涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴的實(shí)踐與探討

摘 要：在當(dāng)前涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴中，存在規(guī)范依據(jù)確定難、對(duì)象主體界定難、審查要點(diǎn)把握難等桎梏。檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)《民事訴訟法》第58條作為支持起訴依據(jù)，并優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》確定的一元化“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”為支持起訴對(duì)象。在此基礎(chǔ)上，以《1992年油污公約》為主、最高法《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》為補(bǔ)充，明確不同部門的索賠權(quán)種類，明晰損害賠償責(zé)任。

關(guān)鍵詞：涉外船舶油污 海洋環(huán)境保護(hù) 檢察支持起訴

涉外油污海洋環(huán)境民事公益訴訟，是指因涉外船舶油污泄漏致海洋環(huán)境受損，由法定主體依據(jù)法律規(guī)定提起的，旨在修復(fù)與補(bǔ)償受損的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，要求責(zé)任方承擔(dān)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持提起涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟，可以共同構(gòu)筑起捍衛(wèi)海洋生態(tài)安全的堅(jiān)實(shí)防線。但是檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中尚缺乏充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和深入的理論探索，本文擬從司法案例出發(fā)，圍繞檢察機(jī)關(guān)支持起訴的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析研究，以期為司法實(shí)踐提供有益參考。

一、基本案情及辦理過(guò)程

2018年，新加坡籍運(yùn)輸船“ELLINGTON”輪（以下稱“艾靈頓”輪）與錨泊的馬紹爾籍油輪“ZORRO”輪（以下稱“佐羅”輪）在嘉興某海域發(fā)生碰撞，導(dǎo)致“佐羅”輪運(yùn)載的750余噸基礎(chǔ)油泄漏，造成海洋污染面積約1800平方公里，對(duì)杭州灣海域的生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源等造成嚴(yán)重?fù)p失。2019年，嘉興市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“三原告”）向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹪V訟。

浙江省嘉興市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“嘉興市院”）應(yīng)三原告請(qǐng)求于2019年8月依法對(duì)該案支持起訴。嘉興市院決定支持起訴后，第一時(shí)間向?qū)幉êＪ路ㄔ禾峤弧吨С制鹪V書》。嘉興市院發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助三原告進(jìn)行針對(duì)性的證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)。一是就機(jī)構(gòu)改革后三原告職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等完善證明材料，夯實(shí)三原告具有訴訟主體資格的證據(jù)基礎(chǔ)。二是針對(duì)三原告訴訟請(qǐng)求中的“海洋環(huán)境容量損失”，嘉興市院協(xié)助補(bǔ)充提供已實(shí)際采取的海岸線整治修復(fù)、海洋增殖放流等合理恢復(fù)措施的資金投入情況報(bào)告，以獲得法院最大限度的支持。三是針對(duì)本案鑒定報(bào)告的科學(xué)性和合理性問(wèn)題，嘉興市院多次走訪相關(guān)鑒定專家組成員，對(duì)評(píng)估鑒定報(bào)告中有關(guān)點(diǎn)位選取、數(shù)模建立、損害金額計(jì)算等專業(yè)技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行分析論證，并要求專家做好當(dāng)庭接受質(zhì)證的準(zhǔn)備。2021年3月，寧波海事法院判決三原告享有海事債權(quán)4600余萬(wàn)元。

二、檢察機(jī)關(guān)支持起訴的規(guī)范依據(jù)

目前有多部規(guī)范對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴作出規(guī)定，如部門法中《民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法》）第15條、第58條以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》第114條，最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等司法解釋也都對(duì)檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴作出了規(guī)定，但實(shí)踐中對(duì)于上述規(guī)定的具體適用還存在一定爭(zhēng)議，特別是對(duì)《民訴法》第15條能否作為檢察機(jī)關(guān)支持起訴的依據(jù)存在分歧，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確適用支持起訴的規(guī)范依據(jù)。

（一）部門法中的規(guī)范依據(jù)

《民訴法》中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的規(guī)定有兩條，分別是第15條和第58條，因涉外海洋環(huán)境保護(hù)具有顯著的公共利益屬性［1］，而“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”提起的訴訟為公益訴訟，契合第58條第1款的解釋；檢察機(jī)關(guān)對(duì)“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”支持起訴亦符合第58條第2款的文意解釋，因此應(yīng)當(dāng)以第58條作為檢察機(jī)關(guān)支持起訴的依據(jù)。至于《民訴法》第15條，從立法淵源看該條承繼于1982年《民訴法》第13條，該條規(guī)定生效時(shí)我國(guó)并未有公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，因此在既定的歷史時(shí)空坐標(biāo)下，該條規(guī)范不可能前瞻性地囊括環(huán)境公益訴訟這一彼時(shí)尚未在法學(xué)理論與司法實(shí)踐中形成共識(shí)的新興議題。另外，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第114條第3款明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以支持對(duì)“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”提起海洋環(huán)境公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)支持起訴最為直接、明確的規(guī)范依據(jù)。

（二）司法解釋中的規(guī)范依據(jù)

“兩高”制定的《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條、最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第100條，均對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴作出了明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以援引上述規(guī)定作為支持起訴的規(guī)范依據(jù)。需要注意的是，對(duì)于最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條，因該條規(guī)定系對(duì)《民訴法》第15條的具體細(xì)化解釋，如前所述《民訴法》第15條規(guī)定并不能作為檢察機(jī)關(guān)支持海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴的規(guī)范依據(jù)，因此該條亦不能作為檢察機(jī)關(guān)支持海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴的規(guī)范依據(jù)。［2］

三、檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對(duì)象主體

根據(jù)《民訴法》第58條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條之規(guī)定，“符合法律規(guī)定條件的組織”和“行使海洋監(jiān)管權(quán)的部門”均可提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。但是，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第114條又規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)“行使海洋監(jiān)管權(quán)的部門”提起的海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴，與前述規(guī)定存在一定沖突，即檢察機(jī)關(guān)是否可以支持“符合法律規(guī)定條件的組織”提起海洋環(huán)境公益訴訟存在爭(zhēng)議。此外，我國(guó)海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)整體呈現(xiàn)出“分散式監(jiān)管+分工式索賠”的特征［3］，此種索賠模式具有部門分工界限不明晰的天然缺陷，一定程度上影響了海洋生態(tài)環(huán)境索賠的效果。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中，要準(zhǔn)確界定海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體。

（一）以一元化的“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”為支持起訴對(duì)象

確定檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對(duì)象主體，即為確定檢察機(jī)關(guān)可以支持由誰(shuí)提起的涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟。從部門法層面看，《民訴法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然都對(duì)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的對(duì)象主體范圍作出規(guī)定，但《民訴法》《環(huán)境保護(hù)法》綜合性、概括性的法律規(guī)范，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》與之相比，規(guī)范的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特殊部分即海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，因此《海洋環(huán)境保護(hù)法》是特別性規(guī)定［4］，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。從司法解釋層面看，根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第２條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”支持起訴。最高法《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第３條規(guī)定中，將“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”明確為《海洋環(huán)境保護(hù)法（2017年修訂）》第５條［5］規(guī)定的部門。從司法實(shí)踐層面看，對(duì)于“符合法律規(guī)定條件的組織”是否可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的問(wèn)題，審判機(jī)關(guān)也均予以否認(rèn)，如最高法在北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所與榮成偉伯漁業(yè)有限公司再審案中，也明確認(rèn)為社會(huì)組織不是提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格主體。［6］

因此，不論是從“特殊法優(yōu)于一般法”的原則考量，還是從當(dāng)前司法解釋和司法實(shí)踐的有力背書看，“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”是提起涉外油污海洋環(huán)境民事公益訴訟的唯一適格主體。

（二）“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)縱向權(quán)限的確定

確定“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)的縱向權(quán)限，是為確定政府索賠主體的具體行政層級(jí)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》在2017年、2023年兩次修訂中均未對(duì)政府索賠主體的縱向管轄權(quán)作出規(guī)定，但原國(guó)家海洋局于2014年實(shí)施的《海洋生態(tài)環(huán)境損害國(guó)家損失索賠辦法》第4條以海域管轄權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)［7］，對(duì)不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)的索賠權(quán)限進(jìn)行了劃分。因此在確定“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)主體層級(jí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以海域管轄權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，并參照各地“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”機(jī)構(gòu)改革后職能配置、管轄權(quán)限等確定具體索賠主體層級(jí)。需要指出的是，“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”并非狹義上具體對(duì)該個(gè)案進(jìn)行調(diào)查處理的行政機(jī)關(guān)，只要該行政機(jī)關(guān)具有海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)且海洋環(huán)境損害事故發(fā)生地在其所轄海域即可成為政府索賠主體，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其支持起訴。

（三）“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)橫向分工的厘清

油污污染海洋環(huán)境造成的損失包括海洋生態(tài)直接損失、海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、漁業(yè)資源損失等，厘清“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)的橫向分工，是為確定不同行政機(jī)關(guān)享有何種損失的索賠權(quán)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條對(duì)各行政機(jī)關(guān)之間的分工進(jìn)行明確，在一定程度對(duì)不同部門享受的索賠權(quán)種類進(jìn)行了回應(yīng)。

本案辦理過(guò)程中，當(dāng)時(shí)生效的《海洋環(huán)境保護(hù)法（2017年修正）》第5條雖然規(guī)定了不同行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限分工，但是因2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中部分行政機(jī)關(guān)的職能劃轉(zhuǎn)，該規(guī)定并不能為各行政機(jī)關(guān)享有的具體索賠權(quán)種類提供明確指引。為此，嘉興市院協(xié)助三原告提供機(jī)構(gòu)改革后職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置等文件，從而確定生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)海洋污染損害的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作，自然資源規(guī)劃部門負(fù)責(zé)對(duì)海洋生態(tài)修復(fù)等工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)漁業(yè)資源監(jiān)管等工作。因此，在確定不同部門的索賠權(quán)種類時(shí)，應(yīng)當(dāng)以《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定為主要依據(jù)，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后部門的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置等規(guī)定，準(zhǔn)確界定不同行政機(jī)關(guān)所享有的索賠權(quán)種類。

四、檢察機(jī)關(guān)支持起訴的審查重點(diǎn)

在涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟中，需適用我國(guó)締結(jié)或參加過(guò)的國(guó)際油污損害民事責(zé)任國(guó)際公約，而我國(guó)締結(jié)或參加過(guò)多個(gè)國(guó)際油污損害民事責(zé)任國(guó)際公約，如《1992年油污公約》《2001年燃油公約》等。公約適用的不同關(guān)系到承擔(dān)責(zé)任主體、承擔(dān)責(zé)任份額的不同，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過(guò)程中，要對(duì)此類案件的審查要點(diǎn)準(zhǔn)確把握。

（一）適用涉外國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的確定

我國(guó)締結(jié)或參加過(guò)多個(gè)涉外船舶油污污染海洋環(huán)境損害糾紛的國(guó)際公約，在確定適用的公約時(shí)，主要依據(jù)是泄漏油污的種類和屬性。《1992年油污公約》第1條第5項(xiàng)、《2001年燃油公約》第5條第6項(xiàng)分別對(duì)各自規(guī)范的油污種類和屬性進(jìn)行列舉，因此應(yīng)以此作為適用不同公約的依據(jù)。本案中，“佐羅”輪泄漏的油料系高度精煉的礦物油，屬于《1992年油污公約》中列舉的持久性油類，所以本案應(yīng)當(dāng)適用《1992年油污公約》。另外，在“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪案中，最高法在再審判決中適用的國(guó)際條約為《2001年燃油公約》，其依據(jù)是船舶碰撞導(dǎo)致集裝箱船“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪泄漏的油料為燃油。［8］

（二）非漏油船賠償責(zé)任的確定

《1992年油污公約》規(guī)定了船舶所有人的嚴(yán)格責(zé)任、獨(dú)立的油污損害賠償責(zé)任限制制度和強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，所規(guī)定的油污損害賠償責(zé)任基金是僅供清償油污損害賠償請(qǐng)求的專項(xiàng)基金。［9］從法律淵源看，《1992年油污公約》承繼了《1969年油污公約》的宗旨和精神。《1969年油污公約》中規(guī)定了油污損害的賠償范圍和賠償限額、漏油船所有人的嚴(yán)格責(zé)任和強(qiáng)制保險(xiǎn)等制度，平衡了船方、貨方及油污受損害人等各方利益，國(guó)際上實(shí)際已形成了針對(duì)船舶溢油損害由漏油船直接賠償、國(guó)際油污基金補(bǔ)充賠償?shù)囊惶淄暾㈤]環(huán)的體系。因此，根據(jù)《1992年油污公約》的規(guī)定，除非碰撞完全由非漏油船有意造成，非漏油船均不直接承擔(dān)賠償責(zé)任，僅由漏油船承擔(dān)全部賠償責(zé)任，即“誰(shuí)漏油，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。因此，本案中非漏油船“艾靈頓”輪雖然負(fù)有碰撞責(zé)任，但并不直接對(duì)油污受損害人承擔(dān)海洋環(huán)境損害賠償責(zé)任，而是由漏油船“佐羅”輪承擔(dān)全部的海洋環(huán)境損害賠償責(zé)任。

（三）涉外油污污染海洋環(huán)境“污染損害”種類的確定

《1992年油污公約》第6條對(duì)“污染損害”的種類進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中對(duì)于“污染損害”理解存在一定爭(zhēng)議，其焦點(diǎn)是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失、海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、漁業(yè)資源損失是否屬于上述“污染損害”。對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)，本案事故中泄漏的基礎(chǔ)油持久性油類，從長(zhǎng)期來(lái)看，溢油事故對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的危害客觀存在且不容忽視，應(yīng)認(rèn)定符合《1992年油污公約》第6條規(guī)定的“污染損害”。對(duì)于漁業(yè)資源損失，其屬于油污污染所導(dǎo)致的直接損害，該項(xiàng)損失亦應(yīng)認(rèn)定為《1992年油污公約》第6條保護(hù)的“污染損害”損失。

而對(duì)于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失和海洋環(huán)境容量損失，本案審理法院認(rèn)為該兩項(xiàng)損失是按照理論模型計(jì)算出的抽象量化損失，并非已經(jīng)實(shí)際遭受的損失，亦未有證據(jù)證明實(shí)際采取任何合理措施恢復(fù)環(huán)境，也無(wú)證據(jù)表明將要采取何種合理恢復(fù)措施，故該索賠不屬于上述規(guī)定“污染損害”的范圍。對(duì)于此項(xiàng)損害請(qǐng)求權(quán)，最高法《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《海洋生態(tài)損害賠償解釋》）第7條對(duì)《1992年油污公約》進(jìn)行了補(bǔ)充，有學(xué)者提出，二者并不是完全的排斥關(guān)系，而應(yīng)利用“提取公因式”的規(guī)范方法，在以海洋生態(tài)損害賠償為“括號(hào)外”的主因素時(shí)，識(shí)別所有的法律規(guī)范，予以準(zhǔn)確適用。［10］筆者認(rèn)為，在處理油污造成的相關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境賠償時(shí)，亦有適用《海洋生態(tài)損害賠償解釋》的余地，而非僅適用《1992年油污公約》的規(guī)定，以更好地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。