標準化與一體化：數字政府背景下審管聯動的價值意蘊及邏輯內涵

摘要：審批與監管內在的必然邏輯關聯，要求兩者之間要實現充分的協同和聯動，但科層體制的固有弊端妨礙了現有協同和聯動做法的成效。數字政府建設為解決這一問題提供了良好契機，它所具備的獨特優勢有助于實現審管聯動中事項數據的標準化和流程運作的一體化，進而有助于重構一體化的營商環境、建設平臺式數字政府以及加快建成法治化營商環境。在數字政府背景下，審管聯動應遵循以事項標準化為前提條件、以數據共享化為核心支撐、以流程一體化為目標導向、以體系組織化為有效保障的邏輯內涵。

關鍵詞：標準化；一體化；數字政府建設；審管聯動

一、問題的提出

當下，政府數字化轉型成為國家提升政府治理能力的重要手段之一，即通過技術平臺支撐和數據交流共享等手段加強橫向部門以及縱向地區之間的協同配合。。審批與監管部門之間具有較深的工作互動與信息往來，并且雙方所掌握的數據和信息往往是對方精準、有效工作的重要基礎，因而審管部門之間的聯動至關重要。

放管結合是“放管服”改革的關鍵環節，反映了“政府—市場”關系的調整，具有優化營商政務環境與推動政府職責體系建設的雙重功能。但學術界對于放管結合的關注度明顯低于簡政放權和優化服務。目前專門以放管結合為主題進行研究的成果較少，主要從放管結合與價格改革、放管結合與民營經濟創新創造活動、放管結合作為《中華人民共和國行政處罰法》的新原則，以及放管結合的監管機理和構建路徑幾個方面展開研究，極少對放管結合的具體機制進行研究。簡政放權在行政審批制度改革中便是審管關系。已有研究對審管之間關系如何演和審管協同如何實現關注較多。如李文釗等（2023）指出審管關系逐步從事前審批轉為事中事后監管。朱光磊等（2021）提出審管關系應以“規范—協同”作為進一步的發展方向。馬長俊等（2020）指出從監管一體化走向相對分離，并提出從動力路徑、機制路徑、信息路徑和文化路徑四個方面來實現審管之間的聯通互動。結合實際來看，關于審批與監管之間的協同聯動，少部分學者有了較為成熟的成果，但提出的推進路徑多為方向性指引，缺乏對細節性問題的分析，特別是沒有與數字政府建設這一大背景結合起來。本文研究重點為在數字政府背景下如何提升審批與監管部門之間的“虛擬協作能力”，進而增強兩者的銜接和聯動。

二、數字政府建設背景下審管聯動的價值意蘊

（一）重構一體化的營商環境

審批與監管之間的良性聯動以審批權限和監管職責之間的邊界明晰為前提。隨著公共事務日益復雜化和精細化，在管理過程中往往會出現一些法律沒有詳細規定的事項或問題，引起部門之間的沖突。為解決這一問題，各級政府依據法律法規建立了政府服務事項目錄和監管事項清單，為審批和監管的協同聯動奠定了基礎。行政審批制度改革的意蘊突出體現在審批與監管之間的結合上，但“重審批、輕監管”的現象貫穿于行政審批改革的始終。隨著行政審批改革的深入推進，審批權限和監管職責逐漸劃歸不同部門，但部門出于“部門理性”的考慮通常會“化繁為簡”，從而可能導致獲得審批的事項不被監管部門認可，或沒有及時納入監管范圍，不利于建立持續健康的市場秩序。

（二）建設平臺式的數字政府

國務院政務服務平臺的標準化和規范化、與省級政務服務平臺的整合和與商業化應用平臺服務的互嵌，正在構成一個數字技術撬動治理變革的數字政府平臺。數據與平臺之間是一種共生關系，數據為平臺運行提供了基礎支撐，而平臺又為數據共享和處理提供了保障。而政府是一個龐大的公共組織，各類事項的相關數據必然被不同部門所掌握，部門出于自身利益考慮，往往在數據交換共享上缺乏積極性。審批與監管在職能分類上是相互區別的，但這兩種行政行為在時空維度上又是先后繼承和穿插的。審批部門與監管部門各自擁有不同的信息匯集渠道因而也掌握著相互交叉又彼此獨立的數據。無論是審批部門還是監管部門，其所掌握的數據必然與各自的權責以及職能直接相關。審批與監管之間協同性差的重要原因就在于部門之間存在“數字壁壘”和“數據鴻溝”，因此數據共享機制是審管銜接機制的重中之重。

（三）加快建成法治化的營商環境

數字政府建設的一個重要維度就是實現政府事項、流程以及機制的標準化建設，數字化手段為其帶來了新的契機、提供了技術支撐和保障。特別是政府服務事項和監管事項清單的梳理明確了審批與監管部門之間的權責邊界，只有權責明確才能使得各司其職，為兩者之間的對接提供保障。實踐中一些地區探索使用法律法規編碼化手段進行政務服務事項以及監管事項清單的梳理，這一過程使非結構化的法律法規轉變形成了結構化的表達，使零散的法律法規片段形成了統一有效的整體，實現了流程的精準化，同時，通過法律法規編碼化實現了對事項的動態管理，當法律出現“立改廢”時能及時實現對事項清單的調整。

三、傳統時期審管聯動的類型范疇

（一）審管內部聯動

21世紀初行政審批制度改革開始由上而下推行，為了提升審批效率，“行政許可服務中心”在各地相繼建立。行政許可服務中心的建立將帶有審批職能的各政府部門物理凝聚于同一空間內，但本身的部門權力并未進行轉移，因此，在這種模式下審批與監管屬于同一利益共同體，其聯動的阻力也相對較小。另外，由于部分事項的特殊性，在推行相對集中行政許可權改革時便將這些事項保留在原業務主管部門，而未移交行政審批局，這部分事項的性質類似于行政許可服務中心模式下的審管聯動，都屬于內部聯動。

（二）審管內外聯動

為進一步破除部門間藩籬，各地陸續探索推行相對集中行政許可權改革。其改革的核心內容是成立行政審批局，再將行業主管部門的部分審批權劃轉至行政審批局，由行政審批局統一審批。將多個部門的審批權合一，這本身意味著審批環節的弱化，但審批的主要目的是核查市場主體是否符合相關經營要求，這一邏輯要求與向事中事后監管過渡的內涵一致。因此，對于推行相對集中行政許可權改革的事項，其內在便天然地要求審批與監管之間的聯動。目前的制度安排下審批與監管的權限分屬不同部門，通常會缺乏協同動機。在“寬審批、嚴監管”和“事前審批向事中事后監管轉變”等政策和理念的影響推動下，審批部門越來越需要更加精準高效地實施審批，由于審批的不斷后置，監管部門需要監管的主體和范圍也不斷擴充，這便需要審批部門提供更加詳細的市場主體信息，從而避免“多頭監管”和“監管真空”現象，進而提升監管效能。

（三）審管層級聯動

在推行行政審批制度改革的過程中，縱向層級之間的事權劃分也不容忽視。“兩個積極性”是我國處理層級關系的重要原則，高層級政府掌握過多的行政審批權不利于提升市場活力更不利于激發低層級政府的積極性，高層級政府不斷下放給低層級政府審批權限是目前的一個重要趨勢。由于各地實際情況較為復雜，在審批權限下放的過程中可能會出現層級職能部門之間承接、層級行政審批局之間承接或職能部門與行政審批局之間承接等多種情況，這與各地的行政審批具體制度安排有關。出于權責一致的原則，在下放審批權限的過程中也會將監管職責移交，但由于審批具有短期性，而監管具有長期性，會出現過去高層級政府審批的部分事項如今需要低層級監管部門負責后續監管。

這三種聯動基本涵蓋了目前實際中存在的審管聯動的內涵范疇，對于審管內部聯動而言，其面臨的部門利益之間掣肘較少，因此困難和阻力最小。對于審管層級聯動而言，其一般都為短期性業務交接協同，因此其解決阻力也較小。對于審管內外聯動而言，其涉及范圍最廣，情況也最為復雜，面臨著“部門理性”“數據孤島”等多重困境，因而也是目前需要研究和解決的重點。

四、數字政府背景下審管聯動的邏輯內涵

（一）以事項標準化為前提條件

權責不清和權責模糊是制約監管效能的重要因素，各地針對上述情況梳理公布了監管事項清單或目錄等作為劃分權責的標準，這種標準化的嘗試一定程度解決了部門之間的推諉扯皮現象。但是這種1.0版本的標準化也存在著較多的問題，特別是現行監管事項的法律標準及依據是靜態的，當相關立法部門廢止或更新時在監管系統中不能得到及時的更正或調整，這勢必影響執法的效果及公正性。以數字化手段將法律法規編碼化，從而建立權威、統一、編碼化的法律法規數據平臺有助于解決上述不足。部分地區探索基于編碼化法律法規，對監管清單和權責清單進行了梳理，并根據其設定依據，建立了監管清單、權責清單與編碼化法律法規的關聯。同時利用信息化手段，以編碼化法律法規作為核心數據，由系統自動梳理出監管清單與權責清單的對照關系，將未匹配到監管事項的權責，預生成為執法部門的新監管事項，由執法部門對新的監管事項進行確認、完善工作，實現對監管清單的“補缺”。法律法規編碼化是標準化2.0版本的典型代表，標準化技術手段的成熟是標準化更加有效、更加科學的基礎，而以編碼為基礎的事項標準化則是數字政府背景下推行審管聯動的前提條件。

（二）以數據共享化為核心支撐

審管聯動旨在為企業營造寬松審批條時，同時兼顧市場秩序避免監管的“缺位”和“重復”。因此，審管聯動的核心便在于審批與監管部門之間的信息共享。官僚制度下受制于部門理性的影響，部門之間往往傾向于逃避責任，經常出現“數字鴻溝”現象。數據共享是串聯部門業務、放大監管效能、構建平臺式監管模式的基礎和前提。審批數據和監管數據從部門現實運行來看具有極大的關聯性，審批部門掌握著市場主體的基本信息、業務信息、材料列表、流程信息等審批流程及辦理意見、通知書等，而監管部門掌握著責令停產停業、吊銷許可證等與行政審批有關的監管信息。部分地區依托“互聯網+監管”系統，開發了審管聯動系統模塊，集審批結果即時推送、監管部門即時認領、監管信息反饋、協同處理辦件等功能于一體，實現了事項審批與監管信息的雙向告知、信息互通，促進了行政審批與日常監管工作的有效銜接。

（三）以體系組織化為有效保障

事項標準化、數據共享化和流程一體化的核心落腳點在于組織化體系的有效保障。審批與監管事項在標準化的過程中實質是部門之間權責利益的梳理，利用大數據手段能夠實現“查漏補缺”，但是審批與監管部門之間責任的協調和銜接還需依賴有效的組織機構予以解決。數據共享的實質是打通部門之間的信息藩籬，而信息藩籬的本質又是部門利益分割，因此，強而有力的組織協調機構是推行數據共享的重要保障。流程一體化的實質是部門之間流程的重塑和整合，而統籌部門之間重塑流程的核心就在于牽頭工作機制。部分地區以市委網信辦牽頭實施推動“互聯網+監管”，因為黨群部門牽頭協調能力強，對輿論、宣傳、意識形態、社會穩定等工作均有所涉獵，該牽頭單位既符合“互聯網+監管”綜合性工作的需要，又熟悉數據管理和電子政務建設，輔以直屬市級的大數據管理中心，能夠較為全面地執行建設任務。通過黨管數據能夠很好地起到協調組織作用，以黨組織的優勢為事項標準化、數據共享化和流程一體化提供便利。

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（作者單位：華中師范大學中國農村研究院）