界同行的關注與肯定，并已經為中央有關部門所吸收與使用。這一概念的生成并非是演繹性的理論構建，而是源于對中國政府縱向間關系歷史與現實狀況的學理提煉。它較為準確地解釋了從中央到鄉（鎮）這五級政府縱向間職責配置和機構設置的核心特點，清晰指出了中國與西方典型國家在縱向政府職責劃分上的本質差異，對政府間關系、政府職能轉變、政府職責體系構建等理論研究和實踐探索都具有一定的意義。

一、概念的界定及其緣起

（一）“職責同構”概念的內涵

“職責同構”指的是不同層級的政府在縱向間職責配置上的高度一致以及在機構設置方面一定程度的一致，是對中國中央與地方關系，特別是中央、省（自治區、直轄市）、地級市、縣（市）、鄉（鎮）五級政府縱向間職責配置狀況的一種解釋。朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2005年第1期。在這一模式下，政府縱向間職責配置和機構設置表現為典型的“上下對口，左右對齊”，即五級政府管理的工作大體一樣，機構設置大體一樣，并由一個個條條“串”起來，形成“橫向到邊，縱向到底”“條條塊塊交叉”的結構。

“職責同構”的主要表現形式有：在五個層次的政府職責安排方面表現為高度同構，在各層次機構設置方面表現為“上下一般粗”；中國共產黨的組織系統和人民團體的組織系統也基本上是職責同構的；中央政府和省級行政區政府主要是“出政策”，政府的具體職責，包括公共服務職責，主要通過市、縣、鄉三級政府來實現；機構改革的推進使得“職責同構”的政府經濟管理體系陸續實現了調整，但政法、社會管理和公共服務等職能部門“同構”的框架性特征基本沒有改變。

（二）“職責同構”概念的形成與發展

職責同構概念的形成，緣起于政府職能轉變研究的逐步深入，也與府際關系研究的拓展密切相關。20世紀80年代末期，學術界開始高度關注政府職能轉變的問題。改革開放初期，政府職能轉變研究更多關注的是政府履責領域的問題，特別是政府與市場的關系。在此過程中，南開大學研究團隊通過1994-1999年的幾輪國外調研和國別比較研究發現，政府職能不僅僅有履責的范圍問題，更重要的是多數國家不同層級政府之間的職責不是完全一一對應的，并不簡單是中央（聯邦）和地方（聯邦組成單位）的權力孰大孰小的問題。這些國家的上級對下級也不是嚴格意義上的領導與被領導關系。用西方的理論解釋不了中國的央地關系，用我們習慣的思維方式同樣也不能理解和解釋西方國家的國家整體和部分之間的關系。這就成為了反思中國央地關系的新起點，“職責同構”這一概念也就呼之欲出了。朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社1997年版，第366-373頁。進入21世紀，隨著研究工作的細化，“職責同構”的概念及其相關研究成為南開大學研究團隊關于中國政府發展研究工作的重要組成部分之一。

歷經20多年，“職責同構”已經從一個解釋性概念成長為理論和實踐工作中比較有影響力的范式。這其中，不僅有學者長期對于中國實踐的學理研究與推廣，同時也有政府方面的相關實踐探索。當研究工作進入新階段，隨著探討不斷深入，應當澄清兩個問題。一是，打破“職責同構”也并不意味著要構建“完全異構”的政府縱向間關系，“職責異構”從來都不是“職責同構”的改革目標。在西方典型國家，盡管不同層次的政府往往是各自行使特定的職責，也不宜簡單地將其概括為“職責異構”，只能說它們是“非同構”的。二是，之所以提出有必要打破“職責同構”，不僅僅當時急需破解傳統計劃經濟體制下社會管理模式在市場經濟中的各種不適應，同時也需要為處理復雜的央地關系提供一個更加具體的改革抓手。從目前的公共管理理論研究和實踐檢驗來講，人們已經深刻理解了“職責同構”傳統所帶來的問題，但是又無法完全擯棄“同構”帶來的制度性紅利。這一點，對于中國這樣一個超大人口規模和治理規模的國家是至關重要的。

“職責同構”概念提出的起始，就將理論研究的重點放在了所謂的“批判”層面，旨在減輕基層政府過重的負擔，確保基層政府能夠有更多的治理空間及時間回應居民的實際需求，便于鞏固黨的執政基礎。換言之，“職責同構”作為中國政府研究領域中特色比較鮮明的本土概念，不僅為政府職能轉變的實踐推進提供了相對明確的目標參考，同時也為國際學術界理解中國政治提供了一個關鍵性的視角。

二、“職責同構”模式的局限性與體制優勢

（一）“職責同構”模式的歷史局限性

從歷史上看，“制衡”是“職責同構”長期存在的體制性價值。具體表現為，中央地方關系的處理，不僅要維護中央權威，還要尊重地方的特殊性；充分發揮央地“兩個積極性”，“條條”和“塊塊”相互轄制，以此切實保障中央權威。理論上，這種“既要、又要”的兼得型訴求，是統一于“職責同構”體制的。在實踐中，這種具體取向與實現機制的差異，在政績和追責的雙重壓力下異化成了互為因果的矛盾雙方。朱光磊、黃雅卓：《從“職責同構”到政府職責體系：基層負擔過重現象的生成與破解》，《中國行政管理》，2024年第4期。在計劃經濟時代的多次機構改革中，地方政府為了獲得更多的來自中央部門集中掌控的資源，主動設置上下對口的機構和職責，既方便地方獲得資源，同時也便于中央政府自上而下的集中管理，并且圍繞主要職責，形成了條管部門的自我膨脹，確保資源在條內封閉運行。

改革開放以來，隨著政府職能轉變的深入推進，微觀經濟管理領域的“職責同構”首先開始消融，但在政治和社會管理領域的職責與機構同構并沒有同步改革，甚至在一些領域有強化的趨勢。其核心的底層邏輯在于面對中國巨大規模的人口和超常的社會管理職責，確保經濟社會改革平穩過渡是政府的首要任務，必須維護社會發展的穩定大局。因此，便于統一管理的“職責同構”社會管理部門不僅具有傳統制度慣性，更有利于整合力量，更好地為經濟改革與社會管理保駕護航。進入新世紀以來，黨內管理部門的社會治理職責不斷加強，同時通過制度體制建設，明確要求黨內部門設置“上下對口”，成為了加強黨的領導的重要體制機制保障。這里既有歷史傳統的繼承，同時還有經濟趕超戰略下的政治考量。“職責同構”主要源于計劃經濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方自主發展來限制部門集權的現實需要。這一模式減少了計劃體制的效率損失，避免了改革過程中地方和部門的過度分散，是改革后國家能平穩走向市場經濟的重要體制原因之一。

（二）“職責同構”模式的現實局限性

不可否認的是，職責同構帶來的結構性問題始終存在。這主要體現在以下三個方面：

一是，縱向政府間職責不清。這也是“職責同構”被詬病的最大問題之所在。尤其是當前在屬地管理的加持下，“職責同構”是基層負擔日益加重的底層決定性因素之一。從2018年修改的《憲法》和2022年修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中不難發現，中央政府的特殊職責較前更加清晰。不過，在縣級以上地方政府職權和鄉鎮一級政府職權的列舉中，“完成上級交辦事項”依舊是政府職責配置中重要的兜底規定。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022年）第七十三條第十一項和第七十六條第七項。這也是“職責同構”能夠實現職責下壓的重要制度保障之一。必須承認，權責清單制度的推行有利于打破“同構”的政府職責配置模式，朱光磊、趙志遠：《政府職責體系視角下的權責清單制度構建邏輯》，《南開學報》（哲學社會科學版），2020年第3期。但更多的還是對現行制度的再確定。

二是，政府機構“上下一般粗”，導致對機構和人員的編制控制較為困難。長期以來，中國各級地方政府基本是微縮版的中央政府。除了國防、外交、國家安全等中央特定事權，地方政府機構設置基本“上下對口”。這固然既方便上傳下達，也有利于對標管理，但是在對口設置的政府機構中，必然出現機構數量偏多，編制管理缺乏必要的彈性，其結果導致政府規模出現“結構性過剩”和“過程性過剩”等問題。

三是，條塊矛盾異常復雜。由于“職責同構”的長期存在，中國便有了獨特的條塊矛盾，權責交叉現象相較于其他國家要復雜得多。核心原因在于，中國的“條條”和“塊塊”均掌握著不同的治理資源。在條塊全面打通的干部人事選拔和任命制度的支持下，“條條”和“塊塊”的積極性同時被激發。但是，在條塊分割的體系下，“專人專管”規則的存在，使得人力資源和政府能力不匹配的基層直接演變為“選擇性履責”，或是形成“權力真空”。張志紅：《央地關系調整應避開的幾個誤區》，《中國黨政干部論壇》，2015年第10期。此外，職責同構提供了壓力型體制“傳導壓力”和“加載壓力”的結構性通道，各種職責異化的現象不斷出現。趙聚軍、王智睿：《職責同構視角下運動式環境治理常規化的形成與轉型——以S市大氣污染防治為案例》，《經濟社會體制比較》，2020年第1期。

（三）“職責同構”模式的體制優勢

隨著政府職能轉變改革的推進，特別是黨和國家機構改革的深入，“職責同構”的體制優勢進一步凸顯，這也成為“職責同構”從“問題視角”變為“體制特征”的重要共識基礎。這種“上下一般粗”的政府間職責結構，在政府具體運行過程中，以縱向政府間直線型的部門設置和職責分工承載了更為重要的政治統合功能，不僅具有較強的歷史慣性和文化傳承，同時也有突出的體制優勢。張志紅：《中國政府職責體系建設路徑探析》，《南開學報》（哲學社會科學版），2020年第3期。

第一，“同構”有利于確保自上而下較高的政策執行效率。如果說，在計劃經濟時期的政府機構調整中，地方政府主動采取與中央對口設置的策略是為了獲得更多的資源；那么在市場經濟條件下，地方政府機構改革方案依然大部分選擇與中央對口設置，更多是為了節約學習成本，避免不必要的試錯風險。2018年的黨和國家機構改革中，中央主動要求地方對口設置“同構部門”。這反映在各省的市縣機構改革方案中，省政府要求必須強化“上下對口”設置。例如，《廣東省關于市縣機構改革的總體意見》提出：“對標中央和省級機構改革，市縣主要機構及其職能必須同中央保持基本對應、與省級機構改革有效銜接，確保上下貫通、執行有力。”《廣東市縣機構改革進入全面實施階段》，《南方日報》，2018年11月18日第1版。在政府運行過程中，這種“同構”的執行鏈條，能夠較為直接地將各個執行要素迅速連接起來，形成多重同質“固定器”，快速實現上下統一，及時糾偏，合力解決問題。這種結構在面對重大項目或應急性事件時，政策執行效率會更高。當然，同構的特征，在不同層級政府中也會因層級和職責差異而出現不同的變化。張楠迪揚、劉明奇：《職責同構與地方自主性：我國議事協調機構的設置邏輯》，《北京行政學院學報》，2022年第6期。

第二，“職責同構”模式是“集中力量辦大事”比較有效的保障。從組織社會學的角度來看，“集中力量辦大事”的實質就是動員和組織社會一切人力、物力和財力辦好某種大事，關鍵是對人的動員和組織。張金榮、彭蕭：《集中力量辦大事何以可能：一個組織社會學的解釋框架》，《學術研究》，2020年第12期。“集中力量辦大事”作為中國特有的制度優勢，之所以能夠發揮重大作用，關鍵在于“同構”的政府結構為之提供了高效的動員和組織渠道。在“職責同構”的政府體制中，由于上下對口的部門設置，管理指導、資源分配和官員晉升調配的權力基本掌握在上級領導手中。自上而下的組織領導和動員的能力在“大局”觀念中逐步加強。因此，縱向政府間的共識與合作就越容易達成，組織動員的能力則更強，資源就更容易集中。以“職責同構”為基礎的“集中力量辦大事”，確實能夠調控各方面的資源以快速解決問題，也即橫向不順找縱向，縱向不順找橫向，既能夠相互制約，又能夠相互支撐。

第三，人民群眾的需求能夠被同構的政府及時回應。在國家治理體系和治理能力現代化的進程中，政府重新構建基層治理體制機制。相較于西方“非同構”國家政府組織和機構設置的“巴爾干化”特點，中國的這套體系更方便人民群眾與政府機構對接。借助“職責同構”，基層居民的實際需求和利益訴求能夠被多渠道識別、多部門接納，“條條大路通羅馬”，切實體現出了“以人民為中心”的理念。需要指出，“黨建引領”的增強，實現了“個體嵌入”與“組織嵌入”的互促，人民群眾的意見和需求較為準確地被輸入到相關部門。政府與民眾之間便捷的關聯通道依托在“職責同構”體制下，具有較強的生命力。這實際上縮短了居民與政府部門之間的距離，對（假設單獨存在的）部門管理抑或屬地管理都是一種必要的補充和體制約束，同時也是壓力傳導的一個重要載體。

此外，這一體制性傳統也在一定程度上有利于地方和基層黨組織作用的發揮。通過2018年的黨和國家機構改革，黨內領導體系自上而下的“同構”得到了制度性認可。比如，黨組建設為實現黨對地方政府工作的全面領導提供了重要體制和結構聯結。2019年4月，新修訂的《中國共產黨黨組工作條例》，對縣級以上非黨組織的領導機關黨組設立范圍、具體職責和運行機制給予了詳細的規定。該條例將黨組討論和決定的重大問題設定為12項，這些重大問題與政府職責大多是同構的。這種同構對一般意義的政府“職責同構”實質上是非常有力的強化。

三、“職責同構”在實踐中的新發展

有優勢就會有繼承，有問題就會有發展、調整和變化。在持續了四十多年的行政體制改革、央地關系調整、政府職能轉變、機構改革、財稅體制改革、社會管理創新的過程中，作為體制、機制、模式的“職責同構”和作為思維方式的“職責同構”概念都有了不小的變化。

（一）改革中的“異構”現象

當前，“外部寬口徑同構”與“內部微循環異構”并存是政府間縱向職責配置的重要特征。隨著行政體制改革的推進，以“條塊分割”為基礎的簡單線性對應的“職責同構”已被局部打破，尤其是中央與地方不同層面、不同取向的改革在并行推進。一方面，中央政府突出加強宏觀調控，簡政放權與制度化約束雙向推進，來自中央的標準化制度約束和監管功能不斷增強。另一方面，在加強社會管理創新，提升基層治理能力進程中，地方政府結構、運行機制與中央政府相比有了一些差異化，呈現出典型的“內部微循環運行異構”的特征。

第一，改革時滯性所導致的異構。中央與地方機構改革不同步，特別是歷次地方政府機構改革滯后于中央政府的調整，多次改革偏差的累積，導致地方政府機構與中央政府之間的垂直對口發生一定程度的扭曲，僅在大部門體制中的“打包對口”現象就有不少。第二，新的政府職責出現所導致的異構。近年來，中央層面的很多機構改革，實際上是對地方政府創新的積極回應。例如地方金融管理部門先于中央成立，大數據管理和數字政府建設的相關部門更是率先發端于經濟較發達的區域。此外，在應急管理部門的建設發展中，確實在消防安全、礦山安全監管、國際交流與合作等三個應急工作領域中，存在“職責同構”消融的現象。李瑞昌、徐振煬：《省級與國家級應急規劃中“職能異構”現象研究》，《行政論壇》，2023年第6期。第三，中央政府主導的異構。例如，在基層治理現代化改革進程中，實現了上級政府向基層主動放權，在基層成立了“大口徑、一對多”的公共管理和公共服務中心。“中央的大政方針再好，也需要各級地方政府結合本地實際，調配各種資源，通過各種辦事環節的落實，才能最終讓老百姓感受到實惠。”吳知論：《統籌優化地方機構設置和職能配置》，《〈中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定〉〈深化黨和國家機構改革方案〉輔導讀本》，人民出版社2018年版，第200-203頁。把事兜起來，能夠積極回應人民群眾的需求，是基層治理的重要方面，而不在于是否對口設置。

當然，中央政府也并不是簡單地搞一刀切。例如在科技管理部門機構設置上，中央就明確提出“關于科技部門職責機構調整，地方情況與中央不同，要解決的突出問題也不一樣。中央成立科技委主要是統籌各方面資源，集中力量辦大事，省一級不一樣，市、縣更不一樣，不同地區之間情況也千差萬別，不一定完全與中央層面對應。”習近平：《在二十屆中央機構編制委員會第一次會議上的講話》，《求是》，2023年第24期。尤其是在黨的十八大之后，在中央提出應適當增加中央事權的事項中，中央政府機構與職責的匹配方式趨向多元化。比如，個人社保費用的征管，目前已由地方社保中心轉移到國家稅務部門。盡管具體的社保政策及其標準制定仍然由地方政府來決策，但是社保管理事項已經由相對獨立的地方事權開始演化為中央監管地方履行的復合型事權。

（二）合理“確權”的有益探索

在政府實踐中，隨著中國政府發展目標的變化，以及數字技術的引入，政府間職責配置在表面特征或者大方向上的“職責同構”正在發生變化，但依然會繼續存在。尤其是對于政府管理者來講，“同構”的職責或者結構，雖有某些不便，也恰是確保基層不失控的重要依托。在政府運行的過程中，機構有可能出現暫時的不對口設置，但在具體的運行體制和機制的慣性中，“同構”的力量依然堅挺。不論如何，在政府運行中進行必要的“確責（確權）”，成為突破“職責同構”，構建中國特色政府職責體系的一個重要探索。這在民生領域中表現得尤為明顯一些。近年來，有關“確責（確權）”的探索性實踐主要體現在以下幾個方面：

一是，在涉及安全和環保領域的政府職責配置過程中，以“環節分解”的方式初步實現了不同層級政府在同一項職能履責的不同分工。有研究者發現，在綜合執法改革的實踐中，省級政府主要承擔統籌協調和監督指導職責，包括對省內執法隊伍的業務指導、制定執法標準、協調處理重大問題等。設區的市通常承擔轄區內的監督協調職責，包括對縣（市）區行政執法的監督指導、協調處理跨域和具有全市影響的復雜案件等。縣級政府的監督協調職責，改革方案中雖然沒有明確提及，但邏輯上看也應當存在。在這一類型的職責配置中，省級政府是占比最大的層級；相應地，越往低層級，其配置比重越小。李利平、呂同舟：《省以下地方政府縱向職責配置的新趨勢及配置模式探索——基于對五個領域綜合行政執法改革的觀察》，《行政管理改革》，2020年第11期。這種“環節分解”為政府縱向職責配置的優化提供了一種參考路徑。在從中央到地方的履責閉環中，盡管各級政府在同一事項中都有責任，但分工的出現也是一種進步，代表著未來的發展趨勢。當然，也有學者以省級與國家級應急規劃為研究文本，在職責與機構的基礎上，增加能力的分析視角，提出由于國家級與省級應急管理部門角色定位不同和應對災種不同，使二者在職責和下屬機構方面有異，圍繞部門職責展開的能力建設各有不同。李瑞昌、徐振煬：《省級與國家級應急規劃中“職能異構”現象研究》，《行政論壇》，2023年第6期。

二是，在地方數字政府建設的過程中出現了所謂“同構確責”的改革實踐。在廣東省數字政府建設的實踐中，數字政府中縱向間政府職責配置受到“以效統構、以用分責、因時異責”三重邏輯影響。其中，“以效統構”指的是廣東省自上而下統籌數字政府建設，成立“省-市-區”統一的主管機構，以此提升效能。在此基礎上，省政府制定數字政府建設的權責清單，“以用分責、因時異責”的特征主要體現在清單上。一方面，“以用分責”指的是全域建設的統一性和整體性問題由較高層級政府以“貫通型職責”統籌，涉及基礎公共服務溢出性和基層政府自主性等問題的差異型職責由基層政府承擔。另一方面，“因時異責”邏輯主要體現為規劃了數字政府建設的時序路線。建設初期，省級政府聚焦云、網平臺等信息化資源的全域統籌，后期給予了下級政府更多的本地差異化應用的創新空間。數字政府建設權責清單和時序路線圖的雙軌并行，形成“分類確責”的縱向間政府職責體系。吳曉林、邢弈飛：《同構分責：數字政府建設中的縱向間政府職責配置》，《中國行政管理》，2023年第4期。面對新的政府職責，“統分結合”的職責因應發展階段的不同而有所調整，充分體現了數字政府建設中的“包容性治理”特征。這也是中國公共管理的新探索之一。

三是，借助現代數字政府和智慧治理的技術應用，地方政府探索了“以事定責”和“數字歸責”的政府職責管理體系。這個探索與“職責同構”問題不是一個角度的問題，但為今后嘗試避免“職責同構”的弊端，發揮好其優勢創造了重要的基礎性條件。“數字歸責”的提出，源于對深圳流量城市治理的先進經驗和基層網格治理鮮活實踐的總結。在基層治理中，來自上位的法定職責已經基本確立，但是復雜事務的增加凸顯了歸責的困難。由于實踐中法定履責的情形較為模糊化和原則化，地方政府大多借助技術將履責的前置條件清晰化，在數字化場景中進一步明確履責主體，對政府職責履行進行具體的時空解析或梳理，這就是“數字歸責”張志紅：《數字歸責：基層網格化治理運行機制與優化路徑研究》，《南開學報》（哲學社會科學版），2023年第6期。。在數字政府建設中，貌似信息保留的“痕跡管理”和“循證管理”，實際上已經對政府間職責體系的優化產生了影響。基層政府在傳統的理想化政府職責體系建設路徑中，以數字管理的方式探索出了“以事定責”的組織再造法治路徑，也是“數字歸責”的核心所在。

總之，職責同構的研究與實踐的發展變化密切相連，研究者也已經走出了單純的問題思維，今后很多可能的調整是我們目前還想象不到的。必須指出，數字技術和智慧治理在地方政府中的大量應用已然超越了工具革新的層面，深刻影響著政府發展的方向。當“職責同構”的語義變化更多關注客觀特征和不容忽視的體制優勢時，研究者和實踐工作者則更多謀求在堅持“同構”對維護政治統治的功能下，化解其長期存在的結構性問題。特別是在維護中央統一管理和努力實現高效履責的前提下，通過“確權”和“確責”更好地推動政府發展，這是一個明顯積極的變化。

四、“職責同構”與政府職責體系建設

愈發明確的是，“職責同構”是中國特殊的政治歷史背景與政權生成、發展進程中的一種理性選擇，又是許多結構性問題的體制機制載體。同時，在面對國家統一管理和整齊劃一的高效率要求時，“職責同構”在某種層面上又早已變成了一種政治思維。為了更加便利地做到中央指令的“長下直達”和地方工作上的“理性避責”，經上級政府的默許，地方政府在黨政融合體系的歸口管理體制中，集體采取“上下對標”的方式復制著上級黨政機關的職責與機構配置。從“職責同構”的概念演變不難發現，現實中的政府對此概念所采取的是“具體問題具體分析”的多維使用方式。基層解決不了的一些下派任務，認為問題出在“同構”；上級政府為了更好地集中資源和落實自己的決策，又必須強調“同構”。因此，系統研究“職責同構”概念對開啟中國政府職能轉變的認知新階段具有非常重要的意義，為解決歷史遺留問題創造了條件。但是，完全堅持“職責同構”，抑或打破“職責同構”構建“職責異構”，都不是中國政府發展的選項。我們要做的只能是，清醒認知“職責同構”模式的弊端，但又不對其實際作用“一風吹”，而是以揚棄的態度，不斷改進、不斷吸收、不斷探索，努力去構建新的縱向間政府職責配置方式。

在這個過程中出現了中國特色的“政府職責體系”新概念。政府職責體系其實是一種新的思維方式，是指在一個國家的范圍內，所有政府和政府部門所承載的職責，為服務于一定的政治、經濟和社會關系，按照憲法、政府組織法的規定，按照國家總體與部分之間的內在邏輯，為實現國家機構重要要素之間的相互制約關系和便利政府運行而組成的有機整體。它是由這里所論及的縱向政府間關系，以及同樣非常重要的橫向政府間關系、條塊關系等系統上的各個政府節點所承擔的政府職責構成的一個綜合性系統。政府職責體系的概念提出更加著眼于系統性、整體性和協同性，當然政府職責體系的建設也將更加立足于中國實踐，這不僅有利于講好中國故事，而且有利于形成中國的政府發展道路。

政府職責配置結構是政府職責體系構建的基礎。所謂政府職責配置結構，就是指政府所擁有的全部職責在同級政府部門、層級政府間的分配結構。由于橫向政府間的職責配置經過歷次機構改革已經相對清晰，縱向政府間的配置以1994年的分稅制改革為標志早已展開，但還是處在演變之中。因此，這一部分實際上對政府效能的實現影響更大。甚至可以說，狹義上的政府職責配置結構就是縱向間政府職責配置結構。

同時，政府職責配置結構既是政府職責體系構建的基礎，也是在政府職責體系完善后的必要支架。政府職責體系的運行需要在既成的框架下來梳理政府職責的總量和完善對政府職責的分配。因此，政府職責配置結構和政府職責體系在一定程度上具有一表一里、結構與功能的關系表征。

立足中國背景和實踐，相對于“職責同構”的“職責序構”朱光磊、楊智雄：《職責序構：中國政府職責體系的一種演進形態》，《學術界》，2020年第5期。概念的提出，是對中國未來縱向間府際關系模式的一種理論探索。中國特色政府職責體系的構建將是一個相當漫長的過程，“職責序構”只是對中國政府職責配置可能的演進方向和方式的一個概括。“序構”包括兩個層面上的含義，“序列”和“次序”。整體邏輯上，“序列”按性質和時間維度對職責進行分類，“次序”對職責在空間上的歸屬進行排序。這個概念不僅具有一定的靜態特征，也處于一個隨著時空格局而變化的動態過程。

“職責序構”的序列含義包括對職責的“歸堆”“分組”，主要依據履責主體類型，將政府職責劃分為三種類型：核心型、差異型和過渡型政府職責。其中，核心型政府職責應由政府長期持有，完整歸屬于且只歸屬于某一特定層級政府，如外交、國防等是僅適合由中央政府獨立承擔的職責。差異型政府職責主要包括兩種：一是各層級政府均擁有的完整職責，因管理服務對象不同，職責內涵也有區分；二是指因財政收入水平和發展目標不同，各地的政府必須履行但履責程度不一的職責。此外，過渡性職責指的是目前由政府承擔，但是長期發展可由其他社會主體承擔的職責。過渡性職責實際上在特定時期可以由政府與社會主體雙向承擔。

“職責序構”的次序含義體現為將職責按一定規律分配到不同層級的政府。當前，如何更好地體現中國特色，加強政府間縱向職責配置改革是政府職責體系優化的重點。縱向間職責配置的一般規律體現為兩點：一是不同層級政府職責應有所區別、各有側重。例如，中央政府和省級政府應保持相當的同構性，省級以下政府在一定程度上宜注意異構。二是職責自身特征決定職責歸屬的層級。黨的十八屆三中全會之后，中央提出要把“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。按照職責的溢出性對政府間職責進行分類，已經成為學界和實務界的共識。

需要明確，“職責序構”的提出是在堅持“職責同構”的體制優勢基礎上，盡量消減其負面影響的一種經驗抽象。同時，從理論到實踐的具體操作中，該體系框架不僅難以列舉所有的職責內容，而且還需要一定的支撐條件確保其有效運行。例如，應有獨立的職責配置協調機構以保證職責分配的合理性，完善的財權與支出責任、財力與事權的匹配制度和財政轉移支付制度，建立伙伴型政府間關系以避免體系運行過于剛性等。

政府職責體系的建設始終需要解決兩個層面的問題。一是，政治整合確實需要高度統一的管理，是否需要在市場經濟條件下予以一定的調整，這一點值得深思。中國治理經驗已經證明，沒有統一而強有力的管理，國家層面上的整合就難以實現。但是，隨著治理技術的提升，中央政府的政治整合能力也會大大提升，這就為地方、基層的治理多樣化提供了必要的體制機制和技術條件的保障。這也就為跳出反復出現的“一統就死”“一放就亂”的歷史困點提供了新的機遇。設計更為復雜的政府職責體系，增加制度供給的包容度，已經成為時代的需求。我們目前的現實任務是強調“統”，但是我們也不能不為解決更深層次更具綜合性的重大歷史課題做必要的理論儲備。二是，當前政府職責體系的研究既是一種邏輯應然，更是具體實踐使然。如何能夠以完善的理論更有效指導改革實踐的推進，穩妥性、可行性和可操作性都是必須考慮的問題，這都需要理論界和實務界的長期共同努力。

（責任編輯：徐東濤）

作者簡介：朱光磊，南開大學中國式現代化研究院講席教授、中國政府發展聯合研究中心主任；張志紅，南開大學中國政府發展聯合研究中心副主任、副教授。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國政府職責體系建設研究”（編號：17ZDA101）。