政社合作供給公共文化服務(wù)中的政府角色定位與推進(jìn)路徑研究

[ 摘 要] 政社合作是國家推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵一環(huán)。在政社合作供給公共文化服務(wù)過程中，如何最大化地發(fā)揮政府的作用是決定服務(wù)效能的關(guān)鍵所在。綜合吸收新公共管理理論、治理理論發(fā)現(xiàn)政府的角色從“劃槳”走向“掌舵”、從“全能”走向“有限”、從“管制”走向“服務(wù)”。通過運(yùn)用生命周期理論分析發(fā)現(xiàn)，在政社合作供給公共文化服務(wù)時(shí)間的不同階段，政府的角色表現(xiàn)存在差異，即準(zhǔn)備期是“市場參與”的謀劃者、洽商期是“擇優(yōu)而取”的踐行者、運(yùn)行期是“普惠公益”的守護(hù)者、驗(yàn)收期是“管評分離”的使能者。政社合作供給公共文化服務(wù)模式下更好發(fā)揮政府作用應(yīng)以法治建設(shè)增進(jìn)剛性約束，以行政文化創(chuàng)新引領(lǐng)職能轉(zhuǎn)變，以督評對接發(fā)揮協(xié)同合力。

[ 關(guān)鍵詞] 公共文化服務(wù) 政府角色 政社合作 推進(jìn)路徑

[ 中圖分類號] G252; G249.2 [ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20231639

[ 本文引用格式] 李楊， 陸和建. 政社合作供給公共文化服務(wù)中的政府角色定位與推進(jìn)路徑研究[J]. 圖書館建設(shè)，2024（5）：96-105.

0 引 言

不斷提升公共文化服務(wù)供給水平是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的必然要求，也是建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國的題中應(yīng)有之意[1]。長久以來，公共文化服務(wù)采用政府統(tǒng)管的供給模式實(shí)現(xiàn)了長足發(fā)展，并建立了與之相配套的管理機(jī)制。隨著社會深入轉(zhuǎn)型以及給付行政在文化供給任務(wù)中的擴(kuò)張[2]，傳統(tǒng)政府統(tǒng)管模式面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)加重與服務(wù)供給不足的雙重問題[3]。新公共管理運(yùn)動的興起為解決這一問題提供了新的思想，西方國家在完全私有化與政府大包大攬兩種極端之間，探索出了一條更為溫和的新型發(fā)展道路——政社合作供給模式[4]。所謂政社合作供給是指公共文化服務(wù)從單一依托國家財(cái)政支撐轉(zhuǎn)向政府與市場多元主體有機(jī)地形成協(xié)同供給[5]。從本質(zhì)上看，政府和市場作為兩種基本的資源配置方式，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步方面各自扮演著重要角色[6]。但單一的政府作用可能出現(xiàn)“政府失態(tài)”的威脅，單一的市場作用同樣存在“市場失靈”的風(fēng)險(xiǎn)[7]。政社合作恰好彌補(bǔ)了這兩種機(jī)制單獨(dú)作用的不足，日益成為世界范圍內(nèi)公共文化服務(wù)供給的基本手段[8]。新公共管理運(yùn)動思潮的引入使得我國文化體制改革的實(shí)踐愈發(fā)重視市場的作用[9]。從2013 年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“引入競爭機(jī)制，推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展”，到《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求“創(chuàng)新公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)社會力量參與公共文化服務(wù)供給和設(shè)施建設(shè)運(yùn)營”，以及黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，創(chuàng)新實(shí)施文化惠民工程”，政社合作供給公共文化服務(wù)得到了大規(guī)模、深層次的推進(jìn)，并成為我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本原則之一[10]。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》等法律法規(guī)和政策的相繼出臺，使得政社合作供給公共文化服務(wù)逐步向制度化、規(guī)范化和法治化發(fā)展軌道邁進(jìn)。

在國家頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，全國各地在公共文化服務(wù)領(lǐng)域掀起了一場政社合作供給改革熱潮， 如北京、上海、無錫、廣州、合肥等，形成了各具特色的經(jīng)驗(yàn)做法[11-14]。諸多實(shí)踐成果也表明，政府“看得見的手”和市場“看不見的手”并用，比政府或市場單獨(dú)作用更加有效[15]。然而，相較于西方一些發(fā)達(dá)國家，我國政社合作供給公共文化服務(wù)的實(shí)踐起步較晚，推進(jìn)過程中也暴露出了諸如服務(wù)非公益化，普惠性不足，政府角色越位、缺位與錯(cuò)位等問題[16-18]，深刻影響了政社合作的高質(zhì)量發(fā)展，亦對政府治理效能和公眾滿意度構(gòu)成了危害[19]。所以，在政社合作供給模式得到大力發(fā)展并被寄予厚望的同時(shí)，也須直面實(shí)踐過程中的掣肘與障礙。在政社合作供給公共文化服務(wù)過程中，政府的作為是影響供給質(zhì)量和供給效率的重要因素，如何找準(zhǔn)自身角色定位以最大限度地發(fā)揮作用，是解決政社合作供給公共文化服務(wù)發(fā)展掣肘與障礙的關(guān)鍵[20]。有學(xué)者認(rèn)為，在政社合作供給公共文化服務(wù)過程中，政府若想更好地發(fā)揮作用需要扮演好協(xié)調(diào)者角色[17]；有學(xué)者則強(qiáng)調(diào)了政府的實(shí)踐者和推動者角色[21]；針對政府角色的研究還有指導(dǎo)者、支持者與扶持者等[22]。這些觀點(diǎn)揭示了政府?dāng)[正角色后主動作為的重要性與緊迫性，為更好發(fā)揮政府作用提供了思想指引，但其多聚焦于宏觀層面政府角色的簡單描述，且散見于不同主題的研究當(dāng)中，并未深入不同環(huán)節(jié)合力對政府具體的角色內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分和剖釋。政府如何合理定位角色的“黑箱”亦未完全打開。基于此，從角色定位的角度考察政府作用發(fā)揮，對于落實(shí)國家有關(guān)新時(shí)代公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步滿足人民群眾更加深刻的、全面的、差異的精神文化生活需要具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 理論闡釋

1.1 政社合作的理論邏輯

政社合作供給公共文化服務(wù)實(shí)際上是一種包含多層委托代理關(guān)系的共治模式[23]。這一關(guān)系主要包含三個(gè)主體，分別為公共文化服務(wù)的責(zé)任主體（政府）、承接主體（社會力量）和受益主體（公眾），三者之間形成了三種子關(guān)系。如圖1 所示，公眾作為公共文化服務(wù)的直接受益主體，將其所享有的公共文化服務(wù)權(quán)利及所需資源委托給政府經(jīng)營[24]。政府作為公共利益的代表，承擔(dān)著服務(wù)社會的責(zé)任，但受財(cái)政水平、傳統(tǒng)人事體制下工作人員服務(wù)觀念不強(qiáng)等因素制約，政府供給服務(wù)的效果并不理想，尤其是在基層領(lǐng)域，這種現(xiàn)象更為明顯[25]。為解決這一問題，政府遂將公共文化服務(wù)的生產(chǎn)工作委托給有資質(zhì)的社會力量負(fù)責(zé)，雙方通過資源互補(bǔ)在為公眾創(chuàng)造服務(wù)價(jià)值的同時(shí)，也為各自創(chuàng)造所需要的價(jià)值。具體而言，社會力量通過參與公共文化服務(wù)供給獲得一定的經(jīng)濟(jì)或榮譽(yù)回報(bào)；政府借助社會力量的專業(yè)優(yōu)勢，獲得管理上的收益；公眾則得到更為優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)。在這一委托代理關(guān)系中，政府較為特殊，既是代理人又是委托人的雙重角色使其承擔(dān)的責(zé)任更加重大。一方面要對公眾需求做出及時(shí)回應(yīng)，另一方面又要保障社會力量提供公共文化服務(wù)的質(zhì)量。如此一來，在引入社會力量參與公共文化服務(wù)供給過程中，政府所扮演的角色具有至關(guān)重要的影響。

1.2 政府作用的思想源流

自二十世紀(jì)七十年代伊始，西方國家針對傳統(tǒng)政府在公共管理過程中出現(xiàn)的財(cái)政、信任與效率等危機(jī)，開展了一場以“政府再造和用戶至上、效率至上”為導(dǎo)向的新公共管理運(yùn)動[26]。這種以政府和市場關(guān)系協(xié)調(diào)為核心的新公共管理運(yùn)動，成為西方國家公共管理改革的重點(diǎn)方向，并催生了新公共服務(wù)理論[28]。在傳統(tǒng)的行政管理理論中， 政府是公共服務(wù)的主要責(zé)任者，在服務(wù)供給過程中處于中心位置。從前期的規(guī)劃到中期執(zhí)行再到后期評價(jià)全部由政府負(fù)責(zé)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，向社會提供基本的公共服務(wù)是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，但政府在服務(wù)供給過程中不再是唯一的主體，公共服務(wù)與其他產(chǎn)品一樣，也可以通過購買的方式來提供[28]。這種服務(wù)生產(chǎn)與服務(wù)供給相分離的管理思想，為重新審視政府的角色定位提供了新的思路。

如果說新公共管理運(yùn)動主要關(guān)注公共部門對市場機(jī)制的引進(jìn)，那么治理理論的興起，則進(jìn)一步拓展了政府改革的視角，成為引領(lǐng)公共管理未來發(fā)展的新潮流。治理理論提倡通過多元主體之間的協(xié)同合作來實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的共同治理，主張政府與各種類型的非政府組織共同開展公共管理活動，目的是對多方力量與資源進(jìn)行整合，從而形成一個(gè)“善治”的社會體制[29]。2022 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要把進(jìn)一步發(fā)揮市場在文化資源配置中的積極作用與更好發(fā)揮政府作用結(jié)合起來，加快完善有利于激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力的文化管理體制和生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度，提升文化治理效能。不難看出，公共文化服務(wù)治理是順應(yīng)我國公共文化服務(wù)實(shí)踐發(fā)展，推動傳統(tǒng)文化事業(yè)管理邁向現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的必然要求。治理理論既強(qiáng)調(diào)政府部門的方向引導(dǎo)與規(guī)劃設(shè)計(jì)，也關(guān)注社會力量的資本與專業(yè)優(yōu)勢，同時(shí)關(guān)心人民群眾的價(jià)值偏好。它進(jìn)一步為厘定政府和社會力量之間的角色關(guān)系，形成政府與市場有效協(xié)同的制度框架提供了新的思想指引。

1.3 政府角色的內(nèi)涵要義

“角色”一詞源于戲劇中的專業(yè)術(shù)語，指演員所扮演的某個(gè)人物形象，而后廣泛引入到社會學(xué)、心理學(xué)等領(lǐng)域，泛指個(gè)體在特定關(guān)系中的特殊定位或行為模式。“政府角色”最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨在其著作《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》[30] 中提出，但并未予以明確的定義。梳理已有研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)者大多從三個(gè)方面進(jìn)行闡釋。一是“權(quán)利說”，如潘佳[31] 從享有自然資源所有權(quán)的民事主體資格以及通過法律的授權(quán)履行自然資源管理權(quán)兩方面來定義政府角色。二是“職責(zé)說”，最具代表性的主張有“政府角色是從人格化角度對政府作用的定位”[32]、政府角色是政府具體的作用與功能[33] 等。三是“行為說”，強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)當(dāng)遵循的行為導(dǎo)向和行為規(guī)范以及如何構(gòu)建并調(diào)適與其他主體的關(guān)系[34]。綜上可知，政府角色的范疇主要包含“權(quán)力運(yùn)用”“職責(zé)履行”和“行為方式”三個(gè)方面：權(quán)力運(yùn)用即政府利用法律賦予的行政權(quán)力對資源進(jìn)行配置的活動，職責(zé)履行是對政府職能提出的要求，行為表現(xiàn)是政府權(quán)力運(yùn)用和職責(zé)履行的具體方式及內(nèi)容展現(xiàn)。

2 角色要求的轉(zhuǎn)變

在新公共管理運(yùn)動思潮的影響下，世界各國相繼通過借力市場來實(shí)現(xiàn)政府再造。具體到公共文化服務(wù)方面，供給手段從大包大攬到與社會力量合作供給的深刻變革，對政府的角色要求也相應(yīng)地發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

2.1 從“劃槳”走向“掌舵”

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，公共文化服務(wù)領(lǐng)域也開啟了從管理到治理的改革探索。自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新，推動政府由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變之后，政社合作供給就成為公共文化服務(wù)治理的重點(diǎn)發(fā)展方向。政社合作供給公共文化服務(wù)的治理之道，就是引入市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政府職能的全新定位，推行管辦分離。在傳統(tǒng)政府統(tǒng)管模式下，公共文化服務(wù)供給完全是政府之事，權(quán)力也多數(shù)集中于政府之手。這種由政府親力親為向公眾直接提供服務(wù)的行為被比擬為“劃槳”，而政府職能改革研究者認(rèn)為，政府事實(shí)上并不善于“劃槳”，其主要職責(zé)應(yīng)為“掌舵”[35]。推行管辦分離之后，政府“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)格局被打破，政府不再是公共文化服務(wù)的唯一供給主體，而是將原有的內(nèi)容設(shè)計(jì)、服務(wù)提供等微觀“劃槳”事項(xiàng)交由社會力量負(fù)責(zé)，把精力回歸于政策制定、規(guī)則設(shè)計(jì)、環(huán)境營造、監(jiān)管激勵(lì)等工作上來，以促進(jìn)政社合作機(jī)制的有序運(yùn)行。這種角色分開、功能分離的改革即學(xué)界所倡導(dǎo)的“掌舵與劃槳相分離”。形象化而言，政府不再直接下場參與“踢球”，而是努力去做一名公共文化服務(wù)供給的好“教練員”。正如新公共服務(wù)理論所闡述的，政府不再充當(dāng)“主管”，在大多數(shù)情況下是一個(gè)重要的參與者[36]。

2.2 從“全能”走向“有限”

管辦分離重塑了政府與市場的關(guān)系，其在公共文化服務(wù)領(lǐng)域有效推行的關(guān)鍵在于政府簡政放權(quán)。長久以來，在公共文化服務(wù)供給過程中政府扮演著全能的角色，即服務(wù)的設(shè)計(jì)、組織與實(shí)施都需要其一一定奪。“全能型政府”有其優(yōu)勢與合理性，但在新公共服務(wù)理論看來，“全能”是政府管理的大忌[37]。尤其在國家治理方式發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變的新時(shí)代，“全能型政府”暴露出的資源配置效率低下、抑制市場供給活力、阻礙社會組織成長等弊端在面對一個(gè)充滿復(fù)雜性、動態(tài)性和多元性的需求環(huán)境時(shí)愈發(fā)被放大，嚴(yán)重影響了公共文化服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，伴隨不斷提高的物質(zhì)生活水平而來的高層次精神文化需求，又進(jìn)一步給公共文化服務(wù)供給提出了新的挑戰(zhàn)。受制于人事編制、專業(yè)背景等因素的局限，傳統(tǒng)政府統(tǒng)管模式下的公共文化服務(wù)供給質(zhì)量并不理想，無法有效消除用戶需求痛點(diǎn)[38]。因此，在引入社會力量參與公共文化服務(wù)供給過程中，政府應(yīng)該聚焦“應(yīng)做之事”和“擅做之事”，以“有限參與”的理念找準(zhǔn)自身角色定位，努力做到有所為，有所不為。

2.3 從“管制”走向“服務(wù)”

我國文化體制改革從政府管理方式轉(zhuǎn)變的角度撕開了傳統(tǒng)體制的鐵幕，引發(fā)政府角色的根本性變化。如前文所述，在政社合作供給公共文化服務(wù)模式下，政府理想而有效的角色是“掌舵者”而非“劃槳人”，是“有限政府”而非“全能政府”。依據(jù)西方國家政府再造和“用戶導(dǎo)向”改革的經(jīng)驗(yàn)，從“劃槳”到“掌舵”、從“全能政府”到“有限政府”轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)公共文化服務(wù)管辦分離的應(yīng)然，也是政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理體制改革的必然。但這一轉(zhuǎn)變絕不是把原本由政府供給的公共文化服務(wù)“甩手”給社會力量負(fù)責(zé)，而是要全面深入地沖破管制行政的桎梏，構(gòu)筑服務(wù)型政府。從“管制型政府”到“服務(wù)型政府”，實(shí)際是由政府本位和官本位向社會本位和民本位體制轉(zhuǎn)變。這就要求政府打破傳統(tǒng)運(yùn)用政治權(quán)威通過發(fā)號施令來進(jìn)行管理的思維，不再從管理主體的角度考慮如何對參與公共文化服務(wù)供給的社會力量進(jìn)行管制，而是站在公眾利益的立場思考如何為更好地滿足人們精神文化需求而服務(wù)[39]。需要注意的是，服務(wù)型政府并非是對管制的摒棄，而是采用有限度的、符合法律法規(guī)要求的管制以實(shí)現(xiàn)更好的服務(wù)。

3 生命周期不同階段的角色應(yīng)然表現(xiàn)

生命周期的概念起源于生物學(xué)領(lǐng)域，本質(zhì)是描述一個(gè)生物體從誕生、成長、成熟直至衰亡的過程[40]，后廣泛應(yīng)用于社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域[41]。生命周期理論主張將復(fù)雜的研究對象從開始到結(jié)束的全部過程劃分為一個(gè)個(gè)連續(xù)的階段進(jìn)行研究。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策文件的規(guī)定，政府向社會購買公共服務(wù)需要經(jīng)過需求分析、決策制定、招標(biāo)評審、合同簽訂、方案執(zhí)行、績效評估等多個(gè)環(huán)節(jié)工作。各項(xiàng)工作存在明顯的階段性和連續(xù)性特點(diǎn)，體現(xiàn)了政社合作供給公共文化服務(wù)具有典型的生命周期特征。基于生命周期理論和不同環(huán)節(jié)工作開展的先后順序，政社合作供給公共文化服務(wù)一次完整的過程可以歸結(jié)為準(zhǔn)備期、洽商期、運(yùn)行期和驗(yàn)收期四個(gè)階段。

3.1 準(zhǔn)備期：“市場參與”的謀劃者

公眾的文化需求識別是政府引入社會力量參與公共文化服務(wù)供給的邏輯起點(diǎn)，也是政府明確交由社會力量負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)內(nèi)容的重要依據(jù)。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》作為一個(gè)較早的全國性專門政策，概括了政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的基本內(nèi)容，但“怎么買”的問題并不十分明確。依照國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，處理好“怎么買”的問題，關(guān)鍵在于科學(xué)謀劃。從用戶至上的根本宗旨出發(fā)，做好公眾的需求識別是厘清政社合作供給公共文化服務(wù)工作的起點(diǎn)[42]。這就要求政府部門做好公眾的需求調(diào)研，并形成公共文化服務(wù)目錄，以便后續(xù)工作有針對性地開展。從實(shí)踐來看，公眾需求內(nèi)容的滿足程度往往取決于政府的財(cái)政與管理能力。因此，財(cái)政資金安排、任務(wù)與要求設(shè)定、合作范圍規(guī)劃、合作內(nèi)容與合作流程擬定對于方案設(shè)計(jì)不可或缺。涵蓋整個(gè)生命周期的資源負(fù)擔(dān)、預(yù)期效益以及潛在風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。在這一階段，調(diào)查清楚公共文化服務(wù)的市場化供給能力也是政府需要著重關(guān)注的方面。

3.2 洽商期：“擇優(yōu)而取”的踐行者

恰當(dāng)?shù)纳鐣M織是政社合作供給公共文化服務(wù)得以順利開展的基礎(chǔ)。從政府購買的角度來看，與貨物或工程類的政府采購相比，公共文化服務(wù)采購要復(fù)雜得多。一方面是公共文化服務(wù)因缺乏具體的市場標(biāo)準(zhǔn)而難以度量，另一方面是公共文化服務(wù)個(gè)性化較強(qiáng)，服務(wù)效果難以統(tǒng)一測量[43]。再者，高質(zhì)量推動公共文化服務(wù)社會化改革，要求較為成熟的社會組織承擔(dān)起政府剝離的公共文化服務(wù)。但目前我國專門從事公共文化服務(wù)工作的社會組織的水平參差不齊。這就要求政府必須科學(xué)地開展承接主體的選擇工作，從源頭為保障后續(xù)合作的穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》明確指出，各地要結(jié)合本地實(shí)際和擬購買公共文化服務(wù)的內(nèi)容、特點(diǎn)科學(xué)選定承接主體。從國內(nèi)外典型實(shí)踐來看，制定一套由公眾代表、領(lǐng)域?qū)I(yè)人士和專家學(xué)者等多元主體共同負(fù)責(zé)的評審團(tuán)隊(duì)，按照預(yù)期目標(biāo)對承接主體所應(yīng)具備的條件、資質(zhì)進(jìn)行審核至關(guān)重要。程序上應(yīng)符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》的要求，從公開發(fā)布招標(biāo)公告到確定最終的承接主體，做到公開、公平和公正。出于對公眾基本文化權(quán)利的維護(hù)，同時(shí)也為保障后期工作順利開展，政府還需與選定的承接主體簽訂完備的合同來規(guī)范與約束彼此。合同必須闡明合作供給的內(nèi)容、方式、期限、權(quán)利和義務(wù)，針對契約解除、變更和終止的情形也要有具體的說明并就此達(dá)成一致。

3.3 運(yùn)行期：“普惠公益”的守護(hù)者

政社合作供給公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)是將政府的一部分公共職能以契約的形式委托于市場，從而追求更高的行政效率和服務(wù)質(zhì)量[44]。這一機(jī)制改變了政府統(tǒng)管公共文化服務(wù)的常態(tài)，使“政府—公眾”的單向度關(guān)系轉(zhuǎn)向“政府—社會力量—公眾”的多向度復(fù)雜關(guān)系。這一轉(zhuǎn)變涉及多方面利益的調(diào)整與平衡。公共文化服務(wù)承擔(dān)著文化引領(lǐng)和社會價(jià)值觀培育的重要使命，所以政府更看重社會效益的實(shí)現(xiàn)，而企業(yè)的核心宗旨是利益最大化，以盈利為基本前提[45]。在實(shí)際運(yùn)行過程中，當(dāng)普惠性、公益性的公共文化服務(wù)與逐利的社會力量相結(jié)合時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)偏離、有選擇性供給等將私欲凌駕于公利之上的情況[46-47]。合同約定的內(nèi)容得不到切實(shí)履行會侵犯公眾的合法權(quán)益。這不僅違背了政府引入社會力量參與公共文化服務(wù)的初衷，同時(shí)容易使政府公信力受損。政府委托社會力量提供公共文化服務(wù)，僅僅是轉(zhuǎn)移了公共文化服務(wù)的任務(wù)，并不轉(zhuǎn)移公共文化服務(wù)的責(zé)任。所以當(dāng)合同簽訂以后政府應(yīng)該加強(qiáng)過程管理和監(jiān)督，以保障公共文化服務(wù)的普惠性和公益性不打折扣。長久以來，政社合作供給公共文化服務(wù)的監(jiān)管形式以政府內(nèi)部監(jiān)管居多。雖然依靠政府強(qiáng)制力保證實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)管是經(jīng)長期實(shí)踐證明且行之有效的方式，但處于中立地位的外部監(jiān)管也有其獨(dú)特優(yōu)勢。為確保社會力量合法依規(guī)地開展公共文化服務(wù)活動，當(dāng)承接主體出現(xiàn)違背合同約定的行為時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)也是監(jiān)督工作不可或缺的一環(huán)。

3.4 驗(yàn)收期：“管評分離”的使能者

承接公共文化服務(wù)的社會力量按照合同約定，在規(guī)定期限內(nèi)向公眾提供相應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容，合同履行周期結(jié)束后，政府要依據(jù)合同約定的內(nèi)容對服務(wù)成效進(jìn)行檢查評估。開展評估工作不僅僅是出于程序上的規(guī)定，更重要的是關(guān)乎公眾的切身利益。《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》明確指出要加強(qiáng)對社會力量參與公共文化服務(wù)的績效評估。評估的目的在于對阻礙政社合作供給公共文化服務(wù)效果的問題根源進(jìn)行更為透徹的識別。長久以來，“管評不分”是我國公共文化服務(wù)管理實(shí)踐中的常見現(xiàn)象，即政府在評估工作中屬于統(tǒng)管型角色定位，全權(quán)負(fù)責(zé)評估專家團(tuán)隊(duì)組建、評估指標(biāo)制定、評估方案實(shí)施等工作。在這種集權(quán)式的機(jī)制中，政府既是服務(wù)授權(quán)者，也是評估者，加之在產(chǎn)出效果方面缺乏足夠的專業(yè)知識，很難客觀反映公共文化服務(wù)供給的效果[48]。近年來，順應(yīng)新時(shí)代治理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要，許多地方政府開始積極探索第三方評估機(jī)制。例如，2019 年合肥市文化和旅游局委托安徽大學(xué)管理學(xué)院對全市的城市閱讀空間運(yùn)營情況進(jìn)行考核評估[49]。在新公共管理理論框架下，第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，主要關(guān)注項(xiàng)目的設(shè)置是否可以回應(yīng)公眾需求，最明顯的特征是政府不直接參與評估活動[50]。政府不直接參與評估活動并不意味著政府與評估工作絕緣，而是通過適度的放權(quán)來支持和保障評估工作的開展[51]。政府角色從評估的直接實(shí)施者轉(zhuǎn)變?yōu)槟缓蟮慕M織者，不僅有利于提升評估工作的專業(yè)化和民主化程度，而且能凸顯管辦分離的價(jià)值取向，也是政府由一元管理走向多元共治的切實(shí)體現(xiàn)。

4 角色實(shí)現(xiàn)路徑

綜合上文分析，在政社合作供給公共文化服務(wù)過程中，合理角色定位是更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵所在。高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要系統(tǒng)擘劃，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施制度安排和行動路徑。

4.1 強(qiáng)化剛性約束，在依法治理的工作思路中增進(jìn)現(xiàn)實(shí)基調(diào)

前文分析表明，在政社合作供給公共文化服務(wù)過程中，政府能否合理地定位自身角色在一定程度上取決于政府和承接主體之間是否建立了清晰明確的責(zé)任關(guān)系。放眼國際，以法治化剛性約束壓實(shí)主體責(zé)任，從而摒除管理上的任意性、人為性情況，是一些國家推動公共文化事業(yè)改革的關(guān)鍵路徑。《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》是我國各級政府引入社會力量參與公共文化服務(wù)供給主要依據(jù)的三部法律。三者雖具權(quán)威，但關(guān)于政社合作供給公共文化服務(wù)的權(quán)責(zé)規(guī)定并不詳盡。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》雖然對鼓勵(lì)社會力量參與公共文化服務(wù)供給作出了原則性規(guī)定，但針對政府職權(quán)邊界等問題的描述略顯模糊。《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》在資金保障、實(shí)施方式與程序等方面為政社合作提供了一定法律依據(jù)，但較多涉及政府自身運(yùn)行所需的服務(wù)，專門針對公共文化領(lǐng)域的規(guī)定明顯不足。例如，政府采購目錄中有關(guān)服務(wù)采購的條目，很多并未將公共文化服務(wù)包括在內(nèi)。現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對政社合作供給公共文化服務(wù)的約束力不夠，會導(dǎo)致政府職權(quán)行使很難完全在法治化軌道進(jìn)行。

為使政府角色順利歸位，真正保證向社會提供的公共文化服務(wù)更加專業(yè)且更符合公眾需求，應(yīng)在三部法律框架之下，進(jìn)一步形成完備的法律規(guī)范體系。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提升政社合作供給公共文化服務(wù)的法治化水平，應(yīng)該聚焦于三個(gè)方面。一是通過加快專項(xiàng)立法優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，對政社合作供給公共文化服務(wù)過程中各部門的權(quán)責(zé)作出嚴(yán)格而明確的規(guī)定[52]，避免不同部門之間職權(quán)交叉產(chǎn)生的矛盾，使從決策規(guī)劃到成效評估的所有環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)政府職能運(yùn)行的法治化，使政府職能不越位也不缺位。二是細(xì)化基礎(chǔ)立法的條款內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)從倡導(dǎo)性引領(lǐng)到針對性部署，從原則性規(guī)定到具體化落實(shí)，讓行政權(quán)力的使用都有章可循，有據(jù)可依。例如，將政府購買公共文化服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)詳細(xì)納入《中華人民共和國政府采購法》的法律規(guī)制內(nèi)容。除此之外，根據(jù)新的實(shí)踐形態(tài)和趨勢，對相關(guān)法律條款內(nèi)容進(jìn)行修訂使其適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變化也至關(guān)重要。三是強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。懲罰所帶來的負(fù)強(qiáng)化具有規(guī)范和警示作用，也是法律規(guī)制的重要組成部分，能夠?yàn)槠渌贫鹊靡皂樌麑?shí)施提供根本保障。所以，立法內(nèi)容還應(yīng)包括問責(zé)機(jī)制，對政社合作過程中濫用權(quán)力的部門或個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，以消除官本位思想以及相互推諉和權(quán)力尋租等行為對高質(zhì)量發(fā)展的侵蝕[53]。

4.2 創(chuàng)新行政文化，在和衷共濟(jì)的關(guān)系定位中加深對話交流

在政社合作供給公共文化服務(wù)過程中，更好發(fā)揮政府的作用除了采用明確的制度規(guī)范等看得見的硬手段外，還需依靠行政文化這一軟實(shí)力的底蘊(yùn)支撐。如前所述，長久以來的集權(quán)傳統(tǒng)使得“全能型政府”的觀念根深蒂固，而政社合作供給公共文化服務(wù)的一個(gè)本質(zhì)要求是轉(zhuǎn)變政府職能，將原來隸屬于政府但可以交由市場負(fù)責(zé)的服務(wù)工作全部或部分地分離出去，實(shí)現(xiàn)從“劃槳”到“掌舵”、從“全能”到“有限”、從“管制”到“服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)變。這就要求政府沖破傳統(tǒng)官本位的思維模式，把承接公共文化服務(wù)的社會力量視為地位平等的主體開展合作，而非上下級之間的隸屬關(guān)系。葛德賽爾形象地將這一關(guān)系比喻為“媽媽和愛女”，盡管雙方會在結(jié)構(gòu)方面存在差異，但都會為共同的目標(biāo)竭盡所能[54]。但這一關(guān)系非一紙契約所能實(shí)現(xiàn)，需要雙方通過深度對話建立信任并形成價(jià)值共鳴。首先，積極嘗試建立大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，將政社合作供給公共文化服務(wù)的項(xiàng)目信息、實(shí)施進(jìn)度、遇到的困難、下一步計(jì)劃等內(nèi)容實(shí)時(shí)共享于系統(tǒng)當(dāng)中，便于彼此快速掌握信息，從而在理念與行動上保持同頻共振。其次，平等的地位意味著在對話過程中應(yīng)該既非以政府為中心，也不以社會力量為中心，而是由政府和社會力量共同推動。這就要求政府?dāng)[正自己的位置，摒棄公權(quán)力思維[55]，進(jìn)而讓社會力量在對話過程中擺脫政府權(quán)力束縛的壓力。最后，由于觀念、立場、動機(jī)等存在差異，政府與社會力量在對話過程中難免會存在一些羈絆甚至是沖突。為了保證對話的順利進(jìn)行，可以制定一些基本規(guī)范和程序，明晰什么樣的行為是適當(dāng)?shù)模裁礃拥呐e動又是不被接受的。同時(shí)，政府也要提升化解對話沖突的能力，從而形成良好的合作氛圍與秩序。

4.3 推動督評對接，在多元共治的漸進(jìn)調(diào)適中發(fā)揮協(xié)同合力

政社合作供給公共文化服務(wù)貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評估四個(gè)過程。決策是否科學(xué)，執(zhí)行如何改進(jìn)，關(guān)鍵要依靠方式恰當(dāng)?shù)脑u估和有效的監(jiān)督。目前，我國政社合作供給公共文化服務(wù)過程中所涌現(xiàn)的諸多政府角色錯(cuò)位問題，很大程度上和疏于監(jiān)督以及評估不善存在關(guān)聯(lián)。依據(jù)治理理論，政社合作供給公共文化服務(wù)的發(fā)展越來越離不開多元要素的協(xié)同。監(jiān)督和評估之間同樣可以建立密切的協(xié)同關(guān)系，通過兩者的對接推動政府合理角色定位。監(jiān)督和評估對接的過程是復(fù)雜的，操作性要求也較高，兩者對接能否順利實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于是否創(chuàng)設(shè)了必要的協(xié)同條件[56]。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面：第一，保持監(jiān)督和評估的獨(dú)立性與中立性。如前所述，第三方評估機(jī)制具有獨(dú)立性和中立性強(qiáng)的特點(diǎn)，政府未來應(yīng)該深入推進(jìn)，并有目的地培育專業(yè)化水平較高的第三方評估組織。監(jiān)督方面，圖1 已表明，政社合作供給公共文化服務(wù)涉及兩重代理關(guān)系，因而對政社合作供給公共文化服務(wù)的監(jiān)督也應(yīng)包含兩重監(jiān)管：一是對政府引入社會力量的監(jiān)督，二是對社會力量生產(chǎn)服務(wù)的監(jiān)督。治理理論認(rèn)為，公眾作為獨(dú)立于政府和社會力量之外的最終受益者，是理想的監(jiān)督主體。未來增強(qiáng)公眾有序參與監(jiān)督的主動性來促進(jìn)政府合理角色定位是需要努力的方向，也是保持監(jiān)督工作獨(dú)立與中立的重要措施。聽證會制度，多媒體平臺、信件或熱線反饋等都可以作為公眾發(fā)聲的途徑。 第二，搭建監(jiān)督與評估對接渠道，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通與高效共享。可以借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)開發(fā)具備監(jiān)督與評估一體化管理功能的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，提升監(jiān)督與評估的信息化聯(lián)系和對接操作的數(shù)字化水平。第三，形成監(jiān)督與評估對接的長效作用機(jī)制。政府在社會力量參與公共文化服務(wù)過程中的主導(dǎo)性地位是法律賦予的[57]，而監(jiān)督與評估對接的作用想得到長效發(fā)揮，同樣離不開制度規(guī)范的支持。因而在厘清監(jiān)督和評估職能邊界的基礎(chǔ)上，建立定期溝通制度，將監(jiān)督情況與評估結(jié)果進(jìn)行相互佐證，以此加深監(jiān)督與評估的協(xié)同融合同樣重要。

5 結(jié) 語

公共文化服務(wù)是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民基本文化權(quán)益的主要途徑，是以人民為中心的發(fā)展思想在文化建設(shè)中的重要體現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，人民日益旺盛且多樣化、差異化特征更加明顯的精神文化需求，在為公共文化服務(wù)注入新活力的同時(shí)，也提出了新的要求。政社合作供給作為公共文化服務(wù)治理變革的一種制度安排和政策工具，在解決政府與市場“雙重失靈”所帶來的供給不足、供需脫節(jié)等問題方面展現(xiàn)出了明顯的優(yōu)越性，已成為當(dāng)下各級政府增強(qiáng)公眾需求回應(yīng)性與滿意度的重要手段。在這一新機(jī)制中，如何更好地發(fā)揮政府作用，愈發(fā)受到學(xué)界與業(yè)界的關(guān)注。現(xiàn)在看來，更好發(fā)揮政府作用的根源在于政府角色重塑。只有進(jìn)一步明確政府角色定位，才能使政社合作改革的成果惠及更多群眾，才能更好地服務(wù)于黨和國家對構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系作出的戰(zhàn)略部署。本文以政社合作供給公共文化服務(wù)過程中如何更好發(fā)揮政府作用為邏輯起點(diǎn)，系統(tǒng)探討政府角色定位與路徑實(shí)現(xiàn)問題，希望為我國公共文化體制改革創(chuàng)新提供參考。與此同時(shí)，這一研究仍待進(jìn)一步延伸和細(xì)化，尤其是有關(guān)政府角色定位與服務(wù)績效的影響、政府角色定位對政社合作關(guān)系構(gòu)建的影響等問題的實(shí)證，是學(xué)界同仁未來需要深入探究的方向。

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[ 作者簡介]

李 楊 1991 年生，博士，巢湖學(xué)院工商管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣参幕?wù)社會化。E-mail：164210984@qq.com。

陸和建 1964 年生，安徽大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣参幕?wù)與管理。

[ 收稿日期：2023-10-26 修回日期：2023-12-28]