村民自治組織與農村集體經濟組織的關系新探

內容摘要：村民自治組織和農村集體經濟組織的交織關系，表現為理論和實踐中對集體所有權行使主體的認知困惑。農民集體是村民自治和集體所有權的主體，村民自治組織和農村集體經濟組織都是農民集體的執行機構，只是承擔的職能不同。基于集體所有權主體分置的產權結構，立法通過確立主體代表化的權利行使機制，將農村集體經濟組織確立為集體所有權的當然行使主體，紓解了集體所有權的主體虛化之困。在未設立農村集體經濟組織的地區，村民委員會、村民小組依法代表農民集體行使集體所有權，參照適用農村集體經濟組織的決議規則，討論并決定集體財產的經營、管理和收益分配。在村組分級的代行關系下，村民小組可以將代行職能上交村民委員會，但不得改變既有的集體所有權關系。

關鍵詞：農民集體；農村集體經濟組織；村民委員會；村民小組；集體所有權

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7076（2024）04-0001-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.04.001

一、引言

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，明確提出將“發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益”作為城鄉融合發展現代化的改革任務。促進新型農村集體經濟發展之要，在于從制度層面構建起適應新型農村集體經濟發展的主體模式、產權結構和治理體系，推動從傳統農村集體經濟邁向新型農村集體經濟的體制轉型。在傳統農村經濟社會結構中，村民自治組織無疑具有支柱性地位，而農村集體經濟組織則是新型農村集體經濟發展中最為重要的組織載體。因此，在體制轉型的過程中，如何妥善地處理好農村集體經濟組織與村民自治組織的規范關系，無疑是一項重要且基礎性的問題。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年印發的《深化農村改革綜合性實施方案》中指出：“在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架，為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。”2016年，中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《產權改革意見》）中明確提出，要將“探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系”作為改革的重要任務。但是，由于復雜的歷史和現實因素，時至今日，如何廓清村民自治組織和農村集體經濟組織之間的關系，在法理和法律規則層面還都是有待澄清的基本問題。在《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）即將實施的背景下，本文擬在考察村民自治組織和農村集體經濟組織關系的歷史沿革和實踐樣態的基礎上，嘗試澄清兩個組織關系背后的法理邏輯，并具體探討《農村集體經濟組織法》有關規則的具體適用，以期為新型農村集體經濟發展的制度構建貢獻智識。

需要說明的是，依據《農村集體經濟組織法》第2條的規定，我國農村集體經濟組織包括鄉鎮、村、組三級，而《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）中提及的村民自治組織則包括村民委員會和村民小組兩種形式。由于鄉鎮一級并不存在村民自治組織，因此，本文主要討論村、組兩級村民自治組織和農村集體經濟組織的關系。

二、村民自治組織和農村集體經濟組織關系的歷史與現實

農村集體經濟組織和村民自治組織在我國農村經濟和社會結構中的交織關系是在長期復雜的歷史進程中形成的。作為集體所有制的組織形式，農村集體經濟組織初級形態是在20世紀50年代的農業合作化運動中成立的農業生產合作社。在人民公社化運動中，農業生產合作社躍升為人民公社，并形成了集黨組織、政權組織和經濟組織于一體的組織形態，人民公社以公社、生產大隊和生產隊的三級管理體制，控制集體的政治和經濟生活。一直到了1983年政社分開后，各地區紛紛成立了村民自治組織，一些經濟發達地區也成立了農村集體經濟組織，村民自治組織和農村集體經濟組織的關系問題才逐漸開始凸顯。

20世紀80年代人民公社體制解體后，基于迅速重建鄉村治理秩序的需要，村民們自發成立了村管會、議事會、治安領導小組等各種形式的自治組織。與此同時，由于家庭承包責任制得到普遍推廣，家庭承包戶取代了合作社和生產隊成為最主要的農業生產經營主體，恢復建立經濟組織的必要性被極大地削弱了。因此，全國有很多地區沒有建立農村集體經濟組織，或者只是在村民委員會加掛了集體經濟組織的牌子，集體經濟事務實際由村民委員會負責。這一階段的集體經濟事務，主要表現為村民委員會通過發包等方式，為村民創設土地承包經營權，并不涉及直接經營集體財產的內容，村民委員會通過其公共機制和組織權威性，即可完成土地的統籌分配。針對這一現實情況，1986年的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第74條規定，集體所有的土地由“農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，采取了“或者”關系的立法表述，同時保留了農村集體經濟組織和村民委員會經營、管理集體財產的資格。

“或者”關系的表述，必然導致實踐中對農村集體經濟組織和村民委員會在經營、管理集體財產方面存在功能交叉進而產生認知疑惑：在同時設有兩個組織的地區，應當如何理順兩者經營、管理集體財產的職能？1991年，全國人大常委會法制工作委員會在答復福建省人大常委會《關于村民委員會和村經濟合作社的權利和關系劃分的請示》時指出：“按照《民法通則》第七十四條第二款的規定，集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有的，應當由村農業生產合作社等農業集體經濟組織經營、管理；沒有村農業集體經濟組織的，由村民委員會經營、管理。”上述答復在“或者”關系的基礎上明確了村民委員會在集體財產的經營、管理方面處于補充性的地位。但是，上述態度在后續的立法中并未得到體現，一直到2002年的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）和2007年的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），均延續了“或者”關系的立法表達。

從歷史上看，由村民委員會經營、管理集體財產，是符合當時農村社會治理需求和實際情況的選擇。人民公社體制解體后，村民委員會就是農村社會最為成熟的組織。相較于農村集體經濟組織在規范和實踐層面的雙重缺位，村民自治組織儼然已經成為集體所有權行使主體最為可靠的制度資源。學界也有觀點認為，在當時的情況下，農村集體土地所有權分別由鄉鎮人民政府、村民委員會、村民小組會議代行，農村集體經濟組織實際上已經不再適合繼續擔任集體所有權主體。1998年制定《村民委員會組織法》時，實踐中對集體土地及其他財產應當由村民委員會還是集體經濟組織管理仍有不同意見。當時的全國人大法律委員會研究認為，現在相當多的村沒有建立集體經濟組織，大多數仍由村民委員會管理集體經濟，修訂草案規定的“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”比較符合我國農村的實際情況。

由村民委員會或者村民小組管理集體土地等財產，是立法者因農村集體經濟組織制度不健全而采取的替代性治理措施，在特定時期有著現實意義，卻無法適應新時期深化農村改革的需要。一方面，以家庭承包制為主的經營模式注重對土地等集體資源性資產的利用，重視統分結合雙層經營體制中“分”方的農戶地位和功能，導致作為“統”方的農村集體經濟組織嚴重缺位，忽視了農村集體經濟組織的經濟功能，不利于對集體經營性資產的經營和管護。另一方面，由于村民委員會公法人的屬性和自治組織的職能定位，再加上很多地區的村民委員會成員不具備市場經營能力，村民委員會難以勝任日漸復雜的經濟事務，導致實踐中農村集體財產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出。因此，農村集體產權制度改革的一項重要舉措，就是在集體經營性資產豐富、土地商業價值較高的地區，建立并規范農村集體經濟組織，在清產核資的基礎上對集體財產進行統一經營和管理，加強統分結合雙層經營體制中“統”的部分，構建農村集體經濟運行的新機制。

但是，由于農村集體經濟組織的長期缺位，實踐中由村民委員會實際經營、管理集體財產的觀念在很多農村地區已經根深蒂固，頗有積重難返之勢。根據學者在2010年7-8月對湖北等12個省份72個村的調查結果，只有26.4％的受訪農戶反映其所在村具有獨立的農村集體經濟組織，而73.1％的受訪農戶反映本村的農村集體經濟組織與村民委員會的功能合在一起，沒有獨立性。直到農村集體產權制度改革開始之后，在重慶等試點地區仍有超過三分之一的受訪村民認為重大集體經濟事務是由村“兩委”或者村干部決定的。

為了改變上述情況，《深化農村改革綜合性實施方案》中提出要“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制”，明確了“政經分離”的基本改革思路。沿循此思路，《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第101條首次對村民委員會介入集體經濟事務劃定了界限。《農村集體經濟組織法》第64條則在延續這一規定的基礎上，進一步細化了村民委員會、村民小組代行農村集體經濟組織職能時的規則適用。上述法律為新時期處理村民自治組織和農村集體經濟組織的關系提供了確定性的規范指引。

由此可見，在不同的歷史時期，村民自治組織和農村集體經濟組織的交織關系都集中表現為集體所有權的行使主體問題，其中既有復雜的歷史因素，也有現實的治理需求考量。究其原因，集體所有權是發展新型農村集體經濟的權利基礎，“產權明晰、分配合理”的集體經濟運行機制構建和“賦予農民更加充分的財產權益”的改革目標實現，都必須圍繞集體所有權的歸屬和利用展開。而在傳統的農村集體經濟發展模式下，集體所有權主體虛化的歸屬狀態以及由村民委員會集中管理集體財產的行使樣態，已經不再適應新型農村集體經濟發展模式的需要。因此，要在理論和實踐中正確認識兩個組織的關系，必須從集體所有權行使主體問題切入，深刻理解集體所有權的規范功能和實現機制，并在此基礎上澄清村民自治組織和農村集體經濟組織在集體所有權運作過程中的功能和地位。

值得一提的是，農村集體經濟組織和村民自治組織的交織關系，除了體現在組織層面，還體現在治理結構中的人員交叉，部分地區甚至還實行村民委員會和農村集體經濟組織“兩塊牌子，一班人馬”。但是，兩個組織之間的人員交叉現象并不意味著兩個組織在規范層面的混同，而是存在特定的實踐邏輯：在集體經濟欠發達的農村地區，集體經營性資產薄弱，且土地商業開發價值較小，實行人員交叉任職有利于節約治理成本。而村黨組織書記、村民委員會主任和農村集體經濟組織負責人的“一肩挑”，則是在鄉村治理中貫徹堅持黨的領導原則的需要。因此，成員個體交叉任職的制度實踐，并不影響本文在組織層面探討農村集體經濟組織和村民自治組織的規范關系。

三、以農民集體為中心的鄉村組織關系框架

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第261條規定，集體財產由“本集體成員集體所有”，在規范層面確立了農民集體的集體所有權主體地位，也引發了學界關于農民集體是否屬于民法規范意義上的主體的爭論。要厘清村民自治組織和農村集體經濟組織的關系，必須從農民集體這一所有權主體入手展開討論。

（一）作為組織實體的農民集體及其現實功能

1.農民集體在我國農村經濟和社會結構中的實在性

關于“農民集體”的法律地位之討論，首要面臨的問題就是“農民集體”的實在性問題。盡管農民集體以“成員集體”“農民集體”以及“集體”的面貌頻繁出現在各種法律和政策話語之中，但仍有觀點認為，我國歷史上就沒有形成過“農民集體”這種組織，所謂的農民集體所有，實質上就是指農民集體成員所有或農村集體經濟組織所有。這就涉及一個根本性的問題，農民集體在我國農村經濟和社會結構中到底是一個實體性的存在，還是基于立法技術擬制形成的純粹抽象主體？

在《民法通則》建構私法意義上的所有權制度之前，農民集體所有已然是我國農村經濟和社會結構中的既存事實。因此，對“農民集體”概念的探索和澄清，不能停留在法律和政策的話語表達層面，而要立足于我國集體經濟形成和發展的歷史事實展開。

我國農民集體所有的經濟結構發端于農業生產合作化運動，形成于人民公社時期。《民法典》第262條規定的鄉鎮、村和組這三級農民集體，其前身分別對應人民公社時期的公社、生產大隊和生產隊。在此之前，基于土地私有制的農民個體勞作，生活在同一區域的農民只能稱之為農民群體而非集體。正是人民公社對農民群體進行了“集體化”的組織，才產生了我國農村經濟和社會結構中的“農民集體”。可見，農民集體并非立法抽象擬制的團體，而是現實地指向在集體所有的社會和經濟結構中，村組區域內的農民就其所依賴的土地等集體財產形成的具有地域性的農民共同體。

農民集體的現實存在，并不意味著其就是民法意義上的組織實體。社會存在意義上的“集體”進一步成為民法規范意義上的組織實體，至少還要具備以下兩個條件：一是其成員范圍必須有清晰的邊界，二是成員能夠形成集體意志。“集體”一詞，表明的是對成員個體的否定和超越，意味著在超越成員個體的基礎上，形成了一個新的不同于成員個體的團體意義上的組織體。在人民公社體制下，農民集體、集體經濟組織和基層政權組織完全同一，農民集體的主體性自然被人民公社的組織體制所遮蔽，不能獨立地形成和表達意志，其集體財產則由公社、生產大隊和生產隊的管理機構完全支配。所以，農民集體的組織實體化，恰恰是在人民公社解體后才實現的。

隨著人民公社體制解體，公社改設為鄉鎮，生產大隊和生產隊的職能則分別由村民委員會和村民小組承擔。實際上，彼時的農民集體成員和村民范圍是完全同一的，都指向在村組地域內生產生活，具有本地戶籍的農民。特別是在嚴格的戶籍制度和人員流動性小的時代，戶籍具有“人戶以籍為定”的身份鎖定功能，以戶籍作為農民集體成員身份的判斷標準，能夠彰顯“成員—集體”之間密切的身份關聯。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第62條和第63條第2款中使用的“村民”“村民會議”“村民代表”等表述，正是農民集體成員和村民范圍重合的產物。在人員和地域范圍重合的情況下，“農民集體”和“村”實際上是同一社會存在，既是村民自治的主體，又是集體所有權的主體，只是隨著后來村民自治組織和農村集體經濟組織的職能劃分，導致了“行政村”和“農民集體”的話語分殊。在農村集體經濟組織建立之前，農民集體以村民會議為集體意志的形成和表達機構，討論并決定本集體的重大事項，實際上已經通過村民自治的制度資源邁向組織實體化，其主體性也真正得到彰顯。

由此來看，農民集體在我國農村經濟社會結構中的實在性是毋庸置疑的。更何況，如果不承認農民集體的實在性，也無法解釋我國農村集體產權結構的歷史變遷。特別是在人民公社體制解體后，很多地區并未隨之建立起農村集體經濟組織，但集體所有的經濟結構仍然存續。如果否認農民集體作為實體的存在，在解釋上就只能將農村集體財產所有權歸屬于村民委員會，然而村民委員會只是本區域內村民選舉產生的由3-7人組成的自治機關，不可能作為集體所有權的歸屬主體。對此，妥當的解釋方案只能是由農民集體作為集體所有權主體，在農村集體經濟組織未能建立時，由村民委員會代表農民集體行使集體所有權，對集體財產進行經營和管理。此時，村民們正是作為集體成員而非集體經濟組織成員參與集體所有的土地承包和其他收益分配。

2.作為農民集體執行機構的村民自治組織和農村集體經濟組織

“組織體必須依靠其執行機構對外代表它實施法律行為。”人民公社體制解體后，農民集體能夠通過村民會議形成集體意志，卻欠缺集體意志的執行能力。與人民公社對農民集體主體性的吸收兼并不同，村民委員會由本集體成員選舉產生，負責執行集體（村民會議）作出的決議。從產生方式和功能來看，村民委員會就是農民集體的執行機關和代表機關，其行為所產生的法律后果歸屬于它所代表的集體。《村民委員會組織法》實施后，村民自治組織就是農民集體的法定執行機構，農村集體經濟組織則是一種可供選擇的組織形式，《中華人民共和國村民委員會自治法》《農村土地承包法》等法律賦予村民委員會管理集體財產的資格具有法理層面的正當性。

隨著城鄉二元戶籍制度的松動和區域人員流動性加強，農民集體成員和村民的范圍開始發生分化。基于民主和公共因素考量，村民自治逐漸向居住本位轉型，在農民集體成員的基礎上吸納非本地戶籍的外來人口進入村民自治共同體。這就導致村民范圍的相對開放性和集體成員身份的閉鎖性在一定程度上存在沖突。但一方面，外來的村民并不能參與集體財產的經營和管理；另一方面，《村民委員會組織法》沒有對“村民”的概念和范圍作出界定，第13條更是使用“公民”來指稱參加選舉的外來人員，且其選舉權和被選舉權尚需經過村民（代表）會議的同意。這表明，農民集體成員在村民自治中的主體性并未改變，村民會議仍然是農民集體的決策機關，村民和農民集體成員之間并未發生徹底分離或者替代，只是在農民集體成員的基礎上就村民自治的決策范圍對外來人員進行了適度吸納。

從《村民委員會組織法》對村民委員會的定位來看，村民委員會確實是承擔自治職能的公法人，其治理結構和人員構成都難以適應復雜的市場經營需要。在家庭承包經營模式下，在集體內部進行土地發包、土地征收補償分配等事項仍屬于村民自治的內容，村民委員會無需代表集體對外從事市場經營活動。而隨著集體財產經營方式發生變革，村民自治組織又不具備直接經營集體財產的能力，故而集體經濟職能逐漸從村民自治職能中剝離，轉而由作為獨立市場主體的農村集體經濟組織承擔。質言之，正是集體財產的市場化運作需求，催生了農村集體經濟組織作為農民集體執行機構地位的法定化。《農村集體經濟組織法》不僅明確了農村集體經濟組織依法代表行使集體所有權的法定地位，同時遵循經濟邏輯，完成了農村集體經濟組織的法律建構，村民自治組織和農村集體經濟組織也由此完成了“政經分離”的職能劃分。

在村民委員會和農村集體經濟組織被賦予特別法人資格后，也有學者對兩者與農民集體之間的關系提出了質疑，認為“一個組織體的機關是該組織體的有機組成部分，屬于該組織體的內部結構，只能以該組織體的名義而行為，并無自己獨立的名義或人格。但村民委員會和農村集體經濟組織均屬獨立的法人組織，具有獨立的民事主體地位，可以以自己的名義獨立開展活動。故此，村民委員會和農村集體經濟組織并不屬于農民集體的意思形成機關或執行機關。”這一觀點顯然誤讀了立法賦予兩個組織特別法人地位的私法意義。對于農村集體經濟組織而言，其重要職能就是代表農民集體進入市場從事經營活動，而法人正是最符合市場運作效率的組織形式。從兩者之間的關系來看，一方面，立法在農民集體和農村集體經濟組織之間完成了法定代表行使的關系配置，將農村集體經濟組織的功能實現限定在集體所有權的權能框架之內，確保農民集體和農村集體經濟組織的利益一致性；另一方面，農民集體成員依據其成員身份取得農村集體經濟組織成員資格，借助成員大會的決策機制形成集體意志，并確保農村集體經濟組織執行其意志，同時還可以保證在村民和集體成員范圍分化之后，維護集體所有權決策和受益主體的純粹性。對村民委員會而言，其代表集體對外實施法律行為，履行其承擔的公共職責，難免需要參與私法活動。為了使其更便利地開展活動，立法通過賦予這一承載公共職能的組織體以私法身份，并由此拓展其權能，但“其權能被嚴格限定在實現公法人公共目的所須范圍內”，而不能從事與其公共職能無關的經營活動。例如，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉有關擔保制度的解釋》第5條就明確地對村民委員會的擔保功能進行了限制。總之，村民委員會和農村集體經濟組織作為農民集體執行機構的法律地位，取決于其執行農民集體意志的法律功能，立法賦予其法人資格是為了其更好地履行職能，并不影響其作為農民集體執行機構的法律地位。

綜上而言，隨著農村改革的深化和農村集體經濟組織的普遍建立，理論上對村民自治組織和農村集體經濟組織的性質和區別已經達成了共識。村民自治組織和農村集體經濟組織都是農民集體的執行機構，分別承擔著村民自治和集體所有權行使的功能。在成立農村集體經濟組織的地區，村民自治組織僅保留與村民自治相關的公益性職能，而將經濟職能剝離。在集體經營性資產薄弱，不具備成立農村集體經濟組織條件的地區，土地發包等集體經濟事務仍然屬于村民自治的重要內容，應當由村民會議和村民自治組織分別承擔相關的決策和執行功能。

（二）農民集體所有權代行機制的確立和實現

在明確了農村集體經濟組織和村民自治組織作為農民集體執行機構的法律地位后，尚需回答如下質疑：既然農民集體不便于直接行使集體所有權，那么立法者為什么不直接規定農村集體經濟組織為集體所有權的主體，或者采取農民集體法人化的方式，將兩者塑造為同一主體，反而要分別規定兩個主體呢？這就涉及農民集體和農村集體經濟組織的關系問題。

1.農民集體和農村集體經濟組織的關系論爭

依據《民法典》第261條第1款和第262條的規定，農民集體享有本集體財產的所有權，農村集體經濟組織依法代表集體行使所有權。可見，農村集體經濟組織只是集體所有權的行使主體，并非所有權主體。《農村土地承包法》第13條、《農村集體經濟組織法》第5條和《產權改革意見》等法律、政策亦采相同立場。由此看來，立法者關于集體所有權“代行關系”的論域限定已然清晰，理論上不應再生歧義。但實際上，農民集體的法律地位及其與農村集體經濟組織的規范關系，仍然是我國民事主體法最具爭議性的話題之一。

學界關于這一問題的討論總體上可以分為“一元論”和“二元論”兩大陣營。“一元論”者認為，農民集體和農村集體經濟組織并不存在本質區別，在立法上應當塑造為同一主體。持“二元論”者則認為我國現行法上的農民集體與農村集體經濟組織分屬獨立的組織，是一種以土地為紐帶結成的總有團體，應納入“非法人組織”范疇，也有學者主張賦予其團體法人資格。相較而言，“一元論”面臨的最根本的問題莫過于違反集體公有制的責難。以公有制為基礎的農民集體所有權無法直接轉化為任何一個組織體的所有權，如果將農村集體經濟組織等同于農民集體，則將形成法人所有的私有財產外觀。“二元論”的問題則在于“農民集體”難以具象化，導致集體財產所有權的主體虛位始終飽受詬病。

所有權制度是為作為經濟制度基礎的所有制而服務的。近現代民法中的私人所有權是私有制的產物，通過保障所有權人享有的占有、使用、收益、處分等權能，進而維系私有制下的財產秩序。作為公有制產物的國家所有權和集體所有權內部的權能結構及其配置方式則與私人所有權迥然不同。《民法典》第260條以規定集體所有權專屬客體范圍的方式，清晰地界定了集體所有的物質資源靜態歸屬。但是，落實集體所有權的要求不能止步于界定集體財產的歸屬，還要通過集體財產的市場化運作，最終通過集體收益分配機制實現集體成員受益。因此，集體所有權完整的法律效果，應當包括歸屬、支配和受益三個層次，而這三個層次之間，最為根本的是歸屬效果，其他兩個層次的效果無論采取何種實現進路，都必須以實現集體所有制為首要的規范目標，這是集體所有權解釋方案必須堅持的基本原則，也是判斷各種解釋方案優劣的根本標準。

從支配效果來看，作為集體所有權行使主體的農村集體經濟組織不可避免地要從事經營活動。“一元論”者認為，法人所有權視野下的歸屬和支配主體重合，同樣可以履行集體所有制的政治承諾。至于由此可能引發的集體財產私有化風險，則可以通過特別法人的立法技術加以防范，包括限制農村集體經濟組織進入高風險領域以及否認其作為市場主體的破產能力，無需在民法上額外承認一個具有實在性的農民集體來區隔風險。但是，一旦農村集體經濟組織從事市場經營活動，就必須面臨或大或小的經營風險。一旦經營失敗，即使無需破產，理論上農村集體經濟組織也應當以自己的全部財產清償債務。此時的“一元論”不可避免地要面臨現實中具有獨立法人所有權的農村集體經濟組織卻不能以自己所有財產獨立對外承擔責任的矛盾。

從受益效果來看，集體所有權必須實現集體成員的收益共享。集體所有不是建立在個體基礎上可以分割的共有，而是不存在個人份額的共同體所有。依據《農村集體經濟組織法》第40條的規定，收益分配的形式是將集體財產收益權進行份額量化，而非對集體財產本身進行量化。如此，則“一元論”者又不得不面臨擁有獨立所有權的農村集體經濟組織卻不能將財產進行自主分配的解釋障礙。有學者認為，法人所有權并不妨礙公有制實現，并主張對集體資源性資產和其他資產分別采取集體所有權和農村集體經濟組織法人所有權的解釋方案，這顯然是參照國家機關和事業單位法人所有權的立法設計。但這種觀點簡單地類比國家所有權來理解集體所有權的產權結構，卻忽視了作為公法人的機關和事業單位無需建立直接的財產收益分配機制的特點，無助于化解前述矛盾。

如此看來，采取“一元論”的觀點很難實現農村集體經濟組織法人所有權和集體所有權法律效果的統一。在對內關系上，農村集體經濟組織不能將其所有的財產分配給成員；在對外關系上，農村集體經濟組織也不能以其所有財產獨立對外承擔責任，則農村集體經濟組織法人所有權也只是保留了對集體財產的經營和管理權能，已經名存而實亡，這也直觀地反映出了農村集體經濟組織法人所有權理論與集體所有制的內在抵牾。相比之下，農民集體所有的財產所有形態能夠確保在法理上將集體財產保留在成員內部，實現成員對集體財產平等且不加分割地所有，也可以有效區隔集體財產入市經營所面臨的風險，是實現集體所有制目標的合理解釋方案。

2.農民集體所有權主體代行的制度創新

無論是基于農村經濟和社會結構的現實考察，還是基于集體所有權功能的規范考察，農村集體經濟組織與農民集體都是不同的社會存在。既然農民集體是獨立的組織實體，則“二元論”中阻礙集體所有權實現的主體虛化之困，其癥結并不在于農民集體的非實體化，而在于村民自治組織難以適應集體財產統一經營的市場化變革，導致集體所有權的主體行權機制不完善。完整的集體所有權主體必須具備對內和對外兩個面向，對內面向即組織實體化，對外面向則是指其可以依據自身的意志對外行使權利。在這個意義上，權利行使機制不完善的農民集體并非完整的集體所有權主體。出于區隔風險的需要，立法沒有選擇直接對農民集體進行法人化塑造，而是另行設立了農村集體經濟組織，并在兩者之間完成了法定代表行使的關系配置，以此彌補農民集體對外面向的缺失。在《民法典》和《農村集體經濟組織法》確立了農村集體經濟組織作為集體所有權當然行使主體的法定地位后，農村集體經濟組織成為集體所有權實現機制中向外連接市場、向內連接成員的中樞所在，同時承擔著支配和受益兩個層次的集體所有權功能。在支配層面，農村集體經濟組織可以依法代表農民集體對集體經營性資產、公益性資產等進行直接的經營和管理；對于不能直接進入市場流轉的集體資源性資產，以及其他不適合直接經營的集體資產，則可以設立用益物權，通過發包、出讓、出租、入股等方式交由單位或者個人使用。在受益層面，農村集體經濟組織則借助團體法的成員權益實現機制，在集體內部完成利益分配。

由此，《民法典》和《農村集體經濟組織法》創造性地建立了集體所有權實現的基本法治技術，通過主體代表化的權利行使機制，化解了農民集體不能直接行使集體所有權的困境。關于農民集體和農村集體經濟組織的關系，理論上不應再生歧見，應毫不動搖地堅持《民法典》《農村土地承包法》《農村集體經濟組織法》等法律所確立的“二元論”之基本立場，并沿循此立場構建集體所有權的歸屬和行使機制。具體而言，必須充分尊重農民集體作為集體所有權主體的法律地位，專屬于集體所有權的客體，其所有權只能由農民集體享有。而作為市場主體的農村集體經濟組織依法代表農民集體行使集體所有權，可以彌補農民集體的對外面向缺失，并通過法人組織的市場化運作提高集體財產的經營效率，真正實現“落實集體所有權”的規范目標。

四、村民自治組織代行農村集體經濟組織職能的規則適用

在以農民集體為中心的“一體兩翼式”組織框架之下，村民自治組織和農村集體經濟組織都是農民集體的法定代表機構。如此，則村民自治組織代行農村集體經濟組織職能的法理邏輯和《農村集體經濟組織法》第64條的規則適用邏輯也就隨之清晰，也即村民自治組織代行農村集體經濟組織職能的相關規定，系農民集體所有權代行機制的重要組成部分。

（一）代行的前提條件

《農村集體經濟組織法（草案）一次審議稿》第65條曾規定：“農村集體經濟組織機構不健全的，村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經濟組織的職能。”對此，有學者認為，如果農村集體經濟組織本身沒有設立，則村民委員會或者村民小組的“代行”將面臨被代理人缺失的問題，有悖于民事代理的一般原理。因此，此處的“不健全”應該理解為農村集體經濟組織經營管理機構不健全，即沒有《農村集體經濟組織法》規定的“理事會”“監事會”，而非未設立農村集體經濟組織。

在以農民集體為中心的村級組織關系框架之下，可以清晰地認識到《民法典》第262條中的“依法代表行使”和《農村集體經濟組織法》第64條中的“依法代行”并非同一含義。依據《民法典》第262條的規定，農村集體經濟組織、村民委員會等與農民集體之間構成代表行使關系，其代行的對象均為農民集體。《農村集體經濟組織法》第64條的“代行”則為“代替”的含義，即農村集體經濟組織未設立時，由村民委員會、村民小組代替農村集體經濟組織，依法代表行使集體所有權。因此，農村集體經濟組織與村民自治組織代表農民集體行使所有權在本質上是同一權利行使關系，都是以農民集體為代行對象，所謂被代理人（或被代表人）缺失的解釋困境自始不存在。

故此，《農村集體經濟組織法》第64條第1款的解釋宜嚴格按照文義和立法原意，堅守村民自治組織介入農村集體經濟事務的邊界，只有在未設立農村集體經濟組織的情況下，才能由村民委員會、村民小組代行農村集體經濟組織職能。而在農村集體經濟組織已經成立，卻由于組織機構不健全等原因未能有效運行的情況下，農村集體經濟組織的法人獨立性并不因此而喪失。村民委員會、村民小組不得徑行干涉集體經濟事務，而應當支持、幫助農村集體經濟組織恢復運行，建立起規范的治理和運行機制，這也符合《村民委員會組織法》第8條規定的“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權”的要求。

（二）代行的職能內容

依據《農村集體經濟組織法》第64條第2款的規定，村民自治組織代行農村集體經濟組織的職能內容，主要包括“討論決定有關集體財產和成員權益的事項”。

其一，有關集體財產的事項，即《農村集體經濟組織法》第5條列舉的農村集體經濟組織依法代表行使集體所有權職能，主要體現為農村集體經濟組織對集體財產的經營和管理。根據集體財產利用方式的不同，農村集體經濟組織可以依法自主決定直接經營或者間接經營集體財產，既可以直接利用集體財產開展生產經營活動，也可以依法通過發包、出讓、出租、入股等方式交由單位或者個人使用。但是，未設立農村集體經濟組織通常是因為該地區集體經營性資產薄弱，土地商業化利用價值不高，無需建立農村集體經濟組織來統一經營。因此，村民委員會、村民小組對集體財產的經營方式一般都是間接經營集體財產，即進行土地發包或對集體土地征收補償進行分配。除了經濟性職能外，《農村集體經濟組織法》第5條還列舉了為成員和其他組織提供幫助等社會性職能。在未設立農村集體經濟組織時，村民委員會、村民小組可以討論并決定使用集體資金行使社會性職能，這也體現了集體所有權的社會效果。此外，法律和章程中未予列舉的其他涉及集體所有權行使的職能，如為成員提供擔保等，也都屬于村民委員會、村民小組的代行內容。

其二，有關集體成員權益的事項，主要涉及《農村集體經濟組織法》第二章關于成員資格、權利和義務、成員退出，以及非集體成員參與收益分配或享受集體福利待遇等問題。所謂的有關成員權益的職能，在本質上是借助團體法的成員權益實現機制，在團體內部進行利益分配。農村集體經濟組織依法開展成員身份確認，是進行利益分配的前提，體現了集體所有權受益層面的法律效果。在未設立農村集體經濟組織的情況下，村民委員會、村民小組可以參照適用《農村集體經濟組織法》第二章的規定，討論并決定農民集體成員的身份確認，并在此基礎上開展土地發包和集體土地征收補償分配等集體利益分配事項。

（三）代行的程序規則

《農村集體經濟組織法》第64條第2款在《民法典》第101條的基礎上，進一步細化了村民委員會或者村民小組代行農村集體經濟組織職能的規則適用。鑒于村民委員會或村民小組代行農村集體經濟組織職能的情形在實踐中曾經廣泛存在，《村民委員會組織法》不僅明確規定了村民委員會經營、管理集體財產的職能，還規定了相應程序，如“需要經過村民會議討論決定的事項”（第24條）、“村民代表會議的組成、產生、召集和召開”（第25條、第26條）、“村民會議制定自治章程和村規民約的要求與限制”（第27條）、“村民小組會議的有關規定”（第28條）等，都一定程度上包含了集體經濟事務管理的相關內容。

盡管《村民委員會組織法》第24條規定了“法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定”，但由于此前關于農村集體經濟組織決議規則的立法缺失，村民委員會或者村民小組在代行集體經濟職能時無法可依，只能參照適用村民自治的有關程序。在《農村集體經濟組織法》第四章已經明確規定了農村集體經濟組織的組織機構和議事規則的前提下，在討論并決定集體財產和成員權益的有關事項時，決議人員的范圍和決議有關的程序性規則均適用《農村集體經濟組織法》的有關規定，村民委員會主任、村民小組組長等僅能負責召集和主持會議等原本由農村集體經濟組織的組織機構負責的程序性事項，并負責執行決議的結果。

村民自治的程序性規則和農村集體經濟組織決議的程序性規則存在不同之處，主要體現在以下兩個方面：一方面，對出席人員的要求不同。《農村集體經濟組織法》第27條規定，農村集體經濟組織召開成員大會，應當有三分之二以上具有完全民事行為能力的成員參加；而《村民委員會組織法》第22條則規定，召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。從出席人員的資格來看，《村民委員會組織法》主要側重于村民是否具有選舉權、被選舉權等政治性權利，而農村集體經濟組織成員則更強調成員的民事行為能力。另一方面，對決議通過的要求不同。依據《農村集體經濟組織法》第15條、第27條和第28條的規定，農村集體經濟組織決議應當經成員大會或成員代表大會全體成員三分之二以上特別多數決通過，涉及非農村集體經濟組織成員享受成員權益的事項，還要經農村集體經濟組織成員大會全體成員四分之三以上同意。相較于村民會議和村民代表會議所作決定經到會人員的過半數通過即可，農村集體經濟組織決議通過的條件顯然更加嚴格，這更有利于約束農村集體經濟組織的經營管理行為，加強對集體財產的管護。需要指出的是，在《農村集體經濟組織法》已經頒布的背景下，《村民委員會組織法》應當盡快進行修訂，以消除兩法之間的沖突內容。

（四）村組分級的代行關系

“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度對我國鄉村社會結構的影響延續至今，最為直接的體現就是農民集體由鄉鎮集體、村集體和村內集體三級構成。隨著人民公社、生產大隊和生產隊之間單一的行政指令關系不復存在，農民集體的內部關系呈現出公法和私法雙重面向。作為兩級治理單元，村民小組在組織關系和權限上隸屬村，村民自治事項也基本上由村來決定。而在私法層面，基于物權客體特定原則，同一集體財產只能歸屬于一個所有權主體。因此，在集體所有權行使方面，村集體和組集體、同一村內的組集體之間是彼此獨立的關系，由各自根據法定程序產生的執行機構來行使本集體的集體所有權，村組分級的代行關系也由此確立。

1.未設立組級集體經濟組織時的代行關系

《農村集體經濟組織法》第64條在《民法典》第101條的基礎上新增了村民小組代行農村集體經濟組織職能的規定。我國現有的集體所有權關系基本延續了人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的體制，特別是在南方地區，由生產隊演變而來的村民小組仍然是集體所有權主要的主體。人民公社解體后，三級所有的集體所有關系有所模糊，部分地區不再設立村民小組。社會上也有觀點認為，村民小組既不屬于集體經濟組織，又不像村民委員會被定位為特殊法人，甚至沒有完善的組織機構、獨立的辦公地點和公章，難以成為集體土地所有權的真正代表。

有關法律和政策時而將村民小組和村民委員會、農村集體經濟組織并列，時而將村民小組與鄉鎮、村并列，混淆了組級集體本身和集體執行機構的區別，很容易造成實踐中對村民小組性質的誤解。實際上，村民小組和鄉鎮集體、村集體一樣，是一級獨立的農民集體。通常而言，村民小組由幾戶到幾十戶組成，由于組成人員相對較少，村民小組僅設置了村民小組組長負責執行村民小組會議決議，而非另行成立類似于村民委員會的組織作為集體的行權機構。作為一級農民集體，村民小組本身就直接享有集體所有權，故而《農村集體經濟組織法》第64條中作為代行主體的“村民小組”，應解釋為村民小組組長等組級集體的行權機構，而非作為一級農民集體的村民小組本身。

在實踐中，組級集體經濟組織成員通常也是村集體經濟組織成員，這種身份重合并不意味著村級、組級集體經濟組織之間是上下、總分的關系。事實上，村級集體經濟組織和組級集體經濟組織是依據各自代行的集體所有權，經批準設立并完成登記的特別法人，是兩個完全獨立的法人組織。具備雙重身份的成員只是依據不同組織的成員身份，分別參與村級、組級集體經濟組織的收益分配。《產權改革意見》中明確提出要對集體資產進行清產核資的基礎上完成資產確權，把農村集體資產所有權確權到不同層級的集體。因此，集體所有權的具體行使也要嚴格按照不同層級的產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限，應當由村、組兩級農村集體經濟組織分別代行村、組集體所有權。相應地，在組級集體經濟組織未設立時，原則上也應當由村民小組的執行機構代行組級集體經濟組織職能。

2.村民委員會代行組級集體經濟組織職能

在首輪承包地發包時，由于生產隊、村民小組沒有公章，于是《土地承包合同》中的發包方都使用了生產大隊或村民委員會的名義，久而久之，就形成了村民委員會有權代組級集體發包土地的普遍現象，并在此基礎上逐漸被引申理解為村民委員會可隨意代替組級集體、村民小組管理集體財產。

在未設立組級集體經濟組織時，村民委員會能否代行組級集體經濟組織職能不宜一概而論。原則上，村民小組作為一級農民集體，依法享有本集體財產所有權，并由組級集體經濟組織代表行使；未設立組級集體經濟組織時，應當由村民小組組長等行使集體所有權。但是，依據《村民委員會組織法》第28條的規定，村民小組僅規定了村民小組組長由村民小組會議推選，而對于村民小組會議如何召開、應當對哪些事項作出決策等問題一概沒有規定，無法為村民小組組長作為有效的權利行使主體提供制度保障。

根據《村民委員會組織法》的規定，村民小組由村民委員會根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設。與村、組兩級農村集體經濟組織分別獨立不同，作為村民自治組織的村民小組和村民委員會之間存在準隸屬關系。當村民小組難以妥善處理相對復雜的集體財產和成員權益相關事務時，將其代行職能上交村民委員會，并不違反法理。但是，為了防止出現村民委員會隨意干涉村民小組集體事務，應當對村民小組上交代行職能的情形做出以下限制：第一，未設立組級集體經濟組織時，村民委員會代行組級集體經濟組織職能應當經村民小組會議表決通過。第二，村民委員會代行組級集體經濟組織職能，討論決定集體財產和成員權益有關事項時，應當召開村民小組會議討論有關事項，并參照適用《農村集體經濟組織法》中的有關規則，村民委員會僅負責發起、主持會議等程序性事項。第三，村民委員會代行組級集體財產所有權時，要嚴格遵循村組分級前提下的集體所有權歸屬安排，不得出現村組集體之間、不同組集體之間的承包地調整、互換等違背既有集體所有權關系的現象。

五、結語

“建構中國法學自主知識體系，就是要以主體性原創性的法學研究，對發生在特定時空中的‘中國現象’進行學理化闡釋。”作為科學社會主義理論構造產物的集體所有制，在中國集體經濟發展史上產出了豐碩的實踐成果，其發展已經遠遠超出原初的理論設計，需要新的理論去闡發和推動實踐發展。在以農民集體為中心的組織框架下理解并闡釋村民自治組織和農村集體經濟組織的規范關系，確立并實現集體所有權主體代表化的行使機制，是根植于我國農民集體所有的事實和法治實踐，對中國特色的所有權理論和民事主體理論做出的有益創新。未來，必須進一步堅持農民集體的主體性地位，依循“政經分離”的職能劃分，不斷完善村民自治組織和農村集體經濟組織的運行機制，以期為建立符合中國社會發展的農村集體所有權主體制度和村民自治主體制度，構建有序的現代化鄉村治理體系和新型農村集體經濟發展模式提供有效的制度供給。

The Relationship between Villagers’Self-Governing Organizations

and Rural Collective Economic Organizations：

Reflection on Developing New Rural Collective Economy

Abstract： The intertwined relationship between villagers’ self-governing organizations and rural collective economic organizations result in the cognitive confusion about the subject of the exercise of collective ownership in theory and practice. The farmers’ collective body is the subject with villager autonomy and collective ownership， and both villagers’ self-governing organizations and rural collective economic organizations are the executive bodies of the farmers with different functions. Based on the structure of property rights in which the subjects of collective ownership are divided， the legislation establishes the rural collective economic organization as the ex officio subject of collective ownership through the right exercise mechanism of the representative subject， thus alleviating the problem of the virtualization of the subjects of collective ownership. In areas where rural collective economic organizations have not been established， villagers’ committees and villagers’ groups exercise collective ownership on behalf of the farmers in accordance with the law， discussing and deciding on the operation， management， and distribution of proceeds of the collective property with reference to the resolution rules of the rural collective economic organizations. Under the representative relationship with the classification of village-level and group-level， villagers’ groups may hand over their representative functions to villagers’ committees， but may not change the established relationship of collective ownership.

Keywords： Farmers’ Collective; Rural Collective Economic Organizations; Villagers’ Committees; Villagers’ Groups; Collective Ownership