地方城投公司公共數據資源入表現狀及隱憂

【摘要】數據資源入表政策實施伊始，地方城投公司公共數據資源入表的案例便迅速、大量地涌現，究其原因，其希望通過數據資源入表優化財務指標、緩解資金壓力。盡管公共數據的開發利用是數據要素市場建設的關鍵一步、重中之重，但必須注意可能產生的風險和問題，如數據資產價值高估易導致銀行壞賬風險、加劇地方政府債務風險，收益分配機制仍不明確，各地缺乏合作共享等。最后，針對這些問題嘗試給出相應建議。

【關鍵詞】地方城投；公共數據；數據資源入表；數據資源

【中圖分類號】F275

一、問題的提出

2023年8月，財政部發布了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》（以下簡稱“暫行規定”），自2024年1月1日起開始正式實施。在實施首日，就有6家地方城投公司披露了數據資產入表的相關信息（表1）。另據不完全統計，2024年1月份僅一個月就有12家地方城投公司實施了公共數據資產入表，到4月初，該數據就增加到了30家，反應速度之快，讓人瞠目。到底是什么原因讓這些地方城投公司如此迫不及待？數據資源作為資產確認入表仍有諸多難點待解，這些地方城投企業的迅猛操作將產生哪些問題和風險？圍繞這些疑問，本文結合企業的實際案例展開分析。

二、數據資源入表的意義及政策推動過程

數據資源作為會計上的資產“入表”，對企業最直接的影響是企業資產會增加，進而優化多項與資產相關的財務指標，使企業能夠直觀感受到數據資產的價值，從而提升企業數據資產意識，增強企業數據資產流通的意愿，使企業更有動力去深度開發和利用數據資產，激活整個數據要素市場。活躍的數據要素市場勢必會有效帶動數據服務行業的蓬勃發展，例如數據采集、清洗、標注、評估等，從而促進我國經濟的轉型發展。

為實現數據資源“入表”，我國不斷探索符合國情的數據基礎制度，完善相關配套的法律制度，推動完成頂層設計。歷時近10年時間，終成正果。

（一）啟動大數據國家戰略（2014—2016年）

“大數據”一詞在2014年3月的政府工作報告中被首次提出。2015年8月，國務院發布了系統部署大數據發展工作的《促進大數據發展的行動綱要》。2016年3月，“實施國家大數據戰略”作為“十三五規劃”中第6篇第27章的標題出現，明確提出“全面實施促進大數據發展行動，加快推動數據資源共享開放和開發應用，助力產業轉型升級和社會治理創新”，標志著我國正式啟動大數據國家戰略。

（二）確立數據資源戰略地位（2017—2020年）

2017年12月，習近平總書記在主持“實施國家大數據戰略第二次集體學習”時提出了“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟”。2019年10月召開的黨的十九大四中全會，“數據要素概念”被正式提出。2020年4月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布，明確將數據定性為與土地、勞動力、資本、技術并列的第五生產要素。至此，數據資源的戰略性地位正式確立。

（三）初步解決數據資源入表痛點（2021—2023年）

數據作為新型生產要素，具有無形性、非消耗性、零成本無限復制等特點，其在確權、估值、安全等方面存在諸多難點，針對傳統資產制定的相關交易、流通、確認、計量等制度已不能完全適用。如若這些痛點遲遲不能得以解決，數據資源入表將難以實現。

2021年6月，我國數據安全領域的基礎性法律《中華人民共和國數據安全法》正式頒布。2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）正式發布，提出了數據產權、流通交易、收益分配和數據治理四個制度框架，標志著我國數據基礎制度體系的初步形成[1]。2023年9月，中評協印發了《數據資產評估指導意見》，自2023年10月1日起施行。2023年11月，上海數據交易所公布了《數據資產入表及估值實踐與操作指南》。2023年12月，財政部印發了《關于加強數據資產管理的指導意見》。相關文件的密集出臺，雖不能立即解決數據資源入表的主要痛點，但給各界指明了探索的方向，加速了數據資源入表的進程。

（四）正式實施數據資源入表（2024年1月1日）

《暫行規定》于2024年1月1日正式實施，允許既滿足資產的定義又滿足資產確認條件的數據資源，根據其持有目的、形成方式、業務模式，以及與數據資源有關的經濟利益的預期消耗方式等，對相關交易和事項進行會計確認、計量和報告[2]。

企業以使用為目的持有的數據資源，符合《企業會計準則第6號——無形資產》的，按照該準則進行會計處理。期末，在資產負債表“無形資產”或“開發支出”項目下增設“數據資源”進行披露。企業日常活動中持有、以出售為最終目的的數據資源，符合《企業會計準則第1號——存貨》的，按照該準則進行會計處理。期末，在資產負債表“存貨”項目下增設“數據資源”進行披露。

三、相關概念界定及公共數據資源入表現狀

（一）相關概念界定

“地方城投”是一類特殊的國企，是地方政府融資平臺的主要表現形式。其實際控制人是地方人民政府或財政局或國資局，通過向其劃撥土地、股權、國債等資產，達到融資標準，承接不同來源資金用于基礎設施開發與建設、公用事業等。其名稱一般是某城建開發公司、城建資產經營公司等，簡稱“城投公司”。

關于“公共數據”的界定，雖然說法并不統一，但內涵差異不大。根據GB/T25069—2022的術語界定，公共數據是指各級政務部門、具有公共管理和服務職能的組織及其技術支撐單位，在依法履行公共事務管理職責或提供公共服務過程中收集、產生的數據。

（二）地方城投公司公共數據資源入表現狀

1.入表需求迫切，一觸即發

自《暫行規定》實施以來，地方城投公司表現出了對數據資源入表需求的迫切性，為實現數據資源的快速入表，前期工作準備頗為充分。

以表1中廣東省交通集團為例，該集團于2023年9月即《暫行規定》公布的次月，將其所屬聯合電服公司研發的“廣東省高速公路車流量短期預測數據”進行了確權登記，獲得數據知識產權登記證書。至12月，聯合電服公司又將“高速公路道路安全產品”“高速公路重點車輛監控產品”和“高速公路車流量產品”3個系列合計11個數據產品在上海數據交易所掛牌交易，并完成3筆場內交易。由于前期準備工作很充分，至2024年1月1日，相關數據產品得以作為“無形資產——數據資源”順利入表。

同樣，表1中的青島華通國有資本投資運營集團自2023年8月《暫行規定》出臺之后，便立即行動，對現有數據資源進行梳理、立項、數據治理、項目驗收和合規審查。至同年10月14日，該集團旗下的青島數據資產登記評價中心正式成立，完成了“企業信息核驗數據集”的登記和評價。至2024年1月1日，順利實現了企業信息核驗數據作為“無形資產——數據資源”入表。

2.資產內容多元，分類單一

通過對地方城投公司數據資源入表情況的統計，從入表的數據資產內容來看，涉及水務、供熱、公交、碼頭、停車、信貸、高速、社區服務等多個領域，充分展現了公共數據資產化的巨大潛力。跟公共數據資產內容的多元化相比，數據資產的分類則呈現出單一的特征，地方城投公司都將數據資產劃分為無形資產——數據資源。

3.行政級別高，地區差異較大

地方城投公司的行政級別可劃分為省級、市級和區縣級，目前實現數據資源入表的城投公司以省級和地市級為主，行政級別中樞較高。

在經濟強省和地區，數據資源入表的推進更快，涌現的案例更多，而東北、西北地區的案例則很少。主要原因是，廣東、山東、成都、上海、杭州等省份和城市較早地開展了數據資產化的試點工作，通過制定地方性政策、授權建設運營平臺和數據資產登記評價中心，不斷探索公共數據授權運營的模式，促使這些地區的城投企業有條件成為最早一批實現數據資源入表的企業。

四、地方城投公司公共數據資源急于入表的動因分析

（一）土地財政難以為繼，發債融資受限

眾所周知，房地產市場近二十多年的持續繁榮，導致轉讓土地使用權成為很多地方城投公司最主要的收入來源，即“土地財政”。自2021年恒大暴雷之后，房地產市場陷入低迷，各地方政府的土地財政難以為繼。

與此同時，為降低地方政府債務風險，國家出臺政策限制部分地方城投公司繼續發債融資。2023年9月，財政部下發了地方政府融資平臺的名單，該名單涉及近4000家主體。在此名單內的主體，發債用途僅限于借新還舊，不能新增融資。對于名單外的主體，需要進一步穿透公司股權，并結合公司業務認定、當地債務風險等級等具體情況確定融資用途。

（二）加速轉型，優化財務指標

在城建類企業和產業類主體的具體認定中，產業類主體的認定需滿足三個條件：非經營性資產占總資產的比重低于30%、非經營性收入占總收入的比重低于30%、凈利潤中財政補貼的比重不超過50%。如果被認定為城建類企業，并且財務指標較差、處于高風險區域，則只能發債用于借新還舊；未處于高風險區域并且財務指標較好的，發債融資優先用于借新還舊，同時也允許新增債券發行；如果被認定為普通國企，則可以新增融資[3]。

數據資源入表能幫助地方城投公司降低總資產和總收入中城建類的占比，助力城投企業轉型，可以更好地滿足監管層對于產業類主體的劃分要求。同時，數據資源入表將增加企業資產總額，降低資產負債率，提高償債能力，優化財務指標。

（三）質押融資，緩解資金壓力

《暫行規定》的實施，給地方政府提供了“盤活公共數據資源，建立數據財政”的契機。與土地不同，數據資源不僅不會越用越少，而且日益增加。地方政府通過公共數據資源授權運營、特許經營權運營的模式，充分激活公共數據資源的價值，通過數據資產入表、流通交易和質押融資，短期內可以緩解資金壓力，長期看有望實現地方數據財政大發展。

截至目前，已有地方城投公司通過數據資產進行抵押融資，例如，2023年12月，在泰安市財政局、國資委和大數據中心的指導下，泰山新基建投資運營有限公司通過公共數據授權形成國有企業數據資產，并于12月18日獲得銀行授信放貸600萬元。再如，南京市城建集團所屬南京公交集團在2024年1月份完成江蘇省首單數據資產入表后，于3月26日再次獲批中國光大銀行南京分行數據資產融資授信1000萬元，順利實現數據資產的商品價值向金融價值的有效轉換，并打通數據“資源—資產—資金”的轉換通道，推動數據資產抵押融資業務的落地。

五、地方城投公司公共數據資源突擊入表的隱憂

（一）公共數據資產缺少權威定價指導

雖然《數據資產評估指導意見》和《數據資產入表及估值實踐與操作指南》相繼出臺，但是數據資產如何定價仍是一大難題。尤其是公共數據資產，作為國有資產將面臨較為嚴格的審計，如果作價過低可能造成國有資產流失，如果作價過高可能導致銀行壞賬風險、加劇地方政府債務風險。

1.易導致銀行壞賬風險

根據《暫行規定》，數據資產只能以成本法進入資產負債表。可作為數據資產成本的項目通常包括購買價款、相關稅費，直接歸屬于使該項資產達到預定用途所發生的數據脫敏、清洗、標注、整合、分析、可視化等加工過程所發生的有關支出，以及數據權屬鑒證、質量評估、登記結算、安全管理等費用。但是，將公共數據資產抵押對外融資時，并沒有要求以成本法進行估值，企業可以通過收益法或市場法進行資產評估。例如，在溫州市財政局的推動下，溫州市大數據運營有限公司將數據資產“信貸數據寶”入表，并向溫州銀行質押融資，獲得融資授信378萬元，接近資產入表價值的4倍。

事實上，在公共數據資產估值存在極大不確定性的情況下，銀行愿意給傳統城投公司提供數據資產抵押貸款，主要是因為有地方政府公信力作為背書。然而，在數據要素市場并未有效形成、整個生態尚未完善的情況下，一旦相關企業破產倒閉，銀行所持有的數據資產是否有人接盤無法預料，銀行很可能形成壞賬。

2.加劇地方政府債務風險

地方城投公司為了盡快化解高債務，有強烈的動機高估入表的數據資產。數據資產一旦被高估，地方城投公司資產負債表上的非城建類資產占比將大幅提高，資產負債率將大幅降低，輕易實現了產業類主體轉型的目的并獲得新增融資，然而這將嚴重違背中央監管層化解地方政府債務風險的初衷。

（二）收益分配機制不明確

從實踐來看，公共數據的來源多分散在各個部門，以溫州城投推出的“信貸數據寶”為例，該數據產品接入政務、醫療、婚姻、信用等細分領域50多項數據，那么，數據產品形成的收益是否會向這些數據源頭部門提供分配？收益該如何分配？目前的情況看，源頭單位所提供的數據都是免費的[4]。

對于源頭單位來說，數據提供本身是有成本的，如果原始數據提供出現錯誤也要承擔責任。因此，如果讓數據提供的源頭單位長期義務勞動，沒有明確的分配機制，無法激發其工作的積極性，甚至會出現抵觸情緒，提供的數據質量難以保證。此外，還可能存在中央、省、市爭利的問題。

（三）各自為政，缺乏協作共享

2021年，廣東、深圳、山東、江蘇和上海分別出臺了公共數據管理條例；2022年，浙江、重慶、四川、河北、黑龍江和蘇州也出臺了地方性的數據管理條例；到了2023年，更是多達32個省、市和地區出臺了地方性的公共數據授權運營管理辦法、實施細則。對于公共數據的授權運營，全國多地制定了地方性的實施辦法，由于各地的經濟發展水平不平衡，政府重視程度也有差異，導致管理、實施標準差異較大，數據自由跨域流通存在體制壁壘。

數據資源的跨區域利用與流通是實現數據要素市場化和促進數字經濟發展的關鍵環節，而數據資源共享和交易流通又嚴重依賴技術和基礎設施支撐。我國東中西部經濟發展的不平衡，導致各地新技術開發和應用能力、新基建水平形成較大差異，各地自建平臺的底層架構、技術路線等不盡相同，不同區域平臺間的有效對接和兼容性不夠，進一步造成數據資源無法得到充分利用和流通。

（四）數據關聯分析可能產生安全風險

在公共數據資源可以大規模入市交易的情況下，數據安全更應受到關注。依據《數據安全技術數據分類分級規則》，數據可分為重要數據，核心數據和一般數據。其中，重要數據和核心數據，一旦被泄露或篡改、損毀，或被非法使用或共享，將給國家、社會、經濟、政治等方面造成嚴重危害，因此，必將受到各級部門的重視和嚴格保護。但是，我們也必須意識到，即使是一般數據，如果被隨意購買進行數據關聯分析，也可能生成有價值的情報，形成安全隱患。

六、幾點建議

（一）公共數據資源的定價問題，可以借鑒公共服務領域的成熟原則，將“成本加合理收益”的定價機制遷移到公共數據定價中。對于獲得授權的數據產品開發和運營平臺，其開發的數據產品成本，應參照《暫行規定》進行確認，形成可追溯的產品成本清單，可驗證、可核實。而“合理收益”的確定，應綜合考慮數據產品市場的供需、數據隱私含量和質量等因素，充分參考第三方價格評估機構的評估結論，逐步確定合理的比率區間。

（二）在收益分配方面，可以依據“數據二十條”中提出的“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，積極探索合理的收益分配機制，實現在分配形式、激勵途徑、反哺內容等方面的靈活配置[5]。在數據要素市場培育期，數據產品的收益能力存在很大不確定性，對于原始數據提供單位，建議采用成本補償原則。首先，要求數據提供單位逐步形成相對穩定、透明的成本核算機制，形成公共數據采集、存儲、治理等過程中產生的必要成本相關資料。其次，數據產品開發單位在獲取數據后未形成收益前，先對數據提供單位的上述成本進行補償，以保證數據提供的準確性與及時性。最后，當數據產品實現收益后，按收益的一定比例反哺數據提供單位信息化建設、運維等，形成閉環。

（三）從國家層面進一步加強運營平臺技術要求的標準制定，統籌規范各地運營平臺建設和使用，逐步形成自上而下、統一的平臺標準規范體系。通過頂層設計實現數據資源的內部共享與供需對接的標準化，有效解決“數據堡壘”問題[6]，大幅度減少公共數據資源內外供給過程中的協商成本，為公共數據高效利用的外循環創造條件。同時，建議從國家層面對數據資產的內涵進行規范，并細化數據資產提供者、使用者、使用次數、使用期限、使用限制、安全等級、保密要求等進行統一規范。

（四）地方城投公司應冷靜地、辯證地看到公共數據資源入表問題。雖然數據資源入表能增加資產規模，但同時也要充分考慮相關成本以及新增稅費。現在處于數據要素市場發展的初期，數據產品的應用場景還有待挖掘，數據產品的需求還沒有被有效激發，因此，從長遠考慮，應逐步做好基礎配套工作，借鑒成功經驗，充分發揮公共數據資源的價值。

七、結語

地方城投公司率先將公共數據資源入表，為《暫行規定》的實施形成了一批研究案例，為其他單位完成數據資源入表提供了參考，為激活我國數據要素市場邁出了第一步。但是，也必須看到，地方城投公司的迅猛操作有著急于融資的動機和隱患，如果不對這些隱患加以排除，將不利于數據資源長遠的、更為有效的利用，同時也會帶來各種風險。

主要參考文獻：

[1]中共中央，國務院.關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見[A].2022年12月.

[2]財政部.企業數據資源相關會計處理暫行規定[A].財會（2023）11號，2023年8月.

[3]楊志錦.公共數據資產入表：已有城投公司通過數據資產融資[N].21世紀經濟報道.2024年3月1日.

[4]顏世龍.多地探索“數據財政”遠水能否解近渴？[N].中國經營報，2024年1月22日.

[5]盧啟剛，陳晨，等.公共數據授權運營等關鍵問題與實施架構研究[J].數據治理與計算法學， 2024（5）.

[6]迪莉婭.論我國政府數據深度開放產生的背景、特點與發展策略[J].情報資料工作，2024（5）.

責編：險峰