科層制嵌入“人情網”的基層治理機制創新

摘要：基層治理機制創新具有自下而上的民眾訴求吸引政府的注意力分配，自上而下的科層壓力形成高位推動兩種進路。中國基層政府實施網格化治理模式成為兩種進路相結合的具體實踐。然而，自然村落是情感關系紐帶聯結起來的生活共同體，不完全匹配于普遍推行的網格化治理模式。D縣創新“三網融合”的基層治理機制，充分發揮鄉村綜合治理員的“人情網”作用，增進村莊民眾對行政力量的接受度，并及時收集原始信息，反映民眾訴求。作為一項基層治理機制創新的科層制嵌入“人情網”的特征是，垂直運行的行政權力嵌入到水平運行的人情關系網絡，借助鄉村綜合治理員長期穩定的熟人關系網絡，基層治理體系充分吸納體制外的多元主體。這可以兼容壓力型與訴求型兩種治理機制，有“溫度”地提升鄉村治理效能，修正了國家/社會二元對立關系的理論假設。

關鍵詞：基層治理；科層制；“人情網”；鄉村綜合治理員

中圖分類號：D630"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0105-018

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石。黨中央高度重視基層治理對于國家治理體系與治理能力現代化的重要性，并連續多年出臺重要舉措，努力改善中國基層政府治理的體制與機制，提升基層治理效能。比如，2017年黨的十九大報告指出，要加強農村基層的基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；2019年黨的十九屆四中全會提出，到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系與治理能力現代化，充分鞏固中國特色社會主義制度，更加展現其優越性；2020年，黨的十九屆五中全會將提升國家治理效能作為“十四五”的主要目標之一；2021年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》。然而，在中國縣域政府的地方實踐過程中，基層治理普遍面臨來自兩方面的壓力，由此驅動不同路徑的基層治理體系創新。其一是自上而下的壓力驅動，以優化科層制的治理流程為中心，提升治理效率，本質是為了集中優質資源實現專門化的治理目標；其二是自下而上的訴求驅動，以回應并化解轄區內民眾的特定訴求為中心，本質是為了改善國家與社會的關系。這兩種驅動都可以實現“集中力量辦大事”，只是權力的行動主體與運行路徑不同。但是，地方政府更希望“大事化小，小事化了”，而在人情關系主導的鄉村社會，上述兩種治理模式均無法完全做到防患于未然。

那么，在自上而下的壓力驅動與自下而上的訴求驅動之外，能否探索第三種驅動？使既定的基層治理結構能有效應對管理需要，及時回應民眾需求，還可以確立即時性和預防性的治理機制，減少觸發社會矛盾的潛在因素。本文借助杜贊奇關于“權力的文化網絡”的視角，分析中國科層制治理如何通過長期互信、互惠與互利而形成的人情關系網絡，既實現現代國家的基層治理目標，又化解傳統自然村落的治理難題。科層制嵌入“人情網”的治理機制創新，借助水平運行的人際關系網絡來落實垂直運行的行政權力，延長科層制的敏銳觸角與基層治理的神經末梢，增強基層治理的“溫度”與效能，實現“大事化小，小事化了”的治理理念，提升鄉村社會的基層治理效能。

二、文獻回顧與分析框架

1949年以來，中國共產黨不斷探索并創建出成熟而穩健的現代國家治理體系，其中一個重要特征是創制一套驅動地方政府和官員的行政與政策體系。這包括基于官員“政治錦標賽”的激勵機制周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》，2009年第3期。和基于目標責任考核的壓力型體制。黃冬婭：《壓力傳遞與政策執行波動——以A省X產業政策執行為例》，《政治學研究》，2020年第6期。同時，隨著治理體制與能力現代化提上議程，基層政府官員越來越細致地關注群眾的日常訴求，旨在提高人們的生活滿意度和幸福感，逐漸形成一種“到群眾中去”的訴求型體制。兩種不同的行政體制來自不同的驅動邏輯。

其一是自上而下的壓力驅動邏輯。基層政府改革為了簡化科層制治理流程，形成壓力驅動的治理模式。其治理理念是集中行政與體制資源，提升治理效能，以實現專門化的治理目標。所制定的目標不是來自承擔具體治理任務的基層政府自行設置，而是來自上一級政府或最高中央政府的下達。這種目標導向的壓力可以讓基層政府更自主地發揮地方資源優勢和行政力量，在國家治理基層社會的實踐中逐步建立中央到基層底部“縱向到底”的治理體系。但這也帶來諸如治理過程僵化、唯目標論等問題。陳家建、鞏閱瑄：《項目制的“雙重效應”研究——基于城鄉社區項目的數據分析》，《社會學研究》，2021年第2期。對于快速流動和變遷的鄉村社會而言，治理任務尤為復雜多變，給基層政府不斷提出新的挑戰，而僅僅圍繞來自上一級政府的治理壓力和任務，既難以面對不斷變化的新形勢，也難以及時化解新的突發事件。

已有研究的分析路徑涉及錦標賽體制、周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》，2009年第3期。官吏分途、層級分流、周黎安：《行政發包的組織邊界—兼論“官吏分途”與“層級分流”現象》，《社會》，2016年第1期。上下分治的治理體制曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》，2011年第1期。等，即政府動用行政體系，直接干預或者直接進行資源的配置，李強：《當代中國社會分層》，生活·讀書·新知三聯書店2019年版，第45頁。以完成專門化的治理任務。不僅如此，以科層制結構為主體的國家治理還包含運動式治理周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。、項目制渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》，2012年第5期。、行政發包制等治理體制和邏輯。考慮到中國鄉村社會的特殊性，科層制治理的這些研究和關注點往往忽略一個事實，即大多數家庭、鄰里與社會糾紛并沒有訴諸于正式層面的“法”與“理”，而是在鄉里鄉親的“人情網”中得到調停與和解。由于中國鄉村社會仍然是由社會關系網絡主導的“熟人社會”，鄉村治理的諸多實踐并不能訴諸于規范化、正規化、標準化的科層治理。相反，鄉村治理是以黨組織為基礎的“簡約治理”，體現于“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”“統分組合”等非科層化的治理方式。劉偉、黃佳琦：《鄉村治理現代化中的簡約傳統及其價值》，《廈門大學學報》（哲學與社會科學版），2020年第3期。

其二是自下而上的訴求驅動邏輯。地方政府在長期實踐中，以回應和化解轄區特定的民眾訴求為中心，不斷探索與嘗試不同的治理理念與權力運行機制。包括創新“回應型政府”“服務型政府”等治理模式，范柏乃、林哲楊：《政府治理的“法治—效能”張力及其化解》，《中國社會科學》，2022年第2期。以北京自2019年以來推行的“接訴即辦”改革為典型。燕繼榮、張志原：《市民訴求驅動的城市社區治理體系創新——以北京市F街道“接訴即辦”實踐為例》，《中國行政管理》，2022年第10期。訴求驅動的基層治理模式注重及時回應民眾的需要，以此為重點重塑治理流程，并改善政府與群眾關系。

已有研究通過國家-社會關系互動的視角解釋基層治理創新，主要分析基層治理的結構性以及訴求驅動的必要性。借用國家-社會關系分析框架的同時，輔之田野調查與案例分析，發現現代中國內在的、獨特的國家與社會關系結構。其中，國家與社會是互動又互塑的“二元合一”體系，二者在基層的頻繁互動，形成規模龐大的“第三”領域。黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》，2008年第2期。正式制度與習慣法在“第三領域”交織互動，正式行政與半正式行政相得益彰，共塑基層治理秩序，以至于基層治理既要保證國家各項政策在鄉村社會的有效落實，又需顧及鄉村社會的差異性和復雜性。歐陽靜：《簡約治理：超越科層化的鄉村治理現代化》，《中國社會科學》，2022年第3期。同時，鄉村社會的有效治理模式既保證社會的相對獨立性與自主性，又充分發揮國家作為社會利益的總代表。在國家總體控制基層治理進程之下，社會經濟生活各方面協調發展，確保國家與社會之間關系相互制約又相互合作，相互獨立又彼此依賴。鄭巧、肖文濤：《協同治理：服務型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》，2008年第7期。在本質上，“協同治理”模式是強調國家與社會之間的對話、溝通、協商，讓國家與社會協同發展，并提升社會對國家的政治忠誠。唐文玉：《當前中國社會管理創新向何處去？——基于國家與社會關系的分析視角》，《思想戰線》，2012年第1期。如果說協同治理模式依然更重視國家提升社會控制能力，那么，而訴求型的新模式更關注人民群眾的需求和訴求。這既體現國家總體能力的提升，又表明國家控制社會的策略與方法向精細化方向發展。

然而，過于關注群眾的訴求可能導致基層政府的注意力分散，而注意力是社會治理的稀缺資源。面對紛繁復雜的治理事務，政府分配注意力的方式和結果很大程度上影響議題識別、設置以及資源投入，進而影響資源的匹配度及其治理成效。練宏：《注意力分配——基于跨學科視角的理論述評》，《社會學研究》，2015年第4期。注意力分配的治理難題體現在，一方面，新的治理訴求難以在第一時間納入治理主體的視野；另一方面，社會邊緣群體的利益訴求常常被忽視。在治理訴求呈現多樣性、復雜性的情況下，具有更強“政治勢能”的治理任務往往更容易吸引治理主體的注意力。史云貴、薛喆：《簡約治理：概念內涵、生成邏輯與影響因素》，《中國人民大學學報》，2022年第1期。因此，訴求型體制帶來一些弊端，可能削弱基層政府的治理效能。為了破解這個困境，治理主體必須創新主動識別與有效篩選的機制，讓某些環境或條件下的信息比其他信息更優先，更大程度上得到關注。

綜上可知，一方面，來自上級政府的壓力驅動形成縱向垂直到底、橫向網格覆蓋為主要特征的治理體系，雖然這一治理體系遵循由國家意志為主導、社區作為執行層，對基層社會實現自上而下控制、管理與服務的治理邏輯，具有管控性強、覆蓋率高等優勢，但同時也加重了社區的任務負擔與職責的碎片化，使基層部門缺乏足夠的能力、精力和意愿，難以對居民需求作出靈活調整與及時響應；燕繼榮、張志原：《市民訴求驅動的城市社區治理體系創新——以北京市F街道“接訴即辦”實踐為例》，《中國行政管理》，2022年第10期。另一方面，自下而上卻高度碎片化的海量訴求可能分散政府注意力。資源匱乏與分配沖突，容易導致基層政府在工作過程中以犧牲一項任務完成另一項任務為代價，難以抉擇而造成基層治理困境。

與此同時，中國城鄉差異巨大，即便在同一個城市也存在多重復雜的治理空間，既有高端的社區，也有仍處于轉型的城中村社區。在大城市證明行之有效的治理模式往往無法有效治理村級事務，因為村級治理需要處理很多特殊的、個性化的問題。即使是相同的鄉鎮與行政村，不同的自然村落與村民小組甚至有截然不同的地理環境、自然資源、方言、風俗習慣、家族傳統等，即所謂“同村不同俗”“十里不同天”。國家法律與政策在同一個行政村既無法用統一的標準實現基層治理，也無法窮盡村級治理可能存在的種種細碎問題。孫沖：《村莊“三治”融合的實踐與機制》，《法制與社會發展》，2021年第4期。盡管普及諸如網格化管理在一定程度上可能解決上述問題，但網格員在實際工作中并不能起到政府所期待的治理效果。可能是自然村落的社會關系網絡發揮更重要作用，也可能是網格員的工作積極性并不高，無法扮演即時輸送有效信息的基礎作用。在調研中D縣一位工作人員指出：

“全國都在推行網格化管理，但我們在實踐中發現，網格員并沒有發揮所期待的作用。他們每月的報酬很低，根本無法調動積極性，因此，為了敷衍上級部門，經常上報諸如村民小組哪家殺豬宰牛或大聲罵孩子這類無用信息。”訪談（編碼：20221025DQXA），D縣某部門副書記，2022年10月25日。

此外，訴求型體制和壓力型體制對鄉村社會治理能發揮較好作用，但也面臨各種非正式制度的挑戰。非正式制度一般是指人們在長期互動中形成的習慣、道德、文化等特殊規則形式，蔡林慧：《論正式規則與非正式規則對基層協商治理制度變遷的影響》，《中國行政管理》，2015年第12期。在日常生活中往往也發揮了重要的作用。中國社會中的非正式制度表現為關系、面子、人情等社會網絡，鄧大才、王墨竹：《非正式制度與治理：一個比較研究框架——前沿理論、中國實踐與研究前景》，《理論探討》，2023年第1期。一方面塑造鄉土社會與國家正式權力競爭的“非正式權力”，鄧大才：《村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》，2014年第6期。另一方面有助于農村社會獲得公共產品，提高村民自治與風險防御能力。溫瑩瑩：《非正式制度與村莊公共物品供給》，《社會學研究》，2013年第1期。甚至在正式責任制度很薄弱時，非官方慣例和規則的約束仍然能夠促使當地官員設立并履行其公共責任。蔡曉莉、劉麗：《中國鄉村公共品的提供：連帶團體的作用》，《經濟社會體制比較》，2006年第2期。雖然在經濟社會轉型發展的過程中，正式制度的治理成為主導力量，但“家”的觀念在中國農村仍是最深層的社會意識，是人們最基本的社會生存單元，直接影響基層社會治理。劉亞秋：《“家”何以成為基層社區治理的社會性基礎》，《江蘇社會科學》，2022年第1期。尤其是在信息相對閉塞、發展較為緩慢的自然村落，非常講究日常生活的“差序格局”，呂萍、胡元瑞：《人情式政策動員：宗族型村莊中的國家基層治理邏輯——基于江西省余江縣宅改案例的分析》，《公共管理學報》，2020年第3期。不同的個體行動受制于村莊的熟人社會結構。這種非正式的人情關系網絡，諸如親戚朋友、左鄰右舍之間互惠、互助與互信的親密關系無法在正式的科層結構中得到解釋，卻可以是行政權力有效滲透的“文化網絡”，也可能成為基層治理過程忽視進而導致治理效能降低的關鍵要素。

因此，本文借鑒杜贊奇的“權力的文化網絡”概念來解釋基層治理創新的新路徑。“權力的文化網絡”是指正式的政治權力借助非正式的、交錯影響的等級組織和關系網絡，包括市場、宗教和水利控制組織以及由此延伸出來的庇護人與被庇護者、親戚朋友間的相互關聯，構成了施展權力和權威的社會文化基礎。杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第5頁。D縣基層治理把科層制嵌入“人情網”，黏合理性的科層制與非理性的“關系”，從而把行政權力自然延伸至家庭中。借助綜合治理員和干部的關系、面子等人情社會網絡，通過非正式關系的正式運作，將“非人格化”優勢和“人格化”特征融合，吸納多元主體參與公共事務，降低公共事務治理成本，塑造出新的基層治理模式。垂直的科層制和水平的“人情網”相結合，形成適應當地社會的“權力的文化網絡”，延長科層制的觸角，擴大基層治理覆蓋范圍（見圖1）。

三、研究方法和資料來源

本研究采取定性訪談的方法，選定的案例是云南省D縣。先后共訪談20人次，集中于2022年7月、2022年10月和2023年2月，針對2022年4月開始在D縣全面推行的鄉村綜合治理員制度，進行三次專項調研。對相關對象進行非結構化的、隨機的系列訪談，包括村民、鄉村綜合治理員、村兩委干部、鄉鎮干部、縣級部門負責領導與縣委主要領導等，達60余人。訪談資料所設置的編碼規則是：訪談日期（8位數字）+訪談地點及受訪者代碼（大寫字母）。除了訪談資料外，本研究還獲取一些由D縣相關部門提供的數據、工作報告等資料。

D縣是處于世界自然遺產“三江并流”核心區的山區農業縣，轉移支付遠超全國水平和云南省其他地區的水平。根據財政部官網提供的數據，2022年中央對地方的轉移支付為97975億元，人均約7000元；云南省取得的轉移支付為4435億元，人均約9450元。地方政府的主要任務是維護社會穩定，上一級政府對其治理效能提出更高的目標與要求。因此，D縣為了提高治理效能，曾順應網格化改革浪潮，但效果差強人意。全國流行的網格化管理是通過設置行政網格與購買網格員服務的方式，使國家科層制的組織體系延伸到自然村落，直接處理日常社會中的“雜事”與“細事”，竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》，2012年第2期。具有非常明顯的層級控制和職能分工等科層制特征。秦上人、郁建興：《從網格化管理到網絡化治理——走向基層社會治理的新形態》，《南京社會科學》，2017年第1期。然而，D縣管轄范圍山高路遠，地廣人稀，當地自然村落長期穩定，村民非常熟悉彼此的家庭與生活狀況，依靠血緣情感紐帶和地緣關系網絡，形成互助、互信、互惠的自然村落與生活共同體。處于關系網絡中的所有個體都無法孤立，而是生活在與之發生各種聯系的群體和網絡之中，MustafaEmirbayer，“ManifestoforaRelationalSociology”，AmericanJournalofSociology，Vol.103，No.3（September1997），pp.281-317.而人情網絡是溝通個體與社會的橋梁。邊燕杰、繆曉雷：《如何解釋“關系”作用的上升趨勢？》，《社會學評論》，2020年第1期。結果，村民容易排斥陌生的外來行政人員，導致網格化的現代管理模式較難有效扎根。

因此，落實社會政策與動員民眾的科層體制不得不轉而依賴于傳統社會的人情網絡支持。無論是自上而下的科層治理還是自下而上的訴求，都傾向關注權力的集中化，而鮮有考慮當地社會人情關系網絡的聯結機制。因此，D縣在運行并反思全國普遍推動的網格化治理體制基礎上，根據當地行政管轄區基層事務復雜的特點，推動“三網融合”的改革，充分發揮人情關系網絡的作用，以實現治理效能的最大化。

四、“三網融合”使行政權力嵌入社會網絡

鄉村治理現代化要求基層政府直接、有效、及時地回應社會各類行動主體的訴求，導致其行政職能不斷擴大、細化和強化。為此，D縣創新基層社會治理的“三網融合”體系，包括選聘專職的新時代鄉村振興綜合治理員，探索推進社情民意網格直通平臺（“一呼即辦”小程序），建構“四聯四創”的基層網格治理機制。以綜合治理員為中心，將科層制嵌入到當地“人情網”，由此實現多元主體參與治理，保持長期持續的社會穩定（見圖2）。

（一）第一網：鄉村綜合治理員

1.選聘

D縣各村民小組的綜合治理員按照“村民小組內自愿報名、村民小組選舉、村兩委把關、鎮黨委聘用”的流程選聘，實行年度綜合績效評議和年聘制，具體由村“兩委”進行管理。在聘用流程中，要求選聘的綜合治理員必須熟悉村情與民情，能夠專職工作，且全年生活在村民小組。年齡要求在18歲至50歲之間，具有初中及以上學歷。因為工作內容涉及使用很多電子產品和手機軟件，需要綜合治理員有一定的文化水平，能熟練操作各種手機小程序。同時，鄉鎮及縣政府經常組織各種培訓，以提升綜合治理員的政策理論知識水平與軟件操作能力，熟悉工作職責范圍，等等。D縣鄉村綜合治理員的組織架構見下圖（見圖3）。

2.職責與考核

鄉村綜合治理員的工作內容主要有十大職責：宣傳員（喉舌）、調解員（手腳）、監護員、管理員、信息員（眼耳）、監督員、保護員、聯絡員、助推員、辦事員。職責范圍在實踐中依據當地治理任務的變動而進行相應調整與分配。一位受訪領導說：

“治理員的職責，一是在慢慢規范，二是職責越來越廣，通過慢慢引導與培訓來提高工作能力。我們的想法是，等到哪一天這些治理員說‘我沒干事，不好意思干了’，就說明他們的工作職責抓到位了。”訪談（編碼：20221025DQXA），D縣某部門副書記，2022年10月25日。

為了有效考核綜合治理員并全面掌握信息，中國電信協助D縣開發“數字鄉村”APP，綜合治理員需要每日在該APP上考勤打卡，上報信息，作為年度考核的依據之一。此外，政府還依據“一呼即辦”小程序上民眾的評價結果考核綜合治理員的工作成效。

3.成效

在原有的網格化管理中，網格員通常以無償志愿者（以黨員為主）的形式參與到基層治理中，并沒有發放薪酬，而且，他們并不一定熟悉所管轄的網格單位的社會關系網絡與民情習俗，這對于提升基層政府的治理能力效果并不顯著。因此，D縣政府吸納長期居住在自然村落（村民小組）的年輕人，以發放薪酬的方式解決部分人的就業與脫貧問題。發放1800～2200元不等的固定工資，調動綜合治理員的工作積極性，發揮其“黏合”作用，改善基層治理水平：

“這種維穩工作是很難出什么成績的，你沒有事情就是最大的成績，但是很多事情你不做是不行的。現在工作都是這樣，你必須工作做在前面”訪談（編碼：20221026SPZA），D縣某鎮綜治維穩中心辦公室負責人，2022年10月26日。。

自2022年4月實施鄉村綜合治理員制度以來，全縣共收集4000多條民意信息，調節40多件矛盾，處理1萬多次糾紛。D縣縣委辦公室提供的2022年年度工作總結材料（編碼：20221024DQXA）。綜合治理員一方面可以充分調動村民參與公共事務的積極性，另一方面能減輕政府基層治理時的壓力：

“治理員，作為一種基層的治理機制，目前在本縣處于核心位置，其工作量相當大。例如，以前我們去村里要某項材料，今天要了可能明后天才能拿到，有了治理員后，你上午要他們下午就能提供。這極大改進了基層人員的工作效率。”訪談（編碼：20221026SPZA），D縣某鎮綜治維穩中心辦公室負責人，2022年10月26日。

（二）第二網：“一呼即辦”小程序

D縣推出便民服務平臺即“一呼即辦”微信小程序，在技術上由騰訊公益基金開發、后期維護和指導使用，并于2021年11月開通運行。其旨在為全縣民眾合理表達訴求，公正、高效、便捷地解決各種社會問題，將微觀層面的家庭矛盾與生活糾紛化解在國家與社會結合的第一線即村民小組。當一份訴求上傳到平臺后，縣委“一呼即辦”辦公室將立即處理，并根據事件性質轉發到主責的業務部門進行落實。主責部門“接單”后，按照規定時限辦結回復，并實行事件的全程跟進與管控。時任縣委書記說：

“讓老百姓有一個發泄平臺，讓老百姓降低解決事情的成本。有了‘一呼即辦’后，群眾可以躺在床上，用手機發條短信或微信即可反映問題，但相關職能部門的干部就要跑斷腿。這可以方便群眾，減少出行成本。因為本地交通不便，群眾跑到鄉鎮政府要一個上午，跑到縣城要一天。”訪談（編碼：20221026SPZB），D縣某鎮綜治維穩中心辦公室負責人，2022年10月26日。

由于D縣山高路遠，交通不便，且村落分布稀疏，因此小程序的運行可以解決許多村民的“細碎”問題，降低解決公共事務問題的成本，還增強村民參與公共事務的積極性。從初步運行的情況來看，該縣域民眾的主要訴求集中在民生領域。開通運行后效果顯著，群眾的合理訴求得到表達與解決，全面助力提升社會治理水平與效能。從村“兩委”負責人的訪談得知，村民可以在“一呼即辦”中隨時隨地發布對綜合治理員的任何評價。如果某村民對該小組管轄的綜合治理員在處理糾紛或者調解矛盾時有不滿或不同意見，可以在“一呼即辦”小程序中反饋。隨后，政府部門啟動問責程序，通過聯系相關辦事單位的工作人員去核實，并依據掌握的情況作出處理。顯然，“一呼即辦”小程序在事實上對綜合治理員起到監督作用。

（三）第三網：“四聯四創”工作機制

D縣宗教寺廟多、僧人活佛多、信教群眾多，需要建立健全科學、規范、高效的宗教管理服務機制。因此，D縣開創“四聯四創”的寺院事務治理機制。

“四聯四創”工作機制是指，“處級干部聯系寺院”，幫助創建有“領袖像、國旗、報紙、文化書屋、廣播電視、網絡、通路、通水、通訊”的“九有”寺院；“千名干部聯系僧尼”，引導創建“愛國愛教、遵規守法、棄惡揚善、崇尚和諧、祈求和平”的模范僧尼；“機關單位聯系村組”，共同創建“同心聯向、信息聯通、矛盾聯調、振興共推”的平安村組；“法制干部聯系回流人員”，幫助創建“立場堅定、愛國愛家、遵紀守法、積極向上”的守法公民。D縣寺管局提供的工作總結材料（編碼：20230215DQXA）。

在日常工作中，主要的職責是，掛鉤干部實地走訪慰問與政策宣講，扎實開展“六個一”活動（與一個僧尼交朋友，開展一次家訪，辦一件實事，建一套檔案，暢通一條聯系渠道，形成一套管委會、寺廟、僧尼與家庭協調聯動的管理機制），關心與關愛困難僧尼和境外回流人員，幫助解決生活困難，提供一些相應的補助。其目的是增進干部職工與其掛包僧尼的情感聯系，方便工作人員開展黨史學習與愛國教育等。

當然，對于推進宗教中國化的系統工程來說，僅僅建立干部與寺院之間的情感紐帶還不夠。因此，D縣的寺管局始終把情報信息的收集與研判作為“四聯四創”工作機制的重要基礎性工作，與縣政法委的綜治維穩辦協調，做好情報信息的收集研判工作。除了干部直接從掛包的僧尼獲得信息之外，還需要聯合村民小組內的綜合治理員來協助管理和監測，以便及時、全面了解僧尼與回流人員的生活狀況和動態。如一名被訪者所言：

“在我們轄區里面有很多僧人，對維穩工作提出很大挑戰。我們要求每個黨員干部聯系一位僧人，有些同志負責兩個甚至更多。在特殊的維穩節點，我們都要深入走訪。有了治理員以后，只要在他的轄區內，平時的工作就可以包括掌握僧人的日常動態。”訪談（編碼：20221026SPZB），D縣某鎮綜治維穩中心辦公室負責人，2022年10月26日。

（四）“三網融合”的基本運行模式

D縣基層治理體系的運行模式有兩條路徑（見圖4）。第一條路徑是村民小組的綜合治理員在負責的小組搜集信息，上報至村級領導如村總支書記和村主任等，事情小則就地化解，無法處理則通過科層結構繼續上報，直至縣級相關部門；第二條路徑是當事人主動上報，通過“一呼即辦”程序直達縣級相關部門，亦可以聯系綜合治理員，經由他們上報或者協調。當信息傳達至上級時，相關部門派遣體制內工作人員，并聯系該村民小組的綜合治理員，結合他們的“人情網”實施調解。顯然，綜合治理員在參與事務處理過程中不斷增強自身在熟人社會中的“在場”與“面子”，這反過來更有助于他們在公共事務中發揮更大的作用。同樣，在基層事務處理過程中，讓高寒山區的村民感受到“柔性治理”的“溫度”，這既能拉近民眾對地方政府的心理距離，又能增強對黨與國家的信任度與認同感。

五、綜合治理員驅動“權力的文化網絡”

D縣通過鄉村綜合治理員可以貫通治理渠道，借助“一呼即辦”小程序與“四聯四創”工作機制精準破解當地的基層治理難題。那么，“三網融合”治理體系是如何在治理資源和目標約束條件下，實現治理創新呢？對于邊疆山區以農業主導的D縣來說，家庭仍然是鄉村社會最基本的治理單元，而自然村落是社會交往、經濟互助、情感依托最為密切的生活共同體。周飛舟：《一本與一體：中國社會理論的基礎》，《社會》，2021年第4期。因此，基層治理的神經末梢有效進入家庭為單位的自然村落是決定治理效能的關鍵。劉亞秋：《“家”何以成為基層社區治理的社會性基礎》，《江蘇社會科學》，2022年第1期。本部分發展杜贊奇的“權力的文化網絡”概念，解釋綜合治理員如何通過鄉村社會中的人情關系網絡，實現基層治理創新。

（一）“人情網”的潤滑：降低公共事務治理成本

人情是鄉土社會實踐的基礎，村民之間通過互相“給面子”完成互助和交往。嚴紅：《熟人社會、面子與村莊公共性再生產》，《華南農業大學學報》（社會科學版），2023年第4期。并且農村基層治理的日常事務大多是家庭與鄰里糾紛的瑣碎小事，僅綜合治理員出面，用“人情”關系來協商就能獨自解決，不需要鄉村干部以及法務和公安人員到場。如一位綜合治理員所說：

“村民因對田間地界的意見不一致而吵得面紅耳赤。我需要去勸說化解，擺事實，講人情和面子，遇到講不通的人，我聯系他們的親戚好友。很多時候他們親戚就是我的好朋友，他們及時介入就很容易調解糾紛。”訪談（編碼：20221028YMXA），D縣某村綜合治理員，2022年10月28日。

綜合治理員的“面子”更好用，一方面是因為他們的“人情網”更發達，能夠通過個人的社會網絡幫助他人解決問題。另一方面是由“面子”的自身屬性所決定的，即綜合治理員通過經常性的調解糾紛、積極參與村莊公共事務來掙到足夠的面子而成為權威，這反過來又降低了他們解決矛盾的成本。在這里，“面子”和“權威身份”關系相互促進與交融。董磊明、郭俊霞：《鄉土社會中的面子觀與鄉村治理》，《中國社會科學》，2017年第8期。

然而，少數鄰里糾紛無法完全在“情”層面得到化解，可能要上升到“理”與“法”，這就超出了綜合治理員的能力范圍。由于綜合治理員并非科層制中的一員，需要政府公職人員出面講“理”“法”才能“主持公道”，即需要借助科層治理。如訪談時某鎮黨委副書記所言：

“治理員最核心的工作是搜集與上報信息。面對核心利益的糾紛時他們不可能直接解決問題。不在體制內既沒有執法權，人家也不一定給他面子。”訪談（編碼：20221025DQXC），D縣某部門辦公室負責人，2022年10月25日。

為了解決此弊端，D縣在科層制基礎上，要求每一層級的“包組干部”直達村民小組，體制內人員的橫向配置可以解決非體制內人員缺乏執法權的問題。D縣的“包組干部”主要有兩種類型。一種是直接對接宗教治理事務的駐地干部，即“三網融合”中的“四聯四創”工作機制；另一種是負責一個村委或社區的鄉鎮干部。他們同時管理該村（社區）的綜合治理員，動態掌握信息搜集與上報模式。因此，“包組干部”的體制身份與綜合治理員的“人情網”的結合，增強了科層制的觸角，進一步擴大了治理的有效范圍。

此外，對于D縣當地“維護穩定”的治理重點，如宗教問題，“包組干部”能直接與負責該區域的綜合治理員雙向溝通，通過他們的“人情網”及時掌握關于宗教事務的動態信息。D縣干部對此類問題秉承“一旦發生事情就是大事”的原則，因而對信息的即時性有很高要求。只有第一時間掌握信息，才能最快速地遏制苗頭。如一位受訪干部所說：

“治理員承擔信息收集與傳遞的職責。對于重點人員的情況，治理員可以及時根據特征分類報送。這讓我們能提前知道一些有矛盾糾紛的苗頭和來龍去脈。這些信息提前記錄好，就能提前干預。”訪談（編碼：20221031BZLA），D縣某鎮黨委副書記，2022年10月31日。

因此，綜合治理員的信息上報方式除了前文提到的兩種路徑，還可以直接傳達給“包組干部”，由他們來判斷是否有必要再報送給上一級部門。這種直接聯絡的方式有兩個優勢。其一，綜合治理員與橫向配置的體制內干部雙向溝通，有助于提高信息上報的質量。因為綜合治理員可能缺乏管理經驗或者大局意識，無法準確判斷信息的價值，那么，交給“包組干部”來甄別和篩選信息，可以避免低價值與高價值的信息雜糅，有利于過濾并上傳有效信息；其二，由于宗教事務在D縣是長期以來的治理重點，雖然綜合治理員已經有效提升治理能力，但通過包組干部“薄”的和綜合治理員“厚”的兩張“人情網”相結合，可以進一步增進基層治理效能。

（二）科層制的嵌入：延伸吸納

按照D縣的選聘原則，綜合治理員不是科層制的成員，而是“雙面代理人”，既是類似于政府把公共事務外包的“代理”，還是當地民眾信任并推選出來的“代理”。當基層政府官員無力、也無意愿即時跟進日益復雜的治理訴求時，將一部分治理任務交付給體制外信得過的“代理人”。由此，通過綜合治理員，國家權力可以進一步下沉，深入滲透到所治理的社會終端與基礎即鄰里與家庭，對地方政府而言，這是一種省事、省時、省心、省力的選擇。史云貴、薛喆：《簡約治理：概念內涵、生成邏輯與影響因素》，《中國人民大學學報》，2022年第1期。綜合治理員處于“三網融合”機制的中樞與橋梁地位，諸多治理事務的開展都是通過他們才能得到村民及時協助。一位綜合治理員指出：

“比如在人口排查工作方面，由于這邊外來游客比較多，人流量比較大，我們治理員不可能時時盯住村口，監督有哪些外來人口，我需要村民的協助。因為我與自己負責的村民小組居民都熟悉，經常去他們家串門，拉家常，當他看到有一些陌生人進村就聯系我，我能準確把握這些情況。”訪談（編碼：20221027YMXA），D縣某村綜合治理員，2022年10月27日。

鄰里之間的閑聊不僅能夠創造出各種聯系，形成互惠網絡，還能夠形成親密感和情感支持。方亞琴、夏建中：《社區治理中的社會資本培育》，《中國社會科學》，2019年第7期。這種“互惠網絡”能促進多元主體參與村級事務。如在引導和推進鄉村自治過程中，綜合治理員可以協助村委和鄉鎮干部解決村級事務，在糾紛調解過程中逐漸形成自然村的小組民約，即村規民約的細化情形，每一個村民小組都可以形成本小組民主協商并一致同意遵守的民約。D縣某部門副書記提到：

“當一村的村民小組總出現某糾紛或爭議，治理員通過與村民逐一溝通與交流。他非常熟悉所負責的村民小組，知道具體問題該怎么解決比較合適。治理員搜集問題并整理出來，村干部引導并制定一個全體村民自愿遵守的小組民約，基層治理必然變得更好。”訪談（編碼：20221025DQZB），D縣某部門副書記，2022年10月25日。

在引導制定小組民約的過程中，基層政府都是通過綜合治理員來發揮積極作用。如果由外界行政力量直接干預村莊非正式制度的制定，很可能導致當地民眾的排斥。由于很多“細事”可以在當地化解，如果綜合治理員不上報信息，上一級政府無從知曉這些事情化解的細節過程。因此，當基層政府派遣工作人員到村民小組時，因對民情不夠熟悉而無法指導，難以制定出同時滿足小組村民意愿與黨委政府要求的民約。在這個過程中，綜合治理員就是科層制的延伸，政府人員只有借助他們的“人情網”，同時發揮村小組的組長或黨支書記的“面子”，才能因地制宜制定出專屬于小組的村規民約。

此外，D縣科層治理的延伸還體現于“一呼即辦”小程序的推廣使用。D縣處于高海拔的山區，交通極為不便，為了降低解決公共事務的成本，D縣推出“一呼即辦”小程序可以打通“最后一公里”，切實解決群眾訴求無門的情況。但是，當政府收到訴求信息后，如何有效解決問題呢？按照“一呼即辦”的設計理念來講，是通過“一呼即辦”的主管部門即縣委，根據事情的屬性分配給相關職能部門，然后對接并派遣具體的工作人員處理。但實際情況是，相關行政部門不了解村情與民情，或者事情牽涉的人員或部門較多時，他們難以有效滿足村民訴求，只有再一次依賴于綜合治理員。一位負責人指出：

“事情發生的地方肯定有治理員，具體解決時需要他們協助。關于群眾訴求，有一些咨詢類問題只需答復即可，而民生、環境保護、征地拆遷、設施維修等問題，收到訴求后，我們就督促相關部門去解決。”訪談（編碼：20221025DQXC），D縣某部門辦公室負責人，2022年10月25日。

（三）“權力的文化網絡”：基層治理的全覆蓋

在傳統的治理模式中，代表政府的體制內人員了解村情或者搜集掌握信息，村民礙于其公職人員身份而不愿“掏心窩”，使得體制內人員掌握片面甚至錯誤信息。這是自上而下垂直的科層治理存在的明顯弊端。因而在諸多地方基層治理實踐的改革中，政府逐漸注重自下而上的群眾訴求。通過及時解決群眾訴求，提高群眾對政府的滿意度。然而，這種訴求驅動的治理模式涉及到地方政府的注意力分散問題。因為不同程度的資源匱乏及其分配的沖突，導致基層政府在工作過程中有所取舍，即一項任務的完成以犧牲另一項任務為代價，造成非此即彼的治理難題。張海波、童星：《中國應急管理效能的生成機制》，《中國社會科學》，2022年第4期。

由上可知，為了化解治理困境，D縣政府不是切割國家與社會之間關系，而是充分發揮“人情網”的黏合作用，將權力進一步下沉到村民小組，保證國家政策與自然村落之間的“無縫隙”對接。其次，從自然村落出發，以“家”為最小的治理單元，利用鄉里鄉親自然形成的人情關系網絡，充分運用鄉村綜合治理員的“人情網”，把垂直運行的行政權力嵌入到水平運行的“人情網”，形成橫縱交叉的“權力的文化網絡”，將科層制延伸至家庭中，擴大基層治理的覆蓋范圍，提升地方政府在鄉村社會推行國家政策的能力。

D縣在實行基層治理時，向社會公開選拔的綜合治理員群體，在科層制的正式治理實踐中直接發揮其非正式的“人情網”作用，以“權力的文化網絡”來提升科層制的治理效能。這種正式治理與非正式治理的交織可以緩解國家與社會之間看似對立的關系結構，而且，又由于當地的經濟來源主要依靠政府財政轉移支付，市場力量的長期缺失又進一步模糊國家與社會之間的界限。反過來，這種對立關系的緩解又可以降低基層治理的成本，因為當地群眾相信，綜合治理員作為基層政府的“半代理人”角色，在日常生活中可以更加有效調解家庭糾紛與鄰里矛盾。

這種“權力的文化網絡”可以黏合科層制與非科層、體制與非體制，不斷吸納多元主體參與基層治理，實現治理效能最大化，而當地民眾可以通過綜合治理員這個可靠角色，及時進行“掏心掏肺”的傾訴。如一位受訪村民所言：“小組的治理員是土生土長的，大家彼此都知根知底。他們挨家挨戶來了解情況，我們比較放心跟他講一些真實情況，反映一些訴求。”訪談（編碼：20221025SPZA），D縣某村村民，2022年10月25日。這對于基層政府開展工作抑或評估風險來說極為重要，政府能以最小的成本實現最大化的治理效益。

在“權力的文化網絡”中，綜合治理員始終處于中樞地位。D縣鄉村綜合治理員均來自于當地村民，他們熟悉村情、民情，全年工作、生活在村民小組，具有地熟、人熟、情況熟的特點，并且大多是黨員，這使得他們的節點網絡更加發達，與更多的村民和村干部有著聯絡。此外，D縣各村落較為封閉，村民彼此較為熟悉，有著基于血緣或基于地緣的緊密關系，社交圈子較小。即使村民間不太熟悉，也總能通過某些中間人認識了解彼此。而綜合治理員就是這樣的中間人。一方面，綜合治理員要不間斷地與村民溝通交流，融入到他們的日常生活中，及時搜集整理信息；另一方面，他們通過科層制方式將信息層層上報給上一級或通過小程序直接傳達縣委、縣政府。在處理具體公共事務時，公職人員借助他們的社會關系網絡——“人情網”——能起到上通下達的作用，即消解村莊對外界行政力量的潛在排斥，并及時反映民眾訴求，實現高效率低成本的信息傳遞。

在與“上”和“下”的互動過程中，綜合治理員不斷增強在熟人社會中的“面子”，擴大其“人情網”，而這又反過來降低了其輔助公職人員解決公共事務的成本，提高了其在科層治理中的作用。隨著此過程不斷地進行，體制內人員與村民會越來越依賴綜合治理員的“關系”，從而使得垂直的科層制與水平的“人情網”嵌入程度逐漸加深，“權力的文化網絡”覆蓋范圍變得愈廣。由此，這種治理機制既能“集中力量辦大事”，又能“大事化小，小事化了”，成為不同于壓力驅動與訴求驅動的“第三驅動”。

為了更客觀地關注D縣的鄉村綜合治理員制度創新，從側面印證“權力的文化網絡”的運作效果，調研團隊專門用三天時間考察毗鄰的Y縣（同屬一個地級市行政區，鄉村社會具有許多相似特征），Y縣嘗試構建“黨建引領網、綜治維穩網、社會發展網、生態保護網、邊疆穩固網”的“五網合一”基層治理體系。然而，Y縣的治理結構與全國通行網格化管理模式沒有太大差異。在實地調研與訪談中，發現兩個問題制約Y縣的治理效能。其一是投入專項資金非常有限。無法通過物質激勵來調動網格員的工作積極性，在處理基層事務時很難搭建一個多部門協同治理機制的工作小組。正如Y縣某部門的一位受訪工作人員所說：“基層網格員工作積極性不高，報酬低，工作擔子重，導致基層治理效率較低”。訪談（編碼：20230601WXXA），Y縣某部門黨委副書記，2023年6月1日。其二，“五網”的職責分工不清晰，沒有明確哪一網由哪些部門承擔主要責任，使得網格員與體制內人員無法建立緊密的合作關系，也沒有形成良性互動關系。

從本質上來講，上述兩個問題都體現在科層制嵌入“人情網”的緊密度不同，即科層制與地方人情關系網絡融合度不高，沒有使“權力的文化網絡”有效運轉起來，導致治理效能明顯不足。Y縣沒有將科層治理延伸至家庭中，僅依靠行政資源，不借助“人情網”的橋梁作用，行政權力都無法有效施展。相反，D縣通過橫向配置體制內人員，借助“包組干部”機制彌補了鄉村綜合治理員沒有執法權的不足，而兩張“人情網”的結合形成“權力的文化網絡”，可以強化科層制觸角的靈敏度和溫度，增強其治理效能。這種科層制嵌入“人情網”的治理機制能有效化解基層社會的治理難題，并在實現維護穩定的治理目標時既不強調政府的強力壓制，又充分回應群眾的即時訴求，構建起地方政府和社會基層互動的和諧關系。

六、結論與討論

目前，基層治理研究大多立足于國家-社會關系假設與科層治理視角，分析自上而下的壓力驅動與自下而上的訴求驅動兩種模式。無論是壓力驅動還是訴求驅動，其治理機制都是政府主導或引導，通過網格化治理、技術治理、數字政府等方式來提升治理效能。其本質是在科層治理的基礎上通過有限改進治理流程來突破治理難題，可以“集中力量辦大事”。但是，在縣域治理中，基層政府的“政策動員”到達農村基層后，行政科層的權力邏輯可能難以適應重視“人情”“面子”“關系”的鄉土社會。李曉梅、白浩然：《雙重政府權力運作：農村脫貧場景的治理邏輯——基于國家級貧困縣村莊減貧實踐的調研》，《公共管理學報》，2019年第4期。因此，突破基層治理難題的前提是準確認識當下中國尤其是中西部的鄉村社會，構建與之相匹配的鄉村治理體系，以實現基層治理現代化。已有研究對于如何“大事化小，小事化了”以防患于未然，并沒有給出具體案例與相關的理論討論。

本文通過案例分析，發現D縣創造性地啟用鄉村綜合治理員制度，明顯好于毗鄰Y縣延用網格化治理所產生的基層治理效能。盡管Y縣構建“五網合一”的基層治理體系，但并不借助于“人情網”的橋梁作用，僅依靠行政資源，導致科層制的正式權力難以發揮治理效能。相反，D縣在反思全國普遍推行的網格化管理模式之后，啟用鄉村綜合治理員制度并創新“三網融合”機制。鄉村綜合治理員全職在崗，有高額回報，可以延伸科層制的觸角，吸納多主體參與自然村莊治理，結合橫向配置包組干部和綜合治理員的雙重“人情網”，形成“黨委領導、政府負責、有關部門協同配合、全社會通力合作”的新型治理機制。這可以重塑治理結構，優化政府、社會、民眾的關系，也改進科層治理的弊端。其中，作為科層制觸角延伸的鄉村綜合治理員在當地有高度的信任度與責任感，通過“人情網”深入到農村家庭的每一位成員，以“拉家常”式搜集深層次的信息，使地方政府在基層治理時占據主動，又顯得有人文關懷的溫度，相應可以就地化解“細事”“雜事”，防患于未然。線下的鄉村綜合治理員與線上的“一呼即辦”相結合，既可以改善政府、社會、群眾的互動關系，又能及時有效回應民眾的訴求，提升地方政府在治理公共事務過程的公信力與效率。在治理員“厚”的“人情網”基礎上，橫向配置的“包組干部”構成一張“薄”的“人情網”，既可以直達村民小組與宗教場所，又有效彌補綜合治理員“人情網”在理與法層面的不足。因此，兩張“人情網”可以擴大人際親密關系信任的覆蓋范圍，提升基層治理過程的“溫度”。兩張“人情網”的結合第一時間了解、甄別與篩選綜合治理員所搜集的信息，最大程度發揮信息中蘊含的治理價值，以低成本實現高收益，遏制有關民族宗教問題的苗頭，從而實現有效預防。

不僅如此，本案例關注的D縣鄉村綜合治理員制度作為基層治理創新機制的核心，也有助于推進科層制與基層治理等相關研究領域的發展。其中，馬克斯·韋伯開創的理性科層制在理論上無法解釋綜合治理員的社會行為。這是因為，一方面，韋伯筆下的現代科層結構里，從事行政管理的現代官員行為具有“目的合乎理性”的、“不看人辦事”的法理權威，區別于傳統社會有情感和價值關懷的“人格化”權威；馬克斯·韋伯：《經濟與社會（下卷）》，林榮遠譯，商務印書館1997年版，第278-324頁。另一方面，韋伯用科層理論來分析傳統中國時，認為國家把鄉村社會精英視為附庸，但對地方事務“不甚了了，無法采取徹底的理性措施”。馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，王容芬譯，商務印書館1999年版，第102頁。顯然，D縣的綜合治理員不是科層制中的官員，沒有法理權威，卻可以作為其敏銳觸角，利用在當地長期形成的“人情網”與“面子”，構建被高度信任的魅力型權威，通過為當地人辦實事的“共情”能力來提升基層治理效能。綜合治理員與駐村干部一起作為地方政府的“代理人”，通過諸如扶貧送溫暖、駐村幫扶、“訪惠聚”等有“溫度”的活動形式，與當地村民建立起人格化、特殊化、擬家化的情感互動關系。D縣的治理實踐表明，垂直的科層制和水平的“人情網”交織于鄉村綜合治理員一身，把傳統村落自然流露的情感結合到現代科層制固有的理性精神，通過非正式關系的正式運作，將“非人格化”優勢和“人格化”特征融合，共同塑造中國科層制的獨特形式。

在批評馬克斯·韋伯運用科層制解釋中國傳統社會的基礎上，孔飛力等海外中國研究專家引入國家/社會二元關系的解釋范式與理論假設，PhilipA.KuhnandSusanM.Jones，“Introduction”，inPoliticalLeadershipandSocialChangefrom1850tothePresent，SusanMannJones（ed.），TheUniversityofChicagopress，1979.認為中國近代鄉村精英可以在國家與社會之間發揮平衡或不平衡的作用，是科層結構的后備軍又是鄉村社會的庇護人，參見蕭邦奇：《中國精英與政治變遷》，徐立望等譯，江蘇人民出版社2021年版。進而分化為“營利型”與“保護型”兩種對抗性的代理人角色。杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第25頁。在國家/社會二元關系的理論預設下，無論堅持國家本位還是社會本位，國家與社會之間始終存在此消彼長的緊張關系。然而，本案例D縣啟用的綜合治理員制度及其治理效能表明，無論是因為當代的中國鄉村社會及其治理實踐已經遠不同于海外中國研究所關注的傳統與近代社會，還是舶來的國家/社會二元對立關系假設不適合解釋中國社會運轉與變遷的事實，我們都需要重新立足于當下中國的基層治理實踐、經驗與智慧，并對此提供創新性的理論解釋。

D縣把科層制嵌入“人情網”，充分發揮鄉村治理員的“人情網”作用，輔之以“包組干部”的“人情網”。雙重“人情網”相結合可以黏合理性的、正式的科層制與情感的、非正式的文化習俗，在當地社會塑造出“權力的文化網絡”。在實踐中，科層制嵌入“人情網”之后，既能彌補中國科層治理的普遍局限性，又能有效化解自然村落以情感關系紐帶聯結的治理難題。據此，地方政府不僅可以“集中力量辦大事”，承擔并落實自上而下的壓力驅動，滿足自下而上的訴求驅動，還可以把“大事化小，小事化了”，防患于未然，維護鄉村社會的長期穩定。

當然，科層制嵌入地方社會“人情網”的基層治理機制是否長期有效，需要在實踐中進一步長期跟蹤與多點觀察。隨著中國社會的不斷發展，村莊中的社會關系結構也發生改變，村民間互惠互助的關系網絡將逐漸向市場化的交易網絡轉變，最終可能會造成鄰里關系的疏遠與淡漠，方亞琴、夏建中：《社區治理中的社會資本培育》，《中國社會科學》，2019年第7期。導致科層制嵌入“人情網”的治理效能降低。因此，政府應當通過引導村民積極參加公共事務，調動多元主體參與社會治理，將“人情網”擴大至全體村民，從而更好地激發村莊內生活力，打造共建共治共享的社會治理格局。

（責任編輯：王承禹）

作者簡介：郭臺輝，云南大學特聘教授、博士生導師；牛朝佳，云南大學民族政治研究院博士研究生。