數字平臺參與政府治理的正當性及其實現路徑

摘要：數字平臺作為政府、企業與公眾之間的橋梁，在數字政府治理體系中不僅為公眾提供便捷服務，而且逐漸顯現其公共屬性。數字平臺積極參與政府治理與公共決策，推動治理效能和公共服務的革新。同時，數字平臺在發揮公共治理的功能時也面臨著法律規范層面的職權法定原則受動搖、正當程序原則被挑戰以及算法歧視待破解等問題，亟需明晰數字平臺的權力邊界，重塑行政組織結構、明確數字平臺作為治理主體的法律定位，強化正當程序原則的適用并審慎選擇設計合理、技術可控、符合倫理和法律要求的算法系統，為數字平臺參與政府治理提供具體的實踐路徑，保障數字政府治理的公正與高效。

關鍵詞：數字平臺；數字政府；平臺權力；數字法治

中圖分類號：D912.1"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0025-015

在信息技術飛速發展的背景下，數字平臺和政府治理日益融合，深刻反映了現代社會治理模式的轉型與變革。大量市場主體運營的數字平臺在提供公共服務方面的功能日益凸顯，并逐漸演變為承擔一定社會治理職能的組織實體。數字平臺參與公共治理的轉型在推動了公私合作模式創新的同時，也對現有政府治理體系和法律規范框架提出了前所未有的挑戰。

習近平總書記指出：“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響。”習近平：《向2021年世界互聯網大會烏鎮峰會致賀信》，《人民日報》，2021年9月27日第1版。中共中央、國務院發布的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確提出“全面建設數字法治政府”的目標，標志著法治政府建設進入新階段。在這一過程中，數字平臺的規制思路以及如何融入數字政府治理體系成為研究重點。然而，數字平臺在實際運作中面臨的諸多問題對傳統的法治原則構成挑戰，目前學界在數字平臺的權力來源、角色定位以及運行機制等方面的討論仍顯不足，特別是在數字平臺參與政府治理的正當性及具體實踐路徑等領域仍有較高的研究價值。

一、數字平臺參與政府治理的轉型

數字平臺通過匯聚海量的用戶數據，為用戶提供全面的定制化服務，并制定和執行平臺的運作規則，已經成為推動社會治理現代化的重要力量。

（一）治理主體的范圍拓展

數字平臺是指利用互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術手段，通過集成多種數字化工具和服務，連接企業、政府及其他組織，為用戶提供信息交換、交易處理、社交互動、數據分析等多種功能的在線平臺。數字平臺不僅在商業領域發揮重要作用，也在公共服務和社會治理中扮演關鍵角色。隨著信息技術的發展，數字政府治理體系中數字平臺的角色正在從傳統的信息提供者和服務運營商轉變為公共服務的直接參與者，其治理主體的范圍得到擴展，標志著社會治理模式的重大轉變。

隨著信息技術的快速發展，尤其是互聯網、大數據、人工智能等技術的廣泛應用，傳統的政府治理模式正在經歷深刻的變革。在此背景下，數字治理體系中出現了以技術驅動型企業、第三方服務提供者、民間組織、公民個體等為代表的新興市場主體。這些新興社會治理主體通過提供技術支持、數據服務和提供創新方案，與政府形成協同合作關系，共同推進數字化治理進程，不僅增強了公共服務的多樣性和可及性，也為政府決策提供了豐富的信息資源和技術支撐。

在數字政府框架下，數字平臺的轉型體現在新興主體的崛起，更重要的是，它標志著一個涵蓋多元主體的協同治理網絡的構建。多主體協同的數字政府治理模式構建了一種涵蓋公私多方參與的合作共治體系，有效整合了不同治理手段。林嘉、羅寰昕：《數字權力治理中的社會法定位與進路》，《東南學術》，2023年第6期。面對快速變化的數字經濟環境，無論是政府還是企業，單一主體難以獨立應對多方機遇和挑戰。政府與企業之間的合作治理成為推動數字化轉型的重要模式，周維棟、周佑勇：《數字政府如何與法治政府更好結合？——基于技術與制度融合的分析視角》，《中國行政管理》，2023年第10期。通過整合雙方優勢，可以有效解決復雜社會問題，提升公共服務質量。

（二）平臺規則的公共性轉型

數字平臺作為重塑社會規則的新力量，趙鵬：《平臺公正；互聯網平臺法律規制的基本原則》，《人民論壇·學術前沿》，2021年第21期。不僅在技術標準的制定上擁有決定性的影響力，還在制定用戶協議和服務條款等自治規則方面實際上擁有類似立法機關的權力。劉權：《網絡平臺的公共性及其實現——以電商平臺的法律規制為視角》，《法學研究》，2020年第2期。通過編碼和算法，這些平臺能夠將其價值觀和運營邏輯植入數字生態，從而在無形中塑造一種獨特的網絡公共秩序。

數字平臺通過豐富的產品種類和服務內容展現出多樣化的形態：一些平臺專注于提供信息和資訊，還有一些以音樂、視頻等娛樂內容為核心；一些平臺致力于實體商品和服務的交易，還有平臺專注于在線支付、理財和保險等金融服務；在共享經濟模式下，一些平臺提供出租物品使用權的服務，也有以特定企業為中心搭建的應用平臺。谷海潔、陳梓昕、周江華：《數字平臺的現狀與發展》，《清華管理評論》，2024年第3期。這些提供公共服務的數字平臺所制定的自治規則如今已成為公眾日常生活必須遵守的秩序規范，此類現象表現出公域的利益基礎從公私分立向公私融合的轉型，石佑啟：《基于中國治理實踐的行政法學命題轉換》，《中國社會科學》，2023年第9期。這種融合不僅體現在公權力機關和第三方私營主體之間的資源共享和利益協調上，還反映在二者共同提供公共服務、參與政策制定和解決社會問題的過程中。通過私人部門（PrivateSector）的創新能力和效率以及公共部門（PublicSector）的權威性和公信力之間的深度融合，實現治理效能最大化。

鑒于數字技術的迅速發展，法律規范需被設計為既能支持可持續發展，又能適應技術創新。張新平：《網絡平臺治理立法的反思與完善》，《中國法學》，2023年第3期。數字平臺規則不僅遵循法律規定的一般性原則，還要定期對自身制定的規則內容進行審查和更新，保證平臺規則能夠跟上技術進步，以確保其在長期內的持續適用，為數字政府的構建提供一個既靈活又穩健的制度基礎。

（三）數字治理的技術賦能

技術是治理的實現方式，治理是技術的價值導向。劉海軍：《技術嵌入型治理：框架、邏輯與進路——以丹東市大數據指揮中心賦能市域治理為例》，《電子政務》，2024年第4期。技術的融合使數字平臺得以深入分析海量的用戶數據，使政府可以依據公眾的特定需求和喜好提供政務信息和服務，極大地增加了公共服務的相關性和有效性。云計算技術的有效應用大幅度降低了數據存儲和處理的成本，加速了數據的處理速度，同時自動化工具和機器學習算法的使用也優化了工作流程，減少了人力資源的消耗，使數字平臺能夠以更高效的方式運營，更快響應公眾需求。

數據資源化指的是將分散在各個政府部門、企業及其他組織中的數據，通過標準化、整合和優化處理，轉化為可供分析和應用的價值資源。這一過程不僅包括數據的收集和存儲，更重要的是通過數據的清洗、分類和標注，提高數據的可用性和準確性，從而為后續的數據分析和決策提供堅實基礎。數據融通共享是在確保數據安全和隱私保護的前提下，通過技術和政策手段，打破數據孤島，實現跨部門、跨層級、跨區域甚至跨國界的數據流通和共享。達雷爾·韋斯特：《數字政府：技術與公共領域績效》，鄭鐘揚譯，科學出版社2011年版，第15-20頁。

通過數據的資源化和共享，數字平臺能更有效地在社會治理中發揮作用，實現資源、信息、業務的全面互聯互通，為各政府機關之間的業務協作與創新應用提供強有力支持。資源化的數據庫可以對信息進行交叉匹配，揭示人們的健康史、個人喜好、購買習慣、社會關系等信息。勞倫斯·高斯汀、林賽·威利：《公共衛生法：權力·責任·限制》，蘇玉菊、劉碧波、穆冠群譯，北京大學出版社2020年版，第351-352頁。

二、數字平臺參與政府治理的正當性基礎

在探討數字平臺成為承擔社會治理職能的重要主體后，還要進一步審視數字平臺行使的公共權力的來源和它在現代治理體系中的定位以及以回應為導向的功能樣態，論證數字平臺參與政府治理的正當性基礎。

（一）數字平臺公共權力的權源追溯

實際上，數字平臺的權力并非都由法律直接授權。這是因為數字平臺的興起使得權力來源不再局限于國家，而是擴展到了社會，尤其是那些掌握大量數據的數字平臺。這種權力的分散挑戰了傳統國家權力的專屬性。

傳統權力觀具有一定的局限性，它將權力視為國家獨有的屬性，忽視了除國家權力之外的其他形式的權力。托馬斯·霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，商務印書館2009年版，第128-142頁。這種理解基于一種假設：權力源自國家，且其他形式的權力亦是國家權力授權的結果。周尚君：《數字社會對權力機制的重新構造》，《華東政法大學學報》，2021年第5期。然而，隨著當代社會的發展，數字平臺的興起不僅展示了權力的新形態，而且這些市場主體在規則制定、社會治理等方面都實際承擔了傳統意義上國家所專有的職能。

盧曼的社會系統理論提出，在高度分化的現代社會中，社會被劃分為多個相互獨立、功能各異的子系統，如經濟、政治、法律系統等。這些系統具備自創生特性，不僅能自我生成所需的組成要素，還能使這些要素自我更新，實現系統的自我維持。高宣揚：《魯曼社會系統理論與現代性》，中國人民大學出版社2015年版，第37頁。數字平臺作為經濟系統內的子系統，其權力根源于系統內部的需求，目的是維持交易秩序、制定運營規則、解決交易糾紛。顯然，數字平臺的權力并非以直接的授權性法律規范予以明確，而是通過法律對其義務的規定間接獲得默許，或者依據平臺與用戶之間的交易規則而形成。

一方面，在數字平臺的權力構成中，基于法定義務的授權占據了核心地位。這類授權往往不通過直接的授權條款表達，而是通過規定平臺必須履行的義務間接為它們在社會治理中的公共權力提供默示的法律依據。例如，通過《電子商務法》等相關法律法規，政府細化了平臺的責任與義務。這反映了行政法對第三方義務的要求，即平臺需向行政機關提供必要信息，或采取措施預防可能的不當行為。表面上法律規定了平臺作為第三方應承擔的義務，但實際上意在規范平臺規制用戶的行為。若用戶行為違法而引起政府注意，平臺會因未履行第三方義務而可能面臨處罰。在這種由第三方義務引發的合規要求下，平臺將這些要求轉化為管控用戶行為的內部規則，在規范用戶行為的同時，也確立了平臺自身的權力。

另一方面，用戶在注冊平臺時必須同意平臺協議，這一行為在法律上建立起平臺與用戶間的關系，為平臺約束用戶行為提供正當基礎。平臺協議是契約合意的體現，在一定程度上為平臺治理提供了正當的權力基礎，使得數字平臺實現了從私主體性向公共性的轉變，并依托于平臺規則和技術權力，維護其在公共治理中的法律地位。通常，這種合意會進一步得到行政機關的默許或默認，數字平臺借助自身的技術和資源優勢，逐步承擔起社會治理職能，并獲得了政府的實際認可和接受。劉凱：《數字平臺公共性的理論重塑及其生態治理路徑》，《比較法研究》，2023年第6期。例如，微信作為官方信息發布和公共服務的平臺已被廣泛接受，并通過提供健康碼、支付服務、在線預約等公共服務功能收集、處理和分析用戶數據，也可以通過算法等技術手段實現對平臺內信息流動和用戶行為的規制。這種權力的形成既非直接來自法律法規的授權，也非政府直接委托，而是一種在法律空白背景下，依托契約合意所形成的新型公共權力，這也反映了數字平臺權力結構的復雜化和權力來源的多元化。

（二）數字平臺在合作規制體系中的定位檢視

在數字政府治理體系框架下，數字平臺作為信息和服務的集散地，其正當性也在于系統論視角下的特殊定位。系統論認為，一個有效的系統是由多種要素構成的，這些要素之間相互關聯、相互作用，形成一個協同的整體。政府機構、私營企業、非營利組織以及公民等多個治理參與者，通過數字平臺的媒介，形成了一個協作互補、功能分化而又高度協同的多元治理網絡。

在合作規制體系中，多元參與、分散治理已成為一種時代潮流。馬長山：《數字社會的治理邏輯及其法治化展開》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2020年第5期。通過這種多元主體的共同參與和合作，政府部門、私營企業、非營利組織和公民個體等各方資源得以有效整合，發揮各自優勢，共同應對社會治理中的復雜問題。這不僅體現了系統論中關于有效系統需要多種要素相互作用的觀點，也展現了數字化背景下如何通過加強多方合作、利用數字技術的潛力，構建更加開放、包容、高效的治理體系。

在多元主體協同合作模式下，公私之間的界限變得模糊，不同主體通過合作和資源共享，共同參與到公共服務的提供和社會治理中。這種協同不僅增強了治理的靈活性和技術性，還通過引入私營企業的創新能力和市場機制，提高了解決公共問題的效率和創新性。數字平臺在參與公私協作的政府治理中，其權利形態從行政相對人的權利轉化為合作治理者的權利，這體現了合作規制導向的范式特征。石佑啟：《基于中國治理實踐的行政法學命題轉換》，《中國社會科學》，2023年第9期。合作規制范式作為一種通過網絡關系進行的規制，更加關注國家、市場和社會不同主體之間的協作互動，共同推動科技創新與監管政策的塑造。盧超：《包容審慎監管的行政法理與中國實踐》，《中外法學》，2024年第1期。

一方面，公私協同治理的合作規制促進了政策的透明度和公眾參與度。這是因為數字化不僅拓寬了信息分享的渠道，也提供了新的工具和平臺，使決策過程能夠以前所未有的方式向社會公眾開放。通過利用現代技術，如數字平臺和社交媒體，數字政府能夠及時公布關鍵的決策信息，包括但不限于政策草案、決策的基礎理由、背后的研究與數據分析以及后續的執行方案和評估標準。馬長山：《數字法治政府的機制再造》，《政治與法律》，2022年第11期。這樣的做法極大提高了政策制定的透明度，同時也促進了公眾對政策制定過程的理解和參與。

另一方面，這種合作規制范式還能夠促進政府和企業在研發和應用新技術方面的共同進步，從而推動社會治理和公共服務向更高效、更智能的方向發展。習近平總書記提出，要“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊”《習近平在浙江考察時強調統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作奮力實現今年經濟社會發展目標任務》，《人民日報》，2020年4月2日第1版。。當公私協同治理的合作規制展現出良好的治理效果時，政府更有可能繼續提供支持。這種持續支持為企業提供了一個穩定的創新環境，使企業能夠不斷探索和實驗新技術，從而推動技術進步和應用深化。同時，政府與企業的緊密合作還有助于確保技術發展的方向與社會需求和公共利益保持一致，使得新技術的應用更加精準、高效。

數字政府的治理結構呈現出二元耦合的特征，即傳統的科層制治理結構與基于網絡的平臺治理結構相互交織，既保持了傳統政府治理的正式性和權威性，又引入了數字平臺的靈活性、透明性和參與性，從而形成一個更為復雜但功能強大的治理體系。在這個體系中，政府不再是唯一的決策和執行主體，而是變成了一個在多個利益相關方之間協調和動態調整的中心，是“最低標準的設定者”“多方協商的召集者與助成者”“機構能力的建設者”朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務印書館2010年版，第47頁。，利用數字技術的力量優化決策過程、提升服務質量和響應速度。這種耦合結構的優勢在于其能夠將政府的指導性和平臺的技術性有效結合起來，通過數據共享、互聯網+政務服務等方式，提高政府服務的效率和公民滿意度。例如，在應對突發公共衛生危機時，政府利用社交媒體、健康碼等數字平臺快速收集和分析數據，進行疫情監控和資源調配，同時通過線上服務減少人員聚集，有效控制疫情擴散。

（三）數字平臺參與政府治理的法益平衡

數字平臺公共權力的權源追溯和數字平臺在現代治理體系中的定位檢視為理解數字平臺的角色定位和功能正當性提供了基礎框架。在此基礎上，數字平臺參與政府治理的正當性還來源于其平衡個人權益與公共利益的關鍵功能。

雖然數字平臺已實質性參與到政府的治理活動中，但數字平臺提供信息的基本功能一直發揮作用，即平臺提供著信息瀏覽、信息查詢、信息發布和信息交流等多種服務，滿足了用戶對信息的檢索、傳送、接收、處理以及吸收等需求。這一過程中顯然存在著個人權益與公共利益的沖突，這是數字平臺在治理過程中必須面對和處理的獨特挑戰。數字平臺在政府治理活動中運用權利位階理論判斷各方權利的優先性，對私人主體間的多元利益訴求進行合理分配，并運用比例原則進行補正。林華、金麟：《城市更新的法治邏輯：利益平衡與程序構造》，《學術月刊》，2023年第5期。數字平臺在面對這些挑戰時充分發揮了法益平衡的必要作用。一方面，保護個人數據隱私是數字平臺參與政府治理中不可忽視的重要環節。數字平臺在收集、處理和存儲大量用戶數據的過程中，不可避免地涉及到個人隱私的保護問題。如果數據泄露或被濫用，不僅會侵犯個人隱私，還可能導致嚴重的社會問題。因此，數字平臺必須確保數據處理過程中的透明度和安全性。XiaoweiZheng，etal.，“PlatformGovernanceintheEraofAIandtheDigitalEconomy”，FrontiersofEngineeringManagement，vol.10，no.2（February2023），pp.177-182.另一方面，只有在數字平臺使用數據的過程中確保透明度和合法性，使公眾對數據使用給予充分的信任，數字平臺才能夠有效發揮其作用，顯著提高政府治理的效率，實現公共利益最大化。R.FischliandJ.Muldoon，“EmpoweringDigitalDemocracy”，PerspectivesonPolitics，publishedonline，（March2024），pp.1-17.

為了平衡個人權益與公共利益，一些國家和地區已經制定了相關法律法規，如我國《民法典》對個人信息的加工、使用進行了嚴格規定，歐盟的《一般數據保護條例》（GDPR）也強調了個人數據保護的重要性。這些法律法規旨在限制公共機構和私人企業在處理個人信息時的不當行為，以保護個人隱私權和信息安全。此外，數字平臺的設計和運營也考慮到了個人權益與公共利益的平衡。例如，通過建立個人信息風險管理機制、劉紹宇：《數字政府建設中個人信息保護的風險規制路徑》，《財經法學》，2023年第2期。根據《信息安全技術個人信息安全規范》的要求區分敏感個人信息與一般個人信息并對其進行差異化保護，以及采用“告知同意”和“數據匿名化”鄭佳寧：《數據匿名化的體系規范構建》，《政法論叢》，2022第4期。等方法來促進數據流通和保護隱私安全，也在一定程度上實現了這一目標。然而，實踐中仍存在一些挑戰。例如，公共利益的界定困難、個人數據類型化不明晰、“同意失靈”和“同意過度”石超：《個人信息處理同意規則虛置化的理性矯正》，《中國特色社會主義研究》，2024年第1期。的問題日益突出等問題，以及數字平臺用戶作為數字弱勢群體在獲取、理解和運用信息方面的劣勢，都可能影響到個人權益與公共利益之間的平衡。

總之，數字平臺能夠在一定程度上平衡個人權益與公共利益，但需要理論基礎的支持、法律法規的完善以及技術手段的應用。同時，也需要不斷審視和調整相關政策和措施，以應對數字化時代的新挑戰。

三、數字平臺參與政府治理的重大挑戰

盡管數字法治政府建設取得了一系列積極成效，但數字化本身的工具性具有一定的局限性，它不能自動實現責任、透明和誠信等共識性價值，馬懷德：《法治政府特征及建設途徑》，《國家行政學院學報》，2008年第2期；馬懷德：《新時代法治政府建設的意義與要求》，《中國高校社會科學》，2018年第5期。數字平臺與傳統組織結構之間需要進行體系化調適，技術的運行與傳統正當程序之間也存在一定的張力，再加上算法偏見風險的長期存在，這些都對法治政府建設帶來了重大挑戰。

（一）職權法定原則被動搖

數字平臺作為政府的職能延伸和技術實現的平臺，面臨的首要問題是職權法定，即數字平臺的職權運行需有法律依據，保證其行動合法合規。數字政府建設在政企合作新形式層面作出的探索，打破了傳統以國家單邊行為為主的治理模式，引入了雙邊合作原則。恩斯特·哈紹·里特爾：《合作國家——對國家與經濟關系的考察》，《華東政法大學學報》，2016年第4期。這種合作模式在很大程度上挑戰了傳統的行政組織法原則和行政主體理論。鄒煥聰：《公私合作主體的興起與行政組織法的新發展》，《政治與法律》，2017年第11期。

第一，數字平臺在政策制定、執行和服務提供中的角色日益重要，但其職權范圍尚缺乏明確的法律界定，導致在實踐中出現角色模糊或權責不清等情形。然而，現有的組織法框架未能充分適應這種新形態的公共服務提供者，導致數字平臺的運營和治理存在法律空白，增加了政策執行的不確定性，同時也挑戰了傳統治理結構的合法性和有效性。例如，一些數字平臺能夠發布政府公告、提供公共服務，這些功能使其在某種程度上扮演著類似政府職能角色，但這些職能在法律上并沒有明確界定。健康碼平臺在新冠疫情防控中發揮了重要作用，這些平臺不僅收集和處理大量的個人健康數據，還負責發布防控政策和通知，甚至協助相關部門對人員流動進行管控。然而，這些平臺的具體職權和責任并沒有在現有法律中得到明確界定，導致在實際操作中存在諸多爭議和法律風險。類似的情況在國際上也存在，例如美國的亞馬遜AWS服務被廣泛應用于政府數據處理和存儲，但其職能和責任范圍同樣缺乏明確的法律規定。亞馬遜AWS服務（AmazonWebServices）是亞馬遜公司提供的一套廣泛的云計算服務平臺，被廣泛用于企業、政府機構和初創公司。例如，AWS為美國聯邦、州和地方政府提供云基礎設施，幫助它們提高數據處理能力和服務效率。SeeWikipedia，TheFreeEncyclopedia.“AmazonWebServices”.LastmodifiedJuly20，2024.https：//en.wikipedia.org/wiki/Amazon_Web_Services.這種法律空白和不確定性不僅影響了數字平臺的有效運作，也增加了政策執行的風險和復雜性。

第二，數字平臺規則的制定過程缺乏透明和公正，導致平臺用戶、商家、內容創作者往往處于信息不對稱的狀態，并對這些“隱形”的規則束手無策。解志勇：《超級平臺重要規則制定權的規制》，《清華法學》，2024年第2期。即使現行法對互聯網平臺在規則制定方面的職責和權限進行了原則性規范，但由于行政部門的監管不到位，無法有效防止互聯網平臺的惡意逃避監管。這種“二次立法權”在監管不足的情況下，可能會損害消費者權益，與社會公共利益背道而馳。例如，許多平臺在制定用戶協議和隱私政策時，可能會使用復雜的法律術語和模糊的條款，使得普通用戶難以理解其具體內容和潛在風險。這種信息不對稱使得用戶在面對平臺的“隱形”規則時，缺乏有效的應對手段。此外，由于平臺規則的制定過程缺乏透明度，商家和內容創作者也難以了解平臺的具體規則和變化，難以保證其運營的公正性。

第三，隨著數字技術的發展和數字平臺的興起，傳統的治理主體不再是唯一的公共服務提供者。新興平臺開始積極參與到公共服務和社會治理中，從而擴展了治理主體的范圍。數字平臺在社會治理中引入了許多創新的方法和技術，但這些新型治理模式常常與傳統的法律框架和治理結構相沖突。例如，平臺基于數據驅動的決策可能與傳統的政府決策模式產生沖突，導致治理效果的不確定性。傳統的政府決策往往基于政策研究和專家意見，而數字平臺則更多依賴實時數據和算法分析；數字平臺常常采用靈活、快速響應的治理方式，而傳統政府則傾向于穩健、系統化的治理理念。這種差異可能導致兩者在政策優先級和資源分配上的分歧，并且在應對突發事件時尤其明顯。例如交通管理平臺可能根據實時交通數據調整信號燈時長，但這與政府制定的長期交通規劃可能不一致，導致執行過程中的混亂和沖突。再如在疫情防控中，數字平臺可以迅速收集并分析健康數據以采取緊急措施，但政府的決策過程可能因層級多、流程復雜而相對遲緩，導致雙方在應對策略上存在沖突和協調困難。

（二）正當程序原則被挑戰

數字時代的到來使傳統的行政程序面臨極大挑戰，宋華琳：《電子政務背景下行政許可程序的革新》，《當代法學》，2020年第1期。一場旨在提高效率的行政程序改革拉開帷幕。隨著技術的應用，特別是自動控制行政方式機制的引入，展鵬賀：《數字化行政方式的權力正當性檢視》，《中國法學》，2021年第3期。極大優化了行政流程，顯著提升了辦事效率，但也引發了對正當程序的討論。

首先，“非規范性壓縮”現象日益嚴重。傳統的行政程序設計中蘊含了一系列規范性要求，例如通知公告、公眾聽證會等，旨在確保行政決策過程的合法性、公開性和公正性。盡管自動化技術的引入大幅提高了處理效率，卻可能導致這些程序性要求的省略或簡化，張凌寒：《算法自動化決策與行政正當程序制度的沖突與調和》，《東方法學》，2020年第6期。形成了所謂的“非規范性壓縮”現象。這種趨勢可能會忽略法律規定的關鍵步驟和保護措施，潛在地損害行政決策的公正性和透明度。查云飛：《人工智能時代全自動具體行政行為研究》，《比較法研究》，2018年第5期。這種趨勢可能會忽略法律規定的關鍵步驟和保護措施，潛在地損害行政決策的公正性和透明度。這一現象在許多領域表現得尤為明顯。例如，在環境評估和城市規劃中，傳統的程序要求進行廣泛的公眾參與和聽證，以確保各方利益的平衡和意見的全面考慮。然而，隨著自動化技術和數據分析工具的應用，很多決策流程被簡化甚至跳過，公眾參與度降低，導致決策的透明度和公正性受到質疑。

其次，個人的知情權、參與權和申辯權等程序性權利可能在無意中被削弱或忽略，行政相對人的程序性權利被“架空”。例如，在道路交通領域，自動化決策系統可能會記錄司機的違章行為并多次處罰，但由于通知和說明理由的機制未能有效實施，從而導致對司機權利的實質性剝奪。自動化技術的應用也可能導致程序性正義的缺失。自動化執法工具，如交通監控系統和智能監控設備，雖然提高了執法效率，但如果缺乏相應的程序保障，可能導致執法過程中的不公和誤判。例如，自動化系統可能會因為技術故障或數據偏差而錯誤識別違法行為，而受影響的個體由于缺乏適當的申訴和糾正程序，以致難以維護自己的合法權益。

最后，監督和評估機制的相應缺乏。決策流程的封閉性會引起監督不足，特別是當決策基于復雜的技術和數據分析時，這種過程對普通公眾顯得格外晦澀難懂，從而影響了決策的透明度。這有可能會侵蝕公眾對政府決策的信任，或對決策產生誤判和偏差。例如，算法決策的過程通常不透明，公眾和監督機構難以審查和評估其決策的依據和合理性，增加了行政決策過程中的風險和不確定性。由于缺乏有效的監督和評估機制，自動化決策可能會忽略一些關鍵的法律和倫理考量，導致決策的不公和失誤。例如，自動化系統的決策流程缺乏第三方監督，使得系統設計者和運營者在決策過程中享有過大的自主權，可能導致利益沖突或道德風險。此外，技術專家和普通公眾之間的信息不對稱加劇了監督的難度，導致公眾難以有效參與和監督決策。

（三）算法歧視與技術偏見

數字平臺對算法的依賴引發了算法偏見的風險。算法偏見可能在數據選擇、算法設計和執行過程中產生，影響決策的公正性和準確性，從而對公眾的信任和接受度產生負面影響。

首先，算法決策的價值偏見源于算法的設計和訓練過程中所依賴的數據集。由于這些數據集往往蘊含歷史上的偏見和不平等，算法基于此類數據訓練得出的結果可能會無意中將這些偏見復制并加以放大。劉艷紅：《生成式人工智能的三大安全風險及法律規制——以ChatGPT為例》，《東方法學》，2023年第4期。這種情況下，算法的判斷和決策可能對特定群體產生不公正或歧視性的影響。在招聘系統中，若歷史數據集中存在性別或年齡偏見，算法可能會基于這些偏見做出不公平的篩選，從而進一步加劇就業市場中的不平等現象。此外，社會歷史中的系統性歧視和不平等會通過這些數據反映在算法中，導致達到一定年齡的人群、女性等群體在就業、教育、醫療等關鍵領域受到不公正待遇。數據偏見不僅在私人領域有所體現，在公共服務中同樣存在，例如，執法機構使用的預測性警務算法可能基于歷史犯罪數據進行預測，然而這些數據可能包含歷史上存在過的錯誤歧視性執法案例，在算法決策中會進一步導致對特定人群的不公正對待。

其次，算法的“黑箱”特性阻礙了對算法決策過程的公平性和合理性的全面審查，加劇了算法可能導致的不公正處理和隱性歧視的風險。許多算法決策過程高度復雜且不透明，即使是設計和實施這些算法的專業技術人員也難以完全解釋其具體決策邏輯。這種黑箱效應使得外部監督和糾錯變得極為困難。在金融貸款審批、行政決策建議等涉及個人利益的關鍵領域，算法的黑箱特性可能導致決策的合理性和公平性難以評估和質疑。特別是在算法出現偏差或錯誤時，受影響的個體和機構無法有效追溯和糾正，也進一步增加了對個人權利的侵害。算法黑箱不僅限制了透明度，還削弱了問責機制。公眾和監管機構難以對算法決策進行有效監督和干預，導致偏見和歧視現象更加隱蔽且難以根除。

最后，在數字治理的背景下，算法決策造成的不公正或對個人權利的侵害揭示了一個顯著問題——缺乏有效的問責機制。張凌寒：《商業自動化決策的算法解釋權研究》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2018年第3期。由于算法決策的責任歸屬不明晰、技術的復雜性以及相應的法律保障不完善，使受影響的個人或群體很難尋求及時的法律救濟或得到適當的補償。例如，在算法決策導致個人信用評分降低或就業機會減少的情況下，受影響的個人往往難以確定應對哪個主體追究責任。現行的法律和政策框架尚未充分考慮算法決策帶來的新型挑戰，缺乏明確的法律規定和救濟途徑。與此同時，算法開發者和使用者在設計和應用算法時，缺乏足夠的法律和倫理約束，可能導致責任推諉和不作為。

四、數字平臺參與政府治理的優化路徑

在面對數字法治政府建設所面臨的挑戰時，構建未來的數字政府治理體系需要解決行政組織及法律程序的現實需求等問題，確保數字平臺的運行既符合法治原則又高效便民。

（一）重塑行政組織結構

在構建數字法治政府的過程中，關鍵在于明確數字平臺在公共治理中的法律地位，它直接關系到數字平臺能否有效地在法治框架下運作。首先，法律規范應明確數字平臺的作用范圍和界限。要確保這些平臺既能發揮其功能又不越權。為了實現這一目標，需及時引入行政任務取向的法律關系思維，對平臺的職權和責任進行嚴格的法律界定。章志遠：《邁向公私合作型行政法》，《法學研究》，2019年第2期。其次，在涉及執行公共任務時，公域治理主體與政府機關的合作模式也需要明確平臺與政府之間責任和義務的分配。最后，針對公域治理主體的監督和問責機制同樣重要。因此，亟須對現行的組織法進行適時的修訂和完善，明確數字平臺在公共服務提供中的地位與責任，避免在實際操作中出現權責不清的問題，建立起適合數字時代的法律治理框架；同時，需要建立更加透明和公正的規則制定機制，讓用戶和公眾能夠更好地理解和參與到規則的制定過程中，確保這些規則的公平性和合理性；此外，當平臺行為導致公民權益受損時，法律還應提供明確的救濟路徑和問責機制。

在“2023平臺與數字生態未來發展大會”上，國家市場監督管理總局發展研究中心聯合支付寶共同發布《2023數字平臺經營環境報告》，指出數字平臺的經營環境發展與治理，呈現出“與公共事務數字化治理合作增多”等新特點。崔呂萍：《國家市監總局發展研究中心聯合支付寶發布lt;數字平臺經營環境報告gt;》，2024年1月8日，https：//www.rmzxb.com.cn/c/2023-12-26/3466679.shtml。顯然，數字平臺已經不僅是服務交付的通道，也是數字權力行使的空間。傳統的行政體制中存在的部門隔閡需通過整體協同理念得以打破，重新配置政府職能，并促進政府內部各部門及政府與外部各主體之間的廣泛合作，建構一個更為開放、靈活的工作機制。馬懷德：《基層治理數字化的重要意義及完善路徑》，《浙江學刊》，2023年第5期。首先，通過設立由多個政府部門和數字平臺代表組成的聯合工作小組，定期召開會議討論和解決具體問題，集合不同領域的專業知識和資源，針對特定的社會問題或公共項目，實施聯合決策和執行，促進資源的優化配置，提高工作效能。解志勇：《數字法治政府構建的四個面向及其實現》，《比較法研究》，2023年第1期。例如，交通運輸部門與城市規劃部門合作制定和實施智能交通管理系統，整合各部門的資源，實現了交通管理的智能化和高效化。此外，政府還應積極探索與私營部門和非政府組織的合作模式，共同開展公共服務和基礎設施建設，這不僅可以緩解公共預算壓力，還能借助私營部門的創新能力，引入新技術和管理方法。

這種整體治理的運行機制借助社會組織的力量實現了治理模式的多元化和底層化，推動了數據共享機制的建設。這不僅優化了公共服務，也提高了決策的科學性和透明度。朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，商務印書館2010年版，第142頁。數字政府建設在行政立法、決策和執法等關鍵機制的實施方面取得的實踐成效，不僅證明了法治對于數字化國家和社會治理的核心作用，張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》，2014年第4期。也展示了數字平臺在提升政府治理能力、優化公共服務和促進社會參與方面的重要貢獻。

（二）適用技術性正當程序

面對數字化對行政程序挑戰，法治政府建設必須始終遵循作為程序法治之核心價值的正當程序原則。在數字化行政活動中，智慧政府需要強化正當程序原則的適用，遵守技術性正當程序原則，確保公民在數字化行政決策中的權利得到充分尊重和保障。一方面，技術性正當程序原則要求政府在數字化行政過程中公開決策的依據、數據和算法原理，使公眾能夠理解和評估行政決策的合理性和公正性；另一方面，遵守技術性正當程序原則有助于提高行政決策的合法性和公正性，減少不當的權力濫用和歧視性決策。

為此，需要重視算法決策過程的透明度和可解釋性，定期發布算法透明度報告，向公眾清晰展示算法的設計目的、工作原理和可能帶來的影響，并定期由獨立的第三方機構對使用中的算法進行公開審查和評估。此外，社交媒體和移動互聯網技術已成為人們日常生活的一部分，數字平臺通過這些渠道與公眾建立聯系，提供了一個更為便捷的互動和反饋機制，蘇有麗、牛春華：《數智賦能公共服務需求治理：理論邏輯與實現路徑》，《蘭州大學學報》（社會科學版），2024年第1期。鼓勵用戶提出意見和建議，及時了解用戶需求和問題。例如，微信健康碼系統通過用戶反饋機制，及時收集異常情況，快速調整健康碼規則。通過用戶反饋，數字平臺可以持續改進服務和治理策略，增強用戶體驗和滿意度。用戶的需求和意見是平臺改進的重要依據，平臺通過收集和分析用戶反饋，及時調整運營和治理策略，提高服務質量和用戶滿意度。用戶反饋不僅有助于改進平臺服務，還增強了用戶的參與感和信任感。通過反饋機制，用戶可以直接參與平臺的治理過程，表達自己的需求和意見，增強對平臺的信任和滿意度。

在數字化政府背景下，確保公民能夠參與個人數據處理對于提高決策透明度、增強公共信任以及確保數據處理活動的公平性和合法性至關重要。個人不僅應當清楚地知曉自己的數據如何被應用，還應有權影響這一過程，這是建立以人為本的數字治理架構的根本。蔡星月：《數據主體的“弱同意”及其規范結構》，《比較法研究》，2019年第4期。因此，不僅需要加強自動化決策系統的透明度和可審查性，還需通過立法確立明確的程序規范，保障在自動化決策環境下，公民的程序性權利不被忽略或削弱，確保公民對行政行為保有足夠的知情權和參與權以及在決策出現錯誤時能夠尋求有效的救濟。謝碩駿：《論行政機關以電子方式作成行政處分：以作成程序之法律問題為中心》，《臺大法學論叢》，2016年第4期。即便是在高度自動化的環境下，也必須設計機制來防止程序簡化導致的權利縮減，保證個體在面對行政決策時的權益不受侵害。《個人信息保護法》將告知同意規則確立為個人數據保護的基本原則，同時規定了公民有查詢、修改、刪除自己的數據或反對某些特定數據處理方法的權利，使得公民能夠有效地監控自己的數據如何被利用。在此基礎上，建立完整的數據保護和隱私保護體系是確保公民參與權得以實現的另一重要步驟。這包括制定嚴格的數據處理規則，建立監督機構以監控數據處理行為，確保所有的操作都在法定范圍內進行，并提供充分的補救措施，以確保公民在其數據被錯誤使用或濫用時能夠得到及時的糾正。尤其是針對行政處罰等負擔性行政行為，建立負擔性行政行為預警機制，及時發現潛在的不公正現象和風險，并采取措施預防權利侵害的發生以保障公民的合法權益不受損害。展鵬賀：《數字化行政方式的權力正當性檢視》，《中國法學》，2021年第3期。

同時，還要建立健全監督機制，對行政處罰等負擔性行政行為的執行情況進行定期評估和檢查，及時發現問題并采取措施加以解決，確保行政決策的合法性和公正性。此外，允許外部專家和公眾參與到決策系統的驗證和評估過程中也是增強監督的有效手段，不僅有助于識別和糾正潛在的偏差或不公，還可以促進技術和政策的改進，以提高決策的質量和公眾接受度。進而言之，應鼓勵和促進跨專業領域合作，結合法律、技術、倫理的專業知識，共同審視和指導自動化決策流程。通過這種多維度的參與，可以更全面地評估決策系統的影響，確保它們既高效又公正，同時也符合公共利益。這樣的監督和評估機制不僅有助于增強決策流程的透明度和可信度，也為防止技術濫用、保障個人權利提供了堅實的基礎。

（三）確保算法系統適當

人民滿意的服務型政府需要不斷滿足人民群眾的公共服務需求，馬懷德：《落實〈法治政府建設實施綱要〉深化“放管服”改革》，《中國行政管理》，2021年第11期。必須審慎選擇設計合理、技術可控、符合倫理和法律的算法系統。

為了確保選擇的算法系統適宜且符合公共利益，即為了確保數字技術的廣泛應用和數據處理活動遵循公共價值，數字政府需要制定和執行一系列明確的規定和準則，如數據保護法規、人工智能的倫理使用原則和信息安全標準。這些規范旨在降低算法不公的可能性，減少算法偏見，確保技術應用的合法性和倫理性，并為數字平臺的技術研發與應用提供了清晰的指引。在實際操作中，數字政府需要建立健全的監督與執行機制，包括建立算法事后問責制度，監控平臺運營的透明度，確保其活動可追溯，并對任何違反規定的行為進行適當的懲處。同時，定期審計平臺的技術應用，評估其是否符合法律和倫理標準、是否有效維護了公眾利益。盡管平臺在吸引用戶和塑造市場共識方面具有自主治理的動力，劉凱：《數字平臺公共性的理論重塑及其生態治理路徑》，《比較法研究》，2023年第6期。但服務型政府仍然需要不斷提升其適應技術進步和社會需求變化的能力。這意味著法治政府所選擇的算法系統不應被視為靜態的，而應基于持續的監測、評估和公眾反饋，并進行定期更新和調整。馬長山：《數智治理的法治悖論》，《東方法學》，2022年第4期。為了實現這一目標，數字政府可通過設立公眾咨詢平臺、定期進行滿意度調查以及建立高效的投訴處理系統，及時收集和回應公眾的關切和需求。數字平臺還可以利用大數據分析和人工智能等技術手段，對用戶反饋和行為數據進行深入分析，發現潛在的問題和趨勢，為政策和決策提供科學依據。

本著確保基層治理公共性的原則，數字平臺應積極履行其專業責任，在增加算法透明度、建立算法監督和評估制度等技術規制中積極與政府、社會組織開展合作。孟天廣：《數字治理生態：數字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學研究》，2022年第5期。數字平臺應當履行其倫理責任，保護用戶權益和隱私，建立平臺倫理責任機制。周中之、高惠珠：《經濟倫理學》，華東師范大學出版社2016年版，第129頁。平臺作為數據收集、存儲和處理中心，保護用戶隱私不僅是平臺應履行的法律義務，也體現了其社會責任。平臺應當建立起更高標準的自治準則，促進信息公正和透明，避免散布虛假信息和誤導性內容；同時平臺也應提供透明的運營和決策機制，向用戶公開其數據收集和使用方式以及算法決策的原理和依據。為此，政府可以通過立法、監管和行政指導，明確規定平臺的倫理責任和行為準則，推動平臺積極履行其社會責任。數字平臺也應明確提出針對算法歧視所附帶的問責框架，這一框架不僅應明確算法應用者對算法產生結果的直接責任，而且應強調算法在設計與開發階段的合法性，要求開發者確保算法遵循適用的法律框架、技術標準及倫理要求，以促進其決策的透明性和公平性。這意味著算法在制定之初就應該內嵌對平等權利的尊重和保護，同時保證在運作過程中能夠接受持續的監督和評估。

對于算法開發者而言，為了減少這種偏見并提高算法決策的公正性，就要在算法開發的早期階段納入多樣性和包容性的考慮，比如采用具有廣泛代表性的數據集、及時檢測算法偏見并校正算法內容，以確保算法設計和決策過程的透明度和可解釋性。韓春暉：《自動化行政中算法目的失范的公法治理》，《比較法研究》，2024年第3期。此外，引入跨學科團隊（包括社會學家、倫理學家和受影響群體的代表）參與算法的設計和評估過程，可以幫助識別和糾正潛在的偏見。針對算法“黑箱”現象，增強算法的可解釋性成為確保技術公正的一項關鍵任務。通過開發和應用更加透明的算法模型以及為算法決策提供清晰的解釋，可以有效降低算法運作的不透明性，并增加其審查的可行性。具體措施包括開發可解釋的人工智能技術，這些技術能夠向非技術用戶清晰地展示算法如何作出特定的決策；AlejandroBarredoArrieta，etal.，“ExplainableArtificialIntelligence（XAl）：.Concepts，Taxonomies，OpportunitiesandChallengestowardResponsibleAl”，[WTBX]InformationFusion，[WTBZ]vol.58，no.82，（2020），pp.86.以及鼓勵算法的開放性和透明性，例如通過公開算法的設計原理、訓練數據和性能評估結果，可以促進算法決策過程的公開性和可審查性，為公眾和監管機構提供必要的信息，以評估算法的效率和公正性。

（責任編輯：蘇騰飛）

作者簡介：馬懷德，中國政法大學教授；王曉淑（通信作者），北京林業大學人文社會科學學院講師。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大專項項目“習近平法治思想與中國特色法學學科體系、學術體系、話語體系創新研究”（編號：2022JZDZ003）。