人民法院參與訴源治理的路徑探析

摘" "要：開展訴源治理是堅持和發展好新時代“楓橋經驗”，是提升我國社會治理能力現代化水平的必然要求。人民法院作為訴源治理機制中的重要解紛主體，主動融入訴源治理機制具有必要性、合理性及正當性。但實踐中，因角色定位不清晰、司法解紛功能發揮不充分、司法資源整合與調配不足等原因，阻礙了人民法院參與訴源治理預期效果的實現。人民法院應以“輔助者”“指導者”“主導者”三種角色參與訴源治理的不同階段并發揮自身的職能。

關鍵詞：楓橋經驗；訴源治理機制；法院角色定位

中圖分類號：DF822" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）23-0149-05

一、訴源治理機制的源起

（一）社會治理現代化的要求

隨著我國經濟結構的轉型、社會結構的深刻變革，社會行為規范和價值理念不斷重塑，人民群眾之間的利益關系日益緊密，從而也導致社會矛盾糾紛愈加復雜。如何正確處理新形勢下社會矛盾，防范、化解各類矛盾隱患和風險，維持社會長治久安，是推進社會治理現代化需要解決的一項重要課題。這一方面要求構建法治社會，推進法治建設，培植全民法治信仰，另一方面要根據社會矛盾糾紛的客觀特征變化，構建和完善多元化矛盾糾紛解決機制，滿足不同類型社會矛盾的糾紛化解需求。

法治是實現社會自由平等、公平正義的前提和基礎。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從關系黨和國家長治久安的戰略高度來定位法治、布局法治，厲行法治，黨的二十大強調在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快建設法治社會，并把走中國特色社會主義法治道路寫入黨章[1]。在信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信的社會主義法治國家里，人民群眾出于對法治政府的信任，必然選擇以法治手段來主張自己的各項權利。而當下社會矛盾糾紛呈現的主體多元化、類型多樣化、關聯擴散快、調解處置難等新特征[2]，則對解決社會矛盾糾紛的“法治手段”在時效性、專業性、權威性等方面提出嚴格的要求。

（二）“楓橋經驗”與訴源治理

黨的二十大報告提出，要完善社會治理體系，正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。“楓橋經驗”起源自浙江省諸暨市楓橋鎮，其在鎮黨委的領導下，規范基層社會治理和村民自治，提升社會矛盾糾紛前端化解能力，實現了維護基層社會穩定，降低社會矛盾糾紛治理成本的良好目標效果。張文顯教授總結，“楓橋經驗”由五個核心要素組成，包括黨建統領、人民主體、自治法治德治“三治”結合、共建共治共享、平安和諧。其中，黨建統領是根本保證，人民主體是價值核心，“三治”結合是核心要義，共建共治共享是基本格局，平安和諧是目標效果[3]。

為建設平安和諧的社會主義社會，“楓橋經驗”指引著許多有益探索。習近平總書記在2019年1月中央政法工作會議上強調，要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。訴源治理機制即是堅持和發展好“楓橋經驗”，貫徹落實黨的群眾路線，推進基層治理體系和治理能力現代化的生動實踐。經分析總結，各地在依循“楓橋經驗”五個核心要素開展的訴源治理相關工作，聚焦矛盾糾紛從“產生”到“消失”，矛盾糾紛治理主體從“介入”到“解決”的動態發展過程，主要表現為四個階段性特點：一是黨委統攬，止糾紛于未發。消解糾紛產生土壤，由黨委領導，政府主導，基層多方主體協同參與。二是關口前移，解糾紛于萌芽。構建糾紛化解防線，分層次過濾、化解矛盾。三是訴非銜接，化糾紛于訴前。引導糾紛訴前分流，訴訟與非訴訟機制相銜接，減少訴訟糾紛。四是訴訟斷后，斷糾紛于訴內。判明糾紛事實于審判，實現案結事了，防止糾紛衍生新案件[4]。

訴源治理機制繼承和發展“楓橋經驗”，使得各方解紛主體在黨委領導下形成工作合力，相較而言更具實踐指導意義。但該機制在實際運行中，人民法院也面臨著如何充分發揮司法職能，充分滿足人民群眾多層次、多樣化的司法需求，避免從“最后一道防線”越位成為“第一道防線”的問題，一言以蔽之，人民法院亟須明確其在訴源治理機制中的角色定位。

二、人民法院在訴源治理機制中的角色定位

（一）人民法院融入訴源治理機制的必要性、合理性及正當性

作為我國人民民主專政機關重要組成部分，人民法院既是司法審判機關，也是政治機關，而且首先是政治機關[5]。由此，人民法院融入訴源治理機制承擔社會治理職責有其正當性、合理性以及必要性。2019年7月，《最高人民法院關于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》就明確提出，人民法院要主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設，切實發揮人民法院在訴源治理中的參與、推動、規范和保障作用。

“民心是最大的政治?！弊鳛檎螜C關，人民法院必須旗幟鮮明講政治，不折不扣貫徹執行黨的路線方針政策和黨中央決策部署，自覺踐行黨的群眾路線，貫徹“司法為民”理念，維護社會大局穩定、促進社會公平正義，這是人民法院融入訴源治理機制的必要性前提。但是，囿于司法本身的消極性和被動性，當事人在個案中的獲得感、幸福感、安全感很難觸及更廣大的人民群眾，人民法院單憑審判工作所能達到的政治效果和社會效果受限。而通過融入訴源治理機制，開展指導調解、送法下鄉、掛鉤聯系群眾等司法社會工作，介入矛盾糾紛源頭為人民群眾提供更主動、便捷、高效的解紛服務，給人民法院更全面、更充分地踐行黨的群眾路線提供了更廣泛的平臺，這是人民法院融入訴源治理機制的合理性基礎。

“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線?！弊鳛樗痉▽徟袡C關，人民法院充分發揮司法審判職能，以事實為依據、以法律為準繩，堅決捍衛公正司法防線和法治社會底線，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是社會治理體系不可或缺的一部分。從直接的角度審視，司法審判是在個案矛盾中進行終局意義上的正義分配，人民法院以司法審判為載體來發揮的社會治理功能是有限的、隱性的、滯后的。但從廣義的視角審視，司法的專屬性、終局性、獨立性、被動性等基本特征[6]，雖然在一定程度上制約人民法院參與前端“訴源”治理環節，但卻維護司法的權威，有助于將訴源治理納入更加規范的法治軌道，其地位和作用不容忽視。此外，法院通過公正權威的司法審判，將法律適用、裁量參考因素等加以釋明，從而為其他解紛主體開展定分止爭工作提供可參考的經驗，也為“理性人”確定糾紛解決方案提供一定的預期指引，進而起到防微杜漸、源頭化解糾紛的作用?？梢哉f，人民法院的司法機關屬性為訴源治理機制奠定堅實的正當性保障。

（二）人民法院在訴源治理機制中的三種角色

訴源治理作為國家社會治理體系的一部分，其本身也是一項多方主體參與的系統性工程，從系統工程論的角度，系統中的每個角色各司其職，形成工作合力，才能使系統運轉并發揮最大作用。

毋庸置疑的是，人民法院應當結合自身政治機關屬性和審判機關屬性，以司法社會工作、司法審判工作為媒介，積極融入訴源治理機制。但受限于人員編制、法官人數、訴訟案件數量等實際情況，各地區人民法院普遍面臨著案多人少的壓力，有限的司法資源應對司法審判工作就已捉襟見肘。一方面，這些問題迫使人民法院積極融入訴源治理，以期減少訴訟案件數量，減輕工作壓力；另一方面，融入訴源治理機制本身就會占用不少司法資源，進退維谷之下，人民法院在訴源治理機制中不可避免地出現履職的錯位、越位、不到位等問題，不僅浪費本就有限的司法資源，降低人民法院工作質效，還可能影響司法權威，導致司法公信力降低，訴源治理機制運轉失靈。人民法院應以實現最大化政治效果和社會效果為目標，根據自身所在地區的實際情況，結合其在訴源治理四個層次不同工作的側重點以及自身屬性，找準角色定位，平衡分配投入司法社會工作、司法審判工作的司法資源。有學者認為，在訴訟外的糾紛實質化解過程中，法院應為有限參與、積極輔助；在訴訟內的糾紛實質化解過程中，法院應為全面參與、履行職責。筆者嘗試將人民法院的角色劃分為以下三種。

1.輔助者。在訴源治理機制中，人民法院的首要職責是輔助黨委謀劃部署符合當地情況的矛盾糾紛治理工作格局，以期實現“止糾紛于未發”。相較于其他多元解紛主體，人民法院掌握著豐富多樣的司法解紛案例，并在長期的司法解紛工作中對本地社會矛盾糾紛整體情況有著清晰認知，在輔助黨委決策方面有著無可比擬的“大數據”優勢。此外，司法工作人員具有更強的法律意識、更專業的法律能力，更有能力以敏銳的司法視角發現類型化矛盾糾紛的核心問題，并提出專業的預防、化解意見，是久經鍛煉的解紛智囊團隊。

2.指導者。在矛盾糾紛剛剛萌芽、還在發展、尚未激化階段，村（居）委會、鄉鎮街道、派出所等社會治理“末端觸手”往往能夠在第一時間介入調處，這是構建矛盾糾紛解紛防線的現實依據所在，也是實現前端治理的最大倚仗。但是，基層工作人員雖然有著豐富的解紛工作經驗，但普遍存在的法律專業能力不足問題，恰恰是矛盾糾紛化解防線構建是否穩固的木桶短板。而受限于有限的司法資源，人民法院一般也難以深入千家萬戶將矛盾糾紛消解在萌芽。因此，在訴源治理機制前端治理中，人民法院的最優解是作為指導者，發揮司法工作人員的專業優勢，以點帶面，提升基層矛盾糾紛化解力量，加固矛盾糾紛化解防線。

3.主導者。人民法院的核心工作是司法審判工作，無論是司法確認，還是司法裁定、判決，均能為矛盾糾紛畫上有強制執行力的休止符。在矛盾糾紛進入法院的訴非銜接、訴前聯調、司法審判階段，人民法院應作為主導者，公正履行司法裁判職能，以提供高質量訴訟服務的方式密切聯系群眾，徹底化解矛盾糾紛，提升司法公信力，塑造人民法院在群眾心中專業、全面、鮮活的形象。

三、基層法院融入訴源治理機制的現實困境

（一）自身角色定位不清晰

從基層法院融入訴源治理機制的參與實踐來看，角色定位不清晰問題主要表現為越位、不到位、錯位。

一是“越位”主導前端治理。部分基層法院在訴源治理機制中的定位與黨委對法院的定位存在一定的落差，將更多的司法資源投入到司法社會工作中，希望以法院為中心構建矛盾糾紛化解防線，主導前端治理工作，未認識到法院在前段治理中不應是主導地位，而應是發揮輔助作用[7]。如部分基層法院積極推動其他解紛主體進駐法院訴訟服務中心，由法院主導矛盾糾紛的分流、調處工作，將自身“越位”推至糾紛化解的第一道防線。

二是融入訴源治理機制“不到位”。部分基層法院對融入訴源治理機制持“消極”態度，認為法院作為司法審判機關，只需主導訴前調解、審判、執行等工作，守住“最后一道防線”作用即可，不重視開展能夠延伸司法職能的司法社會工作。融入訴源治理機制“不到位”放大了人民法院在社會治理功能有限性、隱性性、滯后性的缺點[8]，從而降低訴源治理機制的工作質效。

三是“錯位”參與訴源治理。部分地區黨委政府在構建矛盾糾紛化解防線時，將法院作為普通行政部門分配訴源治理工作，法院也主動發揮司法審判機關的職能優勢，積極矯正自身定位。如將大量司法工作人員長期投入到摸排、走訪、調查等無法發揮司法專業所長的工作中，“錯位”參與治理，出現工作人員因能力錯配而缺乏工作積極性，導致日常工作走過場、專業工作做不精的不良局面。

（二）司法解紛功能發揮不充分

1.嵌入預防機制不精準。司法社會工作是訴源治理第一層部署能否真正實現的關鍵[9]。實踐中，部分基層法院未能針對本地區矛盾糾紛特征，精準嵌入解紛工作的關鍵環節，開展有針對性的司法社會工作，導致其他解紛主體對司法社會工作不重視，人民群眾對司法社會工作不信任，司法社會工作的形象意義遠大于實際糾紛化解作用。

2.聯動機制不健全。最高人民法院已經就法院如何融入訴源治理機制做出頂層設計，就深化人民法院一站式多元解紛機制建設，強化人民法院分流對接功能提出明確的指導意見，即以訴訟服務中心、人民法院調解平臺作為人民法院參與訴源治理、開展分流對接的總樞紐。但在實踐中，部分基層法院未能與相關政府部門、重點行業領域主體構建預防化解鏈條，難以滿足人民群眾的矛盾糾紛化解需求。一是對接的主體不夠多元。如，僅與婦聯、工會、工商聯、司法局等建立訴非銜接機制，未能與其他如醫療衛生、房地產、消費、金融等多發易發糾紛的行業領域建立信息共享、業務協同和訴非銜接機制。二是“紙面對接”。如，部分基層法院雖與婦聯、工會、工商聯、司法局等建立訴非銜接機制，但是當矛盾糾紛進入法院后，未能啟動對接程序，而是直接進入法院進行司法調解或訴訟，導致建立的機制仍是紙面機制。

3.衍生訴訟案件預防機制落實不到位。矛盾糾紛進入法院后，人民法院應當充分發揮司法裁判職能，做到有案必立，有訴必理，以徹底化解矛盾糾紛為工作目標，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。但在實踐中尚存在以下問題：一是調解協議履行保障機制不完善。部分調解員、法官過于強調達成調解協議，未能評估當事人的履行能力、不重視調解內容的可履行性，導致調解書難以實際履行，矛盾糾紛未能切實化解。二是立審執各環節的釋法說理工作不到位。如，裁判文書存在說理性不強、說理不充分、論證不到位等問題，當事人在裁判文書中未能感受到法理、情理，對案件處理結果不理解、不接受，從而有可能引發二審、再審、信訪等情況。三是未能發揮判后答疑制度的作用。一方面判后答疑制度適用條件受限，只有在當事人申請后，法官才對當事人的疑惑進行解答；另一方面部分法官對判后答疑制度的重要性以及如何開展判后答疑工作認識不足，導致判后答疑制度不能充分發揮作用。

（三）司法資源整合與調配不足

1.司法調解資源有限。在前端治理中，調解工作尤為重要，規范的調解流程、高質量的調解隊伍，是提升案件調解質量和調解效果的重要因素。實踐中，部分調解員存在調解技能不夠熟練、溝通協調能力不夠強、積極性不夠高、調解流程不規范等問題，導致調解結案率不高。此外，法院年輕干部尤其是“三門干部”，由于缺乏社會閱歷和司法工作經驗，對矛盾糾紛的復雜性認識不足，發現矛盾糾紛化解關鍵點的能力不強，調解工作能力存在明顯短板，法院可投入的調解資源進一步受限，不利于社會治理功能的進一步發揮。另一方面，調解資源配置不足，大多數基層法院在立案時，都要求先立調解案件，調解不成再立訴訟案件，這就意味著調解案件數量與訴訟案件數量相當，數量有限的調解員遠遠滿足不了調解案件的需求。

2.司法資源配置失衡。面對人民群眾的多元解紛需求，基層法院“案多人少”“案多人弱”的矛盾越來越突出。近年來，基層法院在融入訴源治理機制工作中，常出現因未根據當地經濟發展、社會矛盾糾紛特征等因素合理調配投入司法社會工作與保障司法裁判工作的司法資源，反而加劇“人案矛盾”的問題。一方面部分基層法院安排員額法官參與前端治理工作，員額法官在以精審調判為要求辦理大量訴訟案件的同時還要承擔深入基層完成普法、多元解紛等司法社會工作任務，“兩頭跑”的情況反而容易導致“兩頭空”。

四、基層法院優化訴源治理工作的對策建議

（一）精準把握角色定位，進一步融入訴源治理體系

在矛盾糾紛產生前，精準延伸治理源頭，充分發揮法院在前端治理中的“輔助者”“指導者”作用。一是精準融入糾紛化解防線，主動嵌入本區域社會治理格局，通過高效利用法院內部系統數據，綜合分析研判訴訟多發、易發領域特征，對發現的普遍性、傾向性、趨勢性、苗頭性問題，及時擬制司法建議，制定司法服務措施，為黨委決策提供法治保障。二是加強對其他解紛主體的指導力度，提供司法保障服務，如印制常見矛盾糾紛調處指導手冊、開展矛盾糾紛調處培訓、司法案例講解等方式提供專業的日常指導，增強基層解紛能力，激活基層解紛力量。

在矛盾糾紛產生后進入法院前，適當提前介入矛盾糾紛化解，以中立第三方的“指導者”身份對接各解紛主體。一是與鄉鎮街道、村（居）委會等建立聯絡機制，法院派出司法工作人員分片區掛鉤，提供專業司法意見，指導矛盾糾紛源頭化解，實現“矛盾不出村”。二是參與推動創建無訴村（社區），以派出法庭為陣地，在地區偏遠的鄉鎮、工業園區、人口眾多的集市等解紛需求集中的地方適當建立訴訟服務站點，實現司法功能的進一步延伸。三是在實地調研中加強對矛盾糾紛的風險預估，深入開展“送法下鄉”“千警進萬家”“法官進網格”等活動，聯動村鎮、街道工作人員，深入訴爭源頭了解人民群眾所思所想、急難愁盼，從而讓“指導”更接地氣。

在矛盾糾紛進入法院后，基層法院應作為“主導者”履職盡責，將重心前移，強化“訴非銜接”聯動機制，讓矛盾糾紛止于訟爭源頭。一是人民法院應積極對接黨委構建的一站式多元解紛平臺，將訴訟服務中心融入人民調解中心或綜治中心，安排訴前調解辦公室或速裁審判團隊入駐，對已達成調解協議的矛盾糾紛進行司法確認，對爭議較大、無法達成一致意見的案件速裁快審，提供便捷、高效的訴訟服務。二是推動與金融、建筑、教育、環境保護、房地產、交通運輸、醫療衛生、互聯網等重點行業領域矛盾糾紛化解力量形成矛盾糾紛預防化解鏈條，建立常態化會商機制，加強與各單位溝通，明確各方工作職能，提升矛盾糾紛預防化解凝聚力。三是統一本地區家事、勞務、物業、消費、相鄰權、小額借貸等易發、爭議簡單的類型化案件的證據規則、賠償標準，為矛盾糾紛調處工作實現類案類調建立工作規范，以便捷矛盾糾紛當事方參與調解，增強調解協議的認可度，從而提升工作質效。

案件審理中，基層法院要立足司法本位，調判結合，讓糾紛矛盾止于案審源頭。一是探索完善調解協議履行保障機制，提高調解質量，訴前調解時著重考量當事人的調解意愿、履行能力、履行可行性，注重強調調解結果自動履行的正面導向。如在調解中可以要求當事人簽訂履行承諾書，引導當事人積極履行調解協議，對故意失信不履行調解協議的，可以要求賠償無過錯方因調解造成的額外支出等。二是發揮司法裁判職能，提升審判執行質效。充分繼承和發揚新時代“馬錫五審判方式”，強調審判和調解相結合，加強各環節的釋明疏導工作。加強法官、法官助理案件審理能力建設，通過外派學習、庭內輪崗、集中培訓、案例研究等方式，構建案件審理思維。提升釋法說理能力，準確把握裁判文書的合法性、正當性、針對性、必要性[10]，提升裁判的可接受度，以實現法律效果和社會效果的有機統一。完善案例指導制度，通過司法裁判培育和增強人民群眾的法治意識、規則意識，采用漫畫、短視頻、宣傳冊等多元方式定期發布指導案例，引導人民群眾信仰法律，尊重法律和司法權威[11]。三是積極主動應用判后答疑制度，對于涉及重大疑難復雜、人數眾多、社會關注度高的案件，應主動適用判后答疑制度，在送達判決書時可以同時告知當事人如有疑問可以向法官尋求答疑解惑，或主動安排現場答疑解惑。積極探索吸收人民陪審員、人大代表、鄉賢五老等第三方參與判后答疑工作，提升判后答疑主體的多元性，增強答疑效果。

（二）優化司法資源配置，提升司法效能

1.多措并舉，提升司法調解工作規范化、專業化、法治化水平。一是制定規范的調解工作流程。規范調解工作程序，實現從立案建檔到結案歸檔的全流程都有規可依，為調解員履職提供規范指引。二是組建專業的調解隊伍。擴大特邀調解員資源庫，吸納律師、婦聯、民政等不同部門領域人員為特邀調解員，優化調解隊伍結構，聘請退休法官、鄉賢五老、心理咨詢師等專業人才加入調解隊伍。三是加強調解隊伍法治化建設。創新培訓模式，通過安排調解員旁聽庭審、以案代教、開展文書制作專題培訓等方式，提升調解員法律素養。

2.加強干部隊伍建設，激活司法隊伍內生動力。探索法院行政人員和審判人員二分參與訴源治理不同階段的形式，行政人員主要參與司法社會工作，在前端治理中發揮司法保障作用，審判人員主要參與司法裁判工作，在審理源頭發揮審判職能。一是人崗相適，將調解經驗豐富、溝通協調能力突出的非員額法官、法官助理、行政人員安排到訴前調解辦公室，充分發揮他們的司法能力。二是安排新入職的法官助理先到訴訟服務中心、訴前調解辦公室學習鍛煉，培養溝通協調等綜合能力。三是選派年輕干部分片對接鄉鎮街道、村（居）委會，指導開展解紛工作，增加糾紛化解經驗，鍛煉司法應用能力。

五、結束語

人民法院，尤其是基層人民法院是我國新時代社會治理新格局的重要一環。人民法院要把握歷史機遇、順應時代潮流，聚焦黨委中心工作部署，服務社會發展大局，在主動融入訴源治理機制中準確把握“輔助者”“指導者”“主導者”角色定位，整合調配司法資源，找準符合社會發展需要、滿足人民群眾需求的參與訴源治理的最優路徑，發揮人民法院的獨特功能價值，推進基層治理體系和治理能力現代化。當下，各地區基層人民法院正在探索如何根據本地區情況，融入訴源治理機制的最佳路徑，希望本文的相關分析，能夠為基層人民法院開展相關工作提供參考。

參考文獻：

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