艱難的變革：國有企業改革的回顧與思考（九）

分離國有企業辦社會職能（續）

2002年5月，國家經貿委等6部門下發了《關于進一步推進國有企業分離辦社會職能工作的意見》（國家經貿委〔2002〕267號）。在總結前一段地方實踐的基礎上，明確了企業辦普通中小學、醫院、后勤服務機構的分離方式；對分離工作涉及的職工福利性補貼、社會保險、富余人員等問題做出了政策安排；對分離后的費用承擔問題，提出了三至五年過渡期的規定，過渡期內由企業負擔為主逐步轉為地方政府為主，過渡期結束后全部由地方政府承擔。

267號文件為各地推進分離工作提供了政策依據，加上福建省成功經驗的示范，這項工作取得了明顯進展。到2003年底，全國共有4000多所企業辦中小學校、400多個公檢法機構、2000多家醫療機構與企業實現了分離。

但是，各省市，包括之前福建省的工作推進，都不包含中央企業。由于財政“分灶吃飯”的大體制，地方政府不可能為中央企業支付改革成本；另一方面，中央企業是辦社會職能的大戶，辦社會機構數量多、規模大，分離移交所涉及的費用也是地方政府難以承受的。中央企業分離辦社會職能的工作因此而形成僵局。以后的操作實際表明，對于中央企業來說，“分擔”“過渡期”的辦法都不好使，費用補償需要“全額”，而且必須“永遠”。

國務院國資委成立后，破解分離中央企業辦社會職能工作的僵局成為一項責無旁貸的任務。現實情況是，如果沒有人承擔分離的成本，中央企業的辦社會職能確實交不出去。2004年4月，國務院辦公廳印發了《關于中央企業分離辦社會職能試點工作有關問題的通知》（國辦發〔2004〕22號），文件明確中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、東風汽車公司三家中央企業為試點單位。

試點工作分離的范圍限定在企業辦全日制普通中小學和公檢法機構；企業辦醫院、市政、消防、社區機構等，由企業和地方政府根據實際情況協商確定。移交機構的資產無償劃轉，但移交前已經發生的債務仍由原企業承擔；移交人員符合有關職業資格條件的，其編制按有關規定辦理；移交涉及的經費，按2003年企業實際補助金額由中央財政給予補助，補助資金通過中央財政轉移支付方式劃轉地方財政補助基數。

這次試點由于對政策制定考慮比較周全，中央財政的經費補償又是足額、長期的，地方政府普遍反應積極，工作進展相當順利。到2004年底，三家試點企業已分別和27個省區市簽署了移交協議，移交資產、財務關系、財務補助基數核定及劃轉手續全部辦理完畢，企業辦全日制普通中小學、公檢法機構實現了平穩分離。

2005年，在三家試點企業分離工作順利完成的基礎上，國務院決定啟動第二批中央企業分離辦社會職能工作。2005年1月，國務院辦公廳下發了《關于第二批中央企業分離辦社會職能工作有關問題的通知》（國辦發〔2005〕4號）。第二批中央企業共74家，基本涵蓋了有辦社會問題的全部中央企業。具體政策與三家試點企業基本一致，主要的變化是中央財政和企業之間設置了一個三年的過渡期。企業在過渡期內要根據企業利潤的多少承擔不超過40%的費用，過渡期后由中央財政全額負擔。國辦發4號文件下發后，各有關政府部門又根據操作中出現的問題進行了政策完善。如財政部、國資委聯合印發了《關于中央企業先期移交辦社會職能機構有關政策問題的通知》（財政部〔2005〕116號）。

到2007年底，中央企業總共分離辦社會機構3593個，占中央企業辦社會機構總數的41%；其中分離企業辦中小學和公檢法機構2445個，移交在職人員16萬人、離退休教師7.4萬人，中央財政為此每年補助經費92.8億元。至此，中央企業所辦普通中小學和公檢法機構基本分離完畢。

企業辦全日制普通中小學和公檢法機構都屬于“標準的”企業辦社會職能機構，可以進行統一的分離移交，而其他企業辦社會機構的情況更加復雜。

一是企業自辦的其他教育機構，如技工學校、幼兒園等。這類教育機構政府已經不再舉辦，因而無法移交，只能根據實際情況個案處理。二是企業自辦的醫療機構。這些機構的狀況差異很大，有規模很大、運作非常規范的職工醫院，也有很小的企業衛生室，難于進行統一處理。三是企業自辦的供水、供電、供暖、物業等生產生活服務系統。這類機構在一些老工業基地數量很多、企業負擔很重，但這類服務各地已經是企業化運作，政府也無法接收。四是企業退休人員的管理服務機構。這類機構從方向上講應該分離，因為涉及國有企業退休職工的社會化管理，但操作中遇到非常復雜的費用和編制問題，還與當地社區的承接能力有關。分離國有企業辦社會職能工作最困難的當數獨立工礦區企業和森工企業，這些地方一直是“大企業、小政府、小社會”的格局，辦社會機構的服務對象以企業內部職工為主，機構分離難、分離后的生存也難。

2011年，國務院國資委總結了黑龍江省哈爾濱市分離國有企業“三供一業”的經驗。“三供一業”是指企業的供水、供電、供暖和物業管理系統。企業自辦“三供一業”的情況在一些老工業基地的大型國有企業中相當普遍，當年建廠時這些大企業都是完整的獨立體系，生產和生活服務系統、職工宿舍都是自有的，宿舍區與廠區隔一條馬路是當時標準的布局模式。

從2008年開始，哈爾濱市在全國率先啟動了企業“三供一業”的分離移交工作，其動因是城市建設和發展的現實需要。

分離“三供一業”比以往的分離工作更加復雜。由于是企業對企業的移交，其中有一個雙方的經濟責任問題。 為把這項異常復雜的工作組織好，哈爾濱市組織了專門的工作班子，明確了不同類型設施、業務和機構的對口接收企業，制定了非常詳細的政策和標準。哈爾濱市分離國有企業“三供一業”的成功實踐，使全國國有企業分離辦社會職能工作又實現了一個新的突破。

國務院國資委高度肯定了哈爾濱市的做法， 2012年6月，國資委在哈爾濱市召開了駐黑龍江省中央企業分離移交“三供一業”工作會議，標志著這項工作正式啟動。

中央企業“三供一業”的分離移交一直是個很大的難題，主要是體量太大。如航天科技一個集團要移交的供水、供電、供熱、供氣、物業管理項目就有221個，涉及的居民達到40萬戶。國務院國資委給予當地中央企業的支持政策是：分離移交費用由國有資本經營預算補助50%，中央企業的集團公司承擔不低于30%，其余部分由移交企業自行承擔。這些政策日后都成為各地中央企業分離“三供一業”工作的基礎。國務院國資委將這項工作在全國推開，國有企業分離辦社會職能工作又開始了新一輪的推進。

對于國有企業自辦的各種醫療機構，國資委采取了逐步分類處理的辦法。一些規模較小、企業無意再辦的機構，可以進行關閉處理；一些具備條件、有一定專業基礎的機構，可以改制成為面向社會、能夠獨立生存的專科醫院；一些比較規范的大型職工醫院，可以移交轉入地方醫療體系，也可以進入大型醫療產業集團。還要解決的是退休人員管理機構問題。

分離國有企業辦社會職能是國有企業改革中一項基礎性的工作。企業辦社會是計劃經濟時期的一個歷史遺留問題，改革開放后隨著市場競爭加劇，這些社會負擔使國有老企業在市場競爭中步履艱難，因為其他所有制企業并沒有類似的職能任務。這項工作從1995年正式開始，其復雜程度和難度遠遠超出了大家事先的預料。

由于這項工作涉及大量職工，而各個區域社會觀念的差異很大，具體工作中妥協、變通也是不得已的辦法。例如，東北地區一家大型中央企業在分離“三供一業”時，涉及的2000名職工成為難點，接收方不需要這么多人，這些職工也堅決不愿離開中央企業。最后的解決辦法是，保留這些職工的中央企業員工身份，由企業把他們組織起來為接收方搞勞務輸出。在計劃經濟時期，國有企業是一層社會組織，因而承擔了眾多的社會職能。要把這些企業由社會組織改造成為經濟組織，還真不是一件很容易做到的事。

主輔分離、輔業改制

主輔分離、輔業改制是國有大企業改革中一項針對性很強的專項工作，目的是解決國有企業中大量存在的輔業問題，以及部分企業富余人員的再就業問題。

由于歷史原因，國有大企業普遍是“大而全”的模式，企業的輔業系統都很龐大，一般包括生產服務系統、生活服務系統、零部件系統等；眾多輔業單位是為主業服務的，也是靠主業生存的。這種主輔不分、自我循環的模式，很大程度上使企業失去了到市場上擇優選購產品和服務的機會；在國有大企業逐漸明晰了主業，并開始圍繞主業發展之后，輔業單位如何處置就成為一個普遍性的棘手問題。

在國有企業改革之初，結合企業承包經營責任制的實行，很多國有企業開始探索搞活輔業的途徑。

但這一時期的輔業改革基本上屬于獨立核算、分灶吃飯的性質，輔業單位仍是由原企業主辦，員工也是原企業的在冊職工。由于沒有觸及產權和勞動關系問題，分離很難徹底。如此反反復復，依附關系總是難以了斷，真正解決問題需要更大力度的改革。另一方面，國有大企業內部都有大量從主業分流下來的富余人員，不能簡單地推到社會上去，企業需要自己想辦法安排他們再就業。主輔分離、輔業改制工作就是在這樣的背景下開始推進的。

2002年11月，國家經貿委等8個部門聯合下發了《印發〈關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法〉的通知》（國家經貿委〔2002〕859號，以下簡稱“859號文件”）。859號文件是主輔分離、輔業改制工作第一個也是最重要的基礎性文件，制定過程中經過大量的調查研究和反復的修改。

859號文件把國有大企業的改革、結構調整、內部重組和富余人員再就業工作結合起來，把國有中小企業改革的政策引入國有大企業的輔業改革之中。這是一個很大的突破。

以往，這兩類國有企業的改革政策是相互獨立的。國有中小企業改革是多種形式放開搞活，國有大企業改革是建立現代企業制度，方針不同、政策也不能跨界使用。859號文件明確：鼓勵有條件的國有大中型企業在結構調整、重組改制和主輔分離中，利用企業的非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產（簡稱企業的“三類資產”），改制創辦面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經濟實體，多渠道分流安置企業富余人員和關閉破產企業職工，以減輕社會的就業壓力。具體工作要求主要是：

第一，輔業單位必須進行股權多元化的改革。859號文件規定，對改制的輔業單位應按照《公司法》和其他法律法規的規定，通過合資、合作、出售等方式，逐步實現產權主體多元化。具備一定市場生存能力的改制企業，可直接改制為非國有法人控股的法人實體；暫時不具備條件，或職工在觀念上還難以接受的改制企業，可階段性保持國有法人的控股地位，待以后條件成熟時再進一步改制。

第二，改制企業與職工的勞動關系必須進行調整。原主體企業和改制企業要按照國家規定與職工變更勞動合同，用工主體由原主體企業變更為改制企業；原主體企業要依法與職工解除勞動合同，并支付經濟補償金。對經濟補償金等改制成本，改制企業可用國有凈資產支付，由此減少的國有資產，按程序報批后沖減國有資本金。可以用國有凈資產支付改革成本，是中央政府的文件中第一次明確認定，這是一個很大的政策突破。

第三，改制企業要與原主體企業理順隸屬關系。859號文件明確，改制企業與原主體企業除產權關系外，不再具有行政隸屬關系，改制企業要建立以產權關系為基礎的法人治理結構，制定各項管理制度，完善監督約束機制。

第四，對符合要求的改制企業，政府給予稅收優惠。859號文件明確要求是：利用原企業的“三類資產”，獨立核算、產權清晰并逐步實現產權主體多元化，吸納原企業富余人員達到30%（含）以上，與安置的員工變更或簽訂新的勞動合同。凡符合上述條件的改制企業，可享受三年內免征企業所得稅的政策。

輔業改制企業的產權要動、職工的勞動關系要變、企業的管理關系要調整，這幾條都是以往國有企業改革中最為核心的難點問題。落實859號文件的要求，無異于在國有大企業內部進行一次外科手術式的改革，把輔業單位及其職工從主體企業中切出來，送到市場上去。這又是一項非常復雜、非常困難的工作。

主輔分離、輔業改制是一項政策性很強的工作，涉及資產處置、職工安置、勞動關系、債權債務處理等一系列非常具體的問題，在實際操作中非常復雜，僅有一個原則性的總體文件是不夠的，需要進行一系列的政策細化。

2003年3月，國家經貿委等3部門下發了《關于中央企業報送主輔分離改制分流總體方案基本內容和有關要求的通知》，明確了中央企業總體方案的報送內容和備案內容；2003年7月，國資委等4部門下發了《關于進一步明確國有大中型企業主輔分離輔業改制有關問題的通知》，明確了國有控股企業的界定標準、國有大中型企業的劃分標準、輔業資產的界定范圍等問題；2003年7月，勞動和社會保障部等3部門下發了《國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的勞動關系處理辦法》，規范了輔業改制中勞動關系處理、維護職工合法權益等事項；2004年1月，國資委印發《關于中央企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員資產處置有關問題的通知》，對“三類資產”的認定和處置作出規定；2004年3月，國資委等3部門下發了《關于中央企業報送主輔分離改制分流第二批實施方案有關事項的通知》，對中央企業第二批及以后批次實施方案的報送內容作出規定；2005年9月，國資委等3部門下發《關于進一步規范國有大中型企業主輔分離輔業改制的通知》，對輔業資產進場交易、內部退養人員等預留費用標準等問題給予明確。

這一系列配套文件與859號文件一起，構成了主輔分離、輔業改制工作完整的政策體系，為規范、有序推進這項改革奠定了比較扎實的政策基礎。要使大量的輔業單位及職工離開主體企業進入市場，推進的難度很大。但國有大企業的領導人普遍認為，這是國有企業做強做精主業、解決好輔業和存續企業問題難得的政策機遇，因而都積極行動，采用了力度很大的改革措施。

企業層面比較普遍的做法是：重新梳理企業的發展戰略和內部資產，更清晰地界定主業，規范地劃定和處置“三類資產”；積極推進開放式改制，通過產權交易市場等方式引入外部投資者，盡量減少由原主辦企業控股、職工持股的改制形式；幫助改制企業選好經營者、做好發展規劃，對擬改制企業的資產適當進行調整改造、填平補齊，以提高企業進入市場后的生存能力和競爭力；將改制企業扶上馬、送一程。國家經貿委、國務院國資委于2003年、2004年、2006年三次召開全國性的主輔分離、輔業改制工作經驗交流會議，介紹和推廣企業創造出來的成功經驗。

中央企業主輔分離實施的最大項目，是攀鋼集團有限公司（下文簡稱攀鋼集團）下屬鋼城企業總公司整體移交攀枝花市政府管理。鋼城企業總公司是攀鋼集團主辦的輔業企業，職工人數超過1萬人，年營業收入近60億元，注冊為廠辦集體企業。鋼城企業總公司的順利移交使攀鋼集團的輔業負擔大大減輕，也有利于鋼城企業總公司自身的改革和體制機制創新，同時對攀枝花市的經濟發展也是一個很大的促進，是一個典型的多贏的結果。

主輔分離、輔業改制工作是有期限的，最終的審批截止時間是2008年。截至2008年底的統計，全國有1365家國有大中型企業實施了主輔分離、輔業改制工作，分離改制單位10765個，分流安置了富余人員263.8萬人。其中，77家中央企業經審核批復的改制單位共有5283個，分流安置了富余人員88.2萬人；在這些改制單位中，非國有法人控股的企業有4917個，占中央企業改制單位總數的93.1%。

主輔分離、輔業改制是一項階段性的專項改革，前后大約進行了6年時間，但工作成效明顯，基本實現了預期目標。

第一，這項工作加快了國有大企業的改革和結構調整。為推進輔業的改制分離，各企業都對自己的發展戰略和內部資產進行了一次徹底的重新梳理，企業內部的資源配置和組織結構得到了優化，發展方向和主業更加清晰，企業的核心競爭力普遍得到提升。

第二，這項工作使中央企業減少了40%的富余人員。這是很大的一個進展。輔業改制分離盤活了原先利用效率很低的企業“三類資產”，同時減少了對社會穩定和就業的沖擊。在主輔分離、輔業改制工作的推進過程中，相關企業基本沒有出現不穩定事件。

第三，這項工作為長期困擾國有大企業的輔業問題、存續企業問題提供了一個現實的解決途徑。

從總體上看，主輔分離、輔業改制工作給單位和職工一個新的發展方向和一個新的體制機制，改革和發展的效應都比較明顯。根據2008年國務院國資委對中央企業1519個輔業改制單位的統計，其用工人數比改制時增加了35%左右，職工的收入比改制前增加了20%左右。

建立國有資本經營預算制度

1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就提出，“改進和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算”。

2003年國有資產管理體制改革開始后，各級國資委相繼成立，這項工作開始具備了實施的條件。最初的探索是由一些中心城市進行的，如北京、上海、深圳、武漢等。

2004年5月，北京市政府批準了市國資委提出的國有資本經營預算方案及配套的國有資本收益收繳管理辦法。之后，北京市國資委向所出資企業下發了《關于建立北京市國有資本經營預算管理體系的通知》。

從2005年開始，北京市國有資本收益收繳工作全面覆蓋所出資企業，按稅后利潤20%的比例收取國有獨資企業利潤。市國資委負責編制國有資本收支預算，報市政府審核批準后，由市國資委負責預算的執行、調整和決算工作。預算資金實行財政專戶管理，列收列支，但不與市財政的公共預算相互平衡。

深圳市政府于2005年初印發了《深圳市屬國有企業國有資產收益管理暫行規定》。文件明確，市國資委負責國有資產收益的收取、使用和管理，國有資產預算和公共預算分開。對國有資產收益的征收比例，原則上不低于當年企業凈利潤的30%。相比較而言，深圳市國有資產經營預算獨立性較強，與公共預算完全分離，各自獨立運作。上海市的模式與深圳市大體相似。

國有資本經營預算制度由一些中心城市率先進行探索，有很強的合理性。城市政府直接面對著大量的國有企業，有進有退、有所為有所不為的布局結構調整非常頻繁。在從計劃經濟轉向市場經濟的過程中，幾乎所有的國有企業都需要進行結構的調整和改造，困難企業的問題需要解決，歷史包袱、社會負擔需要消化，企業的破產退出需要很大的成本，新產業的發展需要資本金注入。所有這些任務都要有相應的資金投入，這些中心城市對建立國有資本經營預算制度有著非常急迫的現實需求。

2007年9月，國務院印發了《關于試行國有資本經營預算的意見》（國發〔2007〕26號，以下簡稱“26號文件”），要求在全國范圍試行國有資本經營預算制度，中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施。

26號文件是建立國有資本經營預算制度最重要的基礎性文件。文件明確，“國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分”。“通過對國有資本收益的合理分配及使用，增強政府的宏觀調控能力，完善國有企業收入分配制度，促進國有資本的合理配置，推動國有企業的改革和發展”。

文件提出了試行國有資本經營預算的三項重要原則：一是統籌兼顧、適度集中，適度集中國有資本收益；二是相對獨立、相互銜接，既保持國有資本經營預算的完整性和相對獨立性，又保持與政府公共預算的相互銜接；三是分級編制、逐步實施，國有資本經營預算實行分級管理、分級編制，根據條件逐步實施。

對國有資本經營預算的收支范圍，26號文件給予了明確界定。國有資本經營預算的收入主要包括：國有獨資企業按規定上交國家的利潤；國有控股、參股企業國有股權（股份）獲得的股利、股息；企業國有產權或股權轉讓的收入；國有獨資企業清算收入，國有控股、參股企業國有股權（股份）分享的公司清算收入等。國有資本經營預算的支出方向主要包括：資本性支出，根據國有經濟布局和結構調整，以及國家戰略和安全等需要，安排的資本性支出；費用性支出，用于彌補國有企業改革成本等方面的支出；必要時可部分用于社會保障等項支出。

對國有資本經營預算的編制，26號文件規定：各級財政部門是國有資本經營預算的主管部門，各級國有資產監管機構是國有資本經營預算單位。

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