邊界長城保護行政公益訴訟案件的辦理與思考

摘 要：在辦理邊界長城保護行政公益訴訟案件時，所涉行政區劃共同的上級檢察院可以事立案，充分發揮專家意見和科技力量在查明案件事實、跟進整改效果等方面的積極作用，在督促行政機關依法履職的同時，助推跨區劃行政機關實現協同共治。檢察機關在辦案中，應堅持預防性司法理念，注重對邊界長城日常管理制度落實情況的監督，尤其是強化對長城“四有”工作落實情況的排查，更實更好推動長城保護工作。

關鍵詞：邊界長城 行政公益訴訟 協同保護 預防性保護

長城是中華民族的象征，是全人類共同的財富。黨的十八大以來，習近平總書記多次就長城保護作出重要指示批示，強調“要做好長城文化價值發掘和文物遺產傳承保護工作”［1］。檢察機關在文物和文化遺產保護領域積極開展實踐探索，辦理了大量有關長城保護的公益訴訟案件。2024年，最高檢更是將長城保護作為檢察公益訴訟文物保護工作的重中之重，在全國部署開展“長城保護公益行動”，充分發揮檢察公益訴訟在長城保護方面的獨特價值和作用。本文以S省人民檢察院（以下簡稱“S省院”）辦理的督促保護閆家溝段長城遺址行政公益訴訟案為例，分析案件辦理的重點和難點，并對提升邊界長城行政公益訴訟辦案質效進行探討，以期對同類案件的辦理提供有益參照。

一、基本案情及辦案過程

閆家溝段長城位于J、C兩市分界山脊，距今約2000余年，史料記載為秦趙兩強戰爭中分割包圍防御所用，對研究“三家分晉”“長平之戰”具有極為重要的價值，1986年被公布為省級文保單位。該段長城保護范圍和建設控制地帶范圍（以下簡稱“兩線范圍”）跨J市L縣和C市H縣、D區。在該兩線范圍內，某旅游開發公司租用H縣某村土地開發旅游項目，違法修建旅游景點、搭建旱廁和臨時彩鋼房，D區交通局未經批準修建農村公路，涉及面積大，存續時間長，嚴重影響長城安全和整體歷史風貌。

2024年3月，S省院在開展“長城保護公益行動”中發現該線索。鑒于閆家溝段長城跨J、C兩市，案涉違法主體多、監管職責不明晰，且牽扯村民利益，社會影響大，S省院于4月24日以事立案，召開由S省文物局、C、J兩市文旅局以及L、H、D三縣區政府和文物專家參加的磋商會，明確了兩線范圍涉及縣區需依據文物屬地保護原則對長城保護履行監管職責，兩線范圍內的建筑違反法律規定，須依法予以拆除。

為更有力督促行政機關拆除兩線范圍內的違法建筑（以下簡稱“違建”），S省院指導C市檢察院于4月30日對C市文旅局和D區政府立案，督促其對閆家溝長城兩線范圍內的違法行為依法履行監管職責，確保文物安全。C市文旅局和D區政府積極履職，對案涉旅游公司和D區交通局分別罰款6萬元、15萬元，共拆除案涉長城兩線范圍違建11處，面積2800余平方米，新設置標志標牌37個。

二、邊界長城保護行政公益訴訟案件辦理的重點和難點

本案涉及跨多個市縣的邊界長城保護，違法主體多，案涉情形復雜，在辦理過程中面臨的主要問題是：一是如何把好立案關，精準研判由誰立案，對誰立案抑或可否以事立案；二是如何有力督促負有監管職責的行政機關拆除兩線范圍內的違建；三是如何確保類似違法行為不再發生，形成邊界長城保護常治長效的辦案效果。

（一）關于立案方式的確定

辦案中，關于由誰立案、對誰立案抑或是否以事立案形成三種不同的辦案思路。第一種意見認為，應交由C市檢察院對C市文物主管部門以及有關縣級政府立案。理由為：案涉長城兩線范圍內實施違法建設的行為主要屬C市所轄，由C市檢察院立案，督促C市文物主管部門和C市D區政府依法履職即可實現辦案目的。第二種意見認為，應由S省院對S省文物局立案。理由為：案涉閆家溝段長城遺址屬于跨涉2市3縣行政區劃的邊界長城，須由省級檢察機關立案，按照級別對等原則，直接監督省級文物主管部門，以更有力督促整改。第三種意見認為，應由S省院以事立案。理由為：案涉長城跨不同市域，且兩線范圍內的違法情形涉及多級多個行政機關，監督對象難以精準確定，由S省院以事立案運用一體化辦案模式進行監督較為適宜。本案中，檢察機關采納了第三種辦案思路，主要考慮到案涉閆家溝段長城不僅跨C市D區、H縣和J市L縣，而且兩線范圍內的違建形成時間較長，成因復雜，有的違建的責任主體就是行政機關，如兩線范圍內的農村公路即是由D區交通局違法組織修建，行政機關未能準確判定其自身應負的職責，相互推諉，辦案阻力大，違建的拆除還關涉眾多村民利益，社會影響大，如單獨對某一級或某地行政機關立案，難以取得有力整改效果。由此，S省院以事立案，組織對案涉的行政機關開展集體磋商進行督促，并在進一步明確公益損害事實和監督對象的基礎上，指導C市檢察院立案，具體督促行政機關履職整改，主從案結合，辦案成效明顯。

（二）關于專家意見的運用

本案長城所涉問題專業復雜，系歷史遺留且牽扯村民利益，如何確定兩線范圍內的建筑屬于違建、如何認定行政機關違法履職并有力督促其整改是本案面臨的一大難題，對此，檢察機關充分發揮專家力量在輔助查明案件事實、提供整改標準、參與整改評估等方面的作用。本案辦理過程中，行政機關對案涉主要違法事實產生了不同認識，如針對案涉長城保護范圍內的防火通道是否屬于違建、是否破壞長城本體，C、J兩市文旅局存有分歧意見。對此，檢察機關邀請3位文物專家進行了實地勘查和鑒定，專家組出具鑒定意見為：防火通道早在2011年之前就已經形成，為交界地帶周邊村民歷來通行的山間土路，并非防火通道項目新建，未對長城墻體造成進一步破壞。檢察機關結合專家意見和行政機關出具的衛片影像，對防火通道并未破壞長城本體事實進行了明確。針對行政機關的整改，C市文旅局在作出處罰決定時，對長城遺址50米內的水泥公路予以保留并提出5條保留意見，檢察機關征詢專家意見，文物專家給出結論為：該工程建設未依法報批，違反《長城保護條例》第12條第1款的規定，并且影響長城歷史風貌，屬于必須拆除的違法建設，這為判斷行政機關履職整改程度提供了專業依據。行政機關整改完成并回復后，對于行政機關是否已經整改到位、公益是否得到保護，是否具備結案條件，檢察機關召開聽證會，邀請文物專家等作為聽證員參與，就整改標準、建設工程審批程序、違建對文物的影響等進行了現場提問和評議，并給出案涉長城遺址得到有效保護的聽證意見。文物專家有效參與，為順利推進辦案取得實效給予了有力支持。

（三）關于協同共治辦案效果

邊界長城兩線范圍內的違建長期存在，根源在于行政機關職責不清且未能形成監管合力，如何從治理層面助推相關行政機關實現協同共治是本案辦理的重點。案涉閆家溝段長城屬典型的邊界長城，該長城遺址是由J市L縣申報并登記在該縣的省級文物保護單位，C市D區和H縣均認為應由L縣負責保護和監管，L縣則認為其只負責對L縣境內長城兩線范圍內的違法行為進行監管，對于長城遺址本體以及D區、H縣范圍內的違法行為沒有管轄權。辦案組圍繞明晰監管職責促成協同保護，主要做了以下工作：一是在多方參與的磋商會上，明確“兩線”范圍涉及的縣區須遵循屬地原則對長城保護履行監管職責，而非“誰登記申報由誰負責”；二是促推邊界所涉的J市L縣和C市H縣、D區3縣區政府召開長城保護聯席會議，并會簽協作保護機制，達成了信息共享、執法協查、定期研究等共識，暢通了行政協作渠道；三是對S省文物局制發社會治理檢察建議，建議其對省域內邊界長城的管理保護出臺明確具體的規范，將邊界長城保護監管分散的“九龍治水”轉化為協同保護的共治格局。

三、提升邊界長城保護行政公益訴訟辦案質效的思考

最高檢黨組強調要讓“高質效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求［2］，基于本案的辦理，筆者就提升邊界長城行政公益訴訟辦案質效提出以下思考。

（一）強化監督與協同的結合

跨區域的邊界長城情形復雜，有長城本體的跨涉，也有保護范圍或建控地帶的跨涉，有的長城分段處于不同的行政轄區且被確定為不同的文物級別。如京津冀110公里的邊界長城，北京市段確定為全國重點文保單位，保護范圍為長城本體外延500米，一類建設控制地帶外延2500米；河北省段為省級文保單位，保護范圍和建設控制地帶分別為50米、150米，標準的差異導致邊界長城的保護監管存在難度。尤其是對發生在邊界處的違法行為，在各管一段或各管一邊的分散執法模式下，難以避免出現監管真空或權責不清、互相推諉的情形，無法有效實現長城的有力保護。檢察機關在辦理邊界長城保護檢察公益訴訟案件中，既要充分發揮檢察公益訴訟督促、糾錯等法律監督職能，又要善于運用檢察公益訴訟黏合、協同的制度功效，在明確文物屬地監管職責的基礎上督促跨涉區域有關行政機關協同治理，厘清職責的同時全面整合力量，實現對跨區域長城的綜合系統全面整體保護。

在具體個案中，可參考江河湖泊流域性生態環境治理的辦案模式，對于跨兩個以上行政區劃的長城公益損害，各地執法標準不一或治理進度、力度不同的情形CbTBAHur2nA2Vfg1MOwSPg==下，具有管轄權的各個基層檢察院直接辦案難度較大的，所涉行政區劃共同的上級檢察院可以事立案，組織對所涉行政機關開展磋商或者公開聽證，形成對所涉行政機關整體性督促，促進行政機關達成共識并進一步明確監督對象及其監管職責，在此基礎上指導下級檢察機關針對性、聚焦性地開展監督督促整改，將跨行政區劃檢察與一體化辦案機制有效結合，實現檢察監督與行政執法的有機統合。同時，上級檢察機關在辦案中應積極發揮層級優勢，從治理層面促推相應層級行政機關出臺區域內邊界長城協同共治規范或機制。

（二）強化科技和專業力量的運用

調查取證是檢察公益訴訟辦案的基石，是決定案件“可訴性”的重要基礎和前提。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》對檢察機關辦理公益訴訟案件的調查原則、調查方式及保障措施等作出了原則性規定，但缺乏剛性保障的調查核實難以有效滿足辦案需求。為彌補此不足，需要發揮公益訴訟調查取證的主動性特點，注重運用現代科技和專家意見等助力檢察公益訴訟辦案。尤其在長城保護公益訴訟案件中，長城一方面具有類似于生態環境資源的物質載體性，對其本體或者“兩線”范圍內的變化可以通過遙感技術手段予以捕捉和固定；另一方面長城具有文物的專業性特征，對涉及長城本體的識別、損壞程度的判斷或者長城風貌是否受影響等專業性問題，需要具有專業知識背景和經驗的專家予以認定或者鑒定。在本案辦理過程中，辦案組運用中科院空天信息創新研究院衛星遙感技術和無人機航拍，查明案涉長城兩線范圍內違建的時間和規模。邀請文物專家參與辦案，就監管職責劃分、違建拆除必要性、長城遺址本體是否損壞、兩線范圍管理要求等提供專業咨詢，參與對行政機關整改效果的評估。技術力量和專家意見等智慧輔助，有效解決了辦案中證據調取和事實認定、整改評估等難題。

由此，檢察機關在辦理長城保護公益訴訟案件中，要著眼于長城具有的時間跨度長、空間跨度廣的特點［3］，著力發揮現代科技對調查核實的賦能作用，善于運用無人機航拍、衛星遙感等科技手段，打破時空束縛，將調查取證從傳統的“平面化”向“立體化”轉變［4］，多維度多層次多形式夯實證據鏈條。加強與有關行政機關的協作，由行政機關推薦行業專家參與辦案，或者有能力的檢察機關可以自建專家庫，聘請具有文物專業知識背景資歷經驗的人員擔任專家庫成員，協助解決辦案中的專業性問題。

（三）強化對長城的預防性保護

預防型法治要求在法益損害發生前通過提供一系列事前預防的制度機制和程序規范，引導有關主體積極采取措施防范法益遭受侵害，或者阻止有關主體實施侵害法益的行為，最終讓法益免受非法侵害。［5］檢察公益訴訟對文物的預防性保護是預防型法治理念的應有之義。文物的損毀在絕大多數情況下具有不可逆轉性和不可修復性，因此，預防性保護在文物檢察公益訴訟辦案中是非常有意義且需要積極關注的重點。《長城“四有”工作指導意見》規定了長城“四有”工作即：劃定長城保護范圍和建設控制地帶，樹立長城保護標識，建立長城記錄檔案以及設置長城專門保護管理機構和人員。“四有”工作的落實是長城保護的基礎和保障，也是長城預防性保護公益訴訟檢察的重要抓手。本案辦理過程中，顯性問題是長城“兩線”范圍內的違建，但隱形的、根源性的問題在于對長城日常管理的不到位。案涉閆家溝長城點位不明，設置的標志牌位置隱蔽難以發現，標志牌上缺乏保護范圍、建設控制地帶、保護機構等要素，未能起到保護作用。長城巡查記錄不健全不規范，未進行建檔和備案，未按規定配備長城保護員。正是由于長城“四有”工作未能按標準落實，日常管理的缺位和不足才導致長城“兩線”范圍內的違建頻發并持續日久。經本案辦理，J市文化旅游局完善了全市15處長城的基本情況、信息登記等基礎工作，制定出臺《關于進一步強化長城看護員聘用管理工作的通知》《關于進一步落實長城保護工作責任的通知》《關于印發長城執法巡查制度的通知》，對崗位職責、工作責任、執法巡查等進行了明確。D區政府對全區所有鄉鎮（街道）分管負責人、文物所屬地村委負責人、文保員開展文物保護法律法規及《長城保護條例》宣講活動，發放《文物保護學習手冊》200余冊。L縣政府重新選點設置長城保護標志牌，召開長城安全巡查暨保護員培訓會議，組織對長城遺址點位進行了重新測繪。

檢察機關在辦理長城保護公益訴訟案件中，要樹立預防為主、防大于治的預防性保護思維，既關注對已經造成的長城損害的救濟監督，更要對具有長城本體損害危險，或者未能落實長城“四有”等日常管理制度的行為予以重點排查和監督，以公益訴訟檢察之力推動長城保護取得更實更好成效。