引入信用積分和網格化管理打造基層治理新范式

摘 要：善治是基層治理的實現目標。基層治理歷來是政府面臨的重大課題，其問題的個性化、尖銳性和長期性導致社會矛盾頻發。山東榮成市建立了信譽評分制度，對評分的應用進行了全面的梳理和整合，旨在有效推動政府工作的規范化和高效化。政府根據當地的具體情況制定合適的策略，加強了基層黨組織建設，促進了政府功能轉型，提高了社會文化水平，有效增強了社區管理的效果。然而，實施過程中也存在著人口流動及信息不均衡的問題，該地由此引進了地方網格的大數據管控系統。

關鍵詞：善治；基層治理；信用積分制；網格化管理

中圖分類號：D630" 文獻標識碼：A" 文章編號：1673-2596（2024）07-0082-04

善治是基層治理的實現目標。在公共治理領域，從中央到地方不斷探索“善治”實現對策，積分評估制度是其中之一。改革開放后，國內生產力水平大幅提升，企業和行政單位結構變化巨大，原有績效評價體系轉型升級，積分制度的適用范圍縮減[1]。21世紀后，隨著科學技術的不斷發展，煩瑣的依靠人工統計的積分評估工作，開始轉向運用網格化的治理思路將大規模的轄區有序劃分，這保證了頂層目標在基層落實、落細。大數據和人工智能等技術實現了基層行政工作的科學化管理和積分評估制度的有效執行。就評估機制而言，“網格化+積分”制度不僅可以考察勞動時間，而且會評估被考核者的政治思想等多維度要素，構建了一個立體考核網絡，其涵蓋范圍極廣，實現了數據共享。

基層治理引入積分制度可追溯到全力打響扶貧攻堅戰時期。市民通過付出具體勞動得到認可后獲得相應分數，根據規定時間內累計的分數參與集體評選，得到獎勵。基層管理機構以積分評選的方式激發群眾參與積極性以便達成管理目的。實施網格化積分政策是各級行政機構普遍采用的一種全面的管理策略，旨在應對不斷增長的社會服務需求。然而，由于涉及眾多繁雜的問題和社會矛盾，基層部門需要承擔大量的管理工作并妥善處理各種紛爭與投訴事件，這樣不僅會耗費大量的公共資源，而且實施效果還不甚理想。為解決此類難題，促進基層治理提質增效，地方政府逐漸采用了積分制度。積分制度在制定行為量化標準以及積分應用方式基礎上，通過大數據、云計算等方式將個人積分匯總后供有關單位調取，進而實現了對社會成員行為的約束，避免許多問題的發生，提高了行政管理的效能。

一、榮成市推行“信用+志愿”積分制度

山東省威海市榮成市坐落于膠東半島最東端，是海陸物資集散地，區位優勢明顯[2]。在善治的公共治理目標指引下，榮成市打破常規，發動全市行政力量和社會資源，號召市民積極參與，打造誠信為本的理念，結合網格化模式和積分制度，將全市居民作為評估對象進行科學獎懲。同時，機關、事業單位和國有企業以身作則接受市民的監督。系列舉措旨在實現社區、農村自治、法治、德治“三治融合”，提升城市發展軟實力。

2013年起，榮成市在全省率先啟動社會信用體系建設，將誠信建設從道德引導層面提升到制度保障層面，以全覆蓋、全融合、全激勵為目標，將全市所有黨政機關、社會法人、自然人、村居組織等全部納入信用管理[3]，市民都有屬于自己的“信用檔案”和“誠信名片”。全市已形成了集信用信息征集、評價、披露及應用于一體的運行機制，社會信用指數連續5年位居全國383個縣級市首位[4]。為完善信用積分制度，榮成市還將參與志愿活動納入考核范圍。志愿服務是被評估者贏得積分和對失信人懲戒教育的重要組成部分。榮成市組建志愿服務平臺，做到全市志愿服務統一管理和安排，設立指揮中心統籌全市志愿活動，對志愿者的調度做到科學管理；在國內率先把志愿服務信息納入個人征信管理，形成“志愿+積分”捆綁式評估體系。這些舉措推動榮成市志愿服務規范有序進行，擴大了“志愿朋友圈”，優化了信用體系和標準化志愿服務統籌工作，為榮成社會信用體系建設提供了強有力的支持。

榮成市委組織部、社會信用中心和城市社區服務中心聯合發布了《榮成市城市社區居民及黨員信用管理實施辦法（修訂）》（以下簡稱“《辦法》”），旨在加強城市社區居民及在職黨員的信用管理，建設誠實守信、文明和諧社區，推動榮成市社會信用體系建設，弘揚社會主義核心價值觀，推動全社會誠信水平提升，促進經濟社會高質量發展。《辦法》加強了黨建引領和政府主導作用，規范了獎懲措施，強化了責任意識，堅持獎罰明確原則，爭取以教育為主，促進了社會治理體系和治理能力現代化。《辦法》實施范圍覆蓋行政區內城鎮和鄉村，依據鄉村和城鎮的差異性，以附件形式規范了考核評定內容和規則[5]。

二、執行現狀及問題闡述

榮成市相關單位堅持聚焦思想鑄魂、培養時代新人以及傳播黨的理論和政府政策，利用社區和村委會的基層自治群體形式，由鄉鎮政府和街道辦下發學習宣講資料，居民組成志愿隊伍下沉基層宣傳黨和政府的惠民政策，號召黨員干部、社會組織、自媒體主播等組建政策宣講服務隊深入社區、村鎮，動員群眾積極參與城市誠信建設。榮成市注重發動基層黨組織力量，確保基層黨員干部深刻理解市政府“志愿+積分”的城市誠信建設政策精神，貫徹上級精神不變形、不走樣。上級單位負責編寫宣講教材，以習近平總書記關于基層治理的系列講話精神為理論指導，整理典型案例和金句，讓新時代中國特色社會主義思想和黨的理論普及全民[6]。

與此同時，街道、鄉鎮及以下基層單位統籌社會資源，逐級執行政策指令制定實施細則，憑借志愿信用評估系統，精準對接基層單位，服務群眾所需，大力動員村民和社區居民發展壯大志愿服務隊，依靠志愿平臺對志愿服務項目實施全過程管理，實現轄區覆蓋無遺漏，公正無紕漏。榮成市構建城市區域的新時代文明實踐數據大網絡，以一網覆蓋的方式提供全城的服務，并創建了具有當地特點的社區文化中心，深耕鄉村文化的土壤。從居民的實際需求出發，基層單位利用志愿者的能力滿足孤獨老年人的飲食等基本生活需要，減輕需要照護服務的老年人子女的經濟壓力和照護壓力。榮成市依托志愿服務平臺和積分信用體系組織志愿服務隊伍上門服務，解決轄區老人基本生活需求。在滿足基本需求的同時，榮成市也考慮到老年人的社交和自我價值實現的需求，鼓勵老年群體發揮自身優勢，并建立起一支老年志愿者團隊。服務過程中，志愿者化身基層講解員，在支援機構和所在村鎮、社區中宣講紅色經典故事、地方史志和個人奮斗歲月，成為基層靚麗的風景線。

針對志愿者人才隊伍建設，市政府的相關部門創建了四個層次的志愿者團體：黨員領導干部群體、各部門的專業技術人員群組、城市區域的專業團組和鄉村社區的民眾團隊。以“由黨員領導者引領的服務、通過專業技術人員的精確服務、從城市團隊中提供的深入服務、以鄉鎮與村莊居民為主體的自助服務”的方式實施個性化的、有差別的援助。村居采取互助模式，成立一支文明實踐志愿服務隊及其所屬特色服務分隊，就近滿足群眾需求，打造一支群眾身邊的志愿服務隊伍[7]。

但從政策實施五年來，參與群眾以常住市民為主，流動人口（含短期住戶）參與意愿低，主要原因是外來人口對本市政策陌生。受新冠疫情影響，為響應上級部門疫情防控要求，各單位對流動人口摸排能力和效率顯著提升，基層單位對流動人口動態掌握及時準確。2022年12月國家將新冠疫情等級改為乙類乙管。為盤活經濟，政府不再限制出行，人口流動日漸恢復，基層機構對管區內人口流動監管下降，流動信息掌握不及時，不充分，網格化管理效用下降。為保證行政區內全體居民加入志愿活動和信用積分統計，基層單位需加強后疫情時代網格化治理，精準掌握轄區人口流動信息，加大宣傳力度，動員群眾加入美好城市建設中來。

三、加大“信用+志愿”推行力度，靈活化網格治理

（一）壯大基層黨工隊伍

鄉村振興的基石是基層治理，堅守黨的核心領導是鄉村振興的關鍵準則。中國共產黨始終將基層治理視為管理國家的重要領域。黨建引領基層治理，對引領鄉村振興、提升基層治理效能、提升黨的基層戰斗力，鞏固中國共產黨的執政地位具有深遠意義[8]。經過實踐檢驗證明，黨團組織對于構建有效的基層管理與實現現代化的治理模式具有積極的影響力。作為一個團體，基于地方居民自我管理的規則體系，黨團能夠深入社區及村委會并形成特定的架構，而黨建引領意味著強化黨的領導，提高黨的領導水平，產生良好的管理效益，從而推動基層管理的效率化與現代化進程。

政府需要重點關注如何實現全局領導。基層組織工作必須踐行全心全意為人民服務的宗旨，構建服務型的鄉村行政機構。同時，要根據農村老齡化的趨勢和對新時期鄉村建設的期望來滿足群眾合理需求，從而奠定地方現代化服務基石。籌建服務型基層黨支部的目的是轉化管理模式，服務窗口單位要將工作區轉化為黨建示范區，鄉鎮服務部門要轉移到一體化黨群服務中心，讓群眾辦事“只跑一趟”。職能部門走進基層黨群中心，可以實現基層治理理念從管理型政府向服務型政府平穩轉型[9]。自黨建示范區建立以來，榮成市確立了以深化服務為導向的黨建革新策略，這使原本由鄉鎮政府被動的應對任務轉變為主動應對。該辦法的顯著特點在于將工作重心轉移至社區層面。實施黨員連帶責任制，能夠更為精準地識別并妥善處理民眾的需求與潛在問題，確保服務工作的實效性和針對性。

習近平總書記強調，志愿服務是社會文明進步的重要標志。黨的十八大以來，廣大志愿服務工作者積極響應黨和人民的號召，弘揚社會主義核心價值觀。志愿服務走進社區、鄉村，為群眾送溫暖，為社會做貢獻，充分彰顯新時代青年理想信念、愛心善意與責任擔當[10]。黨工隊伍在日常調解居民矛盾的同時要大力宣傳市政府的相關政策，帶頭加入信用積分量化和志愿服務中去，發揮先鋒模范作用，為基層群眾做表率，發動群眾積極主動參加誠信志愿活動，用節日上門送溫暖等實際行動感染群眾，感化群眾，讓他們積極參與到美好家園的建設中來。

（二）創新網格化管理

社區治理是一種包含政府、社區組織及其管轄下的實體、營利組織和非營利組織等社會實體，是彼此之間相互合作、共同參與治理的過程[11]。網格化管理是按照某種特定的標準將城市管理區域劃分為單個的單元網格，對于鄉村，則是以生產隊劃分為一個網格，村書記為總網格長。每個單元格都要對應城市治理的一部分，監管人員只需要對每個網格中的內容加強檢測與管理，就可以實現有效的城市管理。網格化管理模式作為當前階段新興的一種治理模式，需要應用數字科技和信息網絡，合理劃分網格的范圍，將公共事件管理和指定任務單元作為網格化的內容，相關負責人需要鏈接數據平臺與城市資源。實現網格化需要責任落實到人，設置責任對應的角色，即網格管理者、網格參與者以及監督檢查人員等。每個角色都要肩負起相應的責任，加強與民眾溝通交流，及時解決民眾糾紛，為民眾提供個性化的服務管理模式。要探索“縣委—街道（鄉鎮）黨工委—社區（村）黨組織—網格黨支部”的四層組織架構[12]。針對縣級行政區域特點，在縣域范圍內開展網格化管理工作。按照一個網格內最多有270戶或者800人口的規模，擬定底層網格劃分，將網格作為最小單元，依據轄區內既有基礎設施和地理地物，通過計算機大數據信息化手段建設網格化管理系統，聯合市級規劃院繪制社區網格電子地圖，結合不同的資源、不同的力量分級分類，確保上級交派下的每項任務都精確到位，確保沒有漏落、沒有重復，實現對整個社區范圍內每一項事務的全方位整體性覆蓋。

政府要加大科技賦能基層治理，實現部門聯動和大數據信息共享，及時掌握轄區內人口變化情況。網格單元下沉到各村（社區），最小單元要根據人口密度和人力分配的實際情況劃定，按最小單元成立網格小組，小組長由組內黨員擔任，并成立黨小組，由社區黨支部或村委會領導，小組成員黨員數量不夠的由鄰近組調入并歸屬該小組。基于城鎮與鄉村網格成員在社會關系層面的差異性，鑒于中年城鎮居民因工作原因不常駐社區，導致日常基層工作的及時完成受到一定阻礙，基層黨組織需按實際情況備案，在人員選擇上以退休干部及企業職工為主。村鎮級網格員同樣面臨人員外流和短缺現象，這就要求村兩委及時填補空缺，摸排人員流動狀況。基層組織和縣級政府要各司其職，縣級政府設立專班接收基層問題并負責與其他部門接洽處置。榮成市村鎮旅游資源豐富，網格化管理有利于整合轄區內民宿餐飲資源。有需求和困難的商戶可在所屬網格報備，由村鎮統一處理。同時，可以由各網格動員成立志愿小組，負責宣傳文旅活動，制作公眾號等向外宣傳本地旅游資源，監督并上報不文明和不誠信行為，維護和諧美麗的城鎮環境。網格化管理不是拘束的牢籠，而是向政府反映民聲民意的有效途徑，是基層民眾自治的新范式。

（三）強化政策落實，提高群眾參與度

榮成市出臺城市征信和志愿管理辦法后，各街道、鎮政府積極宣傳并動員轄區群眾參加，市內企業工會紛紛響應市總工會的號召，發動職工報名參加志愿活動。政策實施五年來，基層反饋的問題及調研數據表明，榮成市在常住人口參與度方面已達到預期標準。然而，對于流動人口的管理，還存在一些不足之處。這些問題亟待我們深入研究和解決。針對這些問題，本文提出以下建議：榮成市委宣傳部和有關單位加大城市特色管理方法的宣傳力度，在榮成市及威海市和山東省兄弟城市的車站、碼頭、機場等游客集散地張貼廣告牌；與各旅游公司簽署協議，要求旅游公司向游客宣傳并簽訂榮成市文明旅游倡議書；鼓勵創業者、異地就業的外來人員自愿加入，就業單位人事辦、售樓處、房主集體或自然人等鼓勵其到所屬社區報備并登記誠信志愿系統。

四、總結

目前，我國已經邁入一個新型社會治理時期，各地區在構建社會治理的進程中需要借鑒國內成功的案例，并對其進行合理的評估以保證其適應性和可行性。此外，我們也應該敢于突破傳統思維模式，積極探索新穎且符合當地特點的社會管理策略，從而促進社會的整體規劃與實際操作緊密結合，有效推動社會管理改革的深入發展。榮成市依據自身發展情況，設計推出“信用+志愿”基層治理模式，實現市民自覺踐行社會主義核心價值觀，約束自身行為，并由基層主管政府協管的模式，攜手共建美麗城市的愿景。榮成市相關政策實施以來，獲得了人民群眾大力支持和省級主管部門認可，成績斐然。筆者認為要通過構建社區和鄉鎮基層網格，完善并靈活調整新冠疫情期間的網格管理策略，形成從縣政府到基層網格黨支部四級協同的緊密機制，強化黨對基層工作的領導作用，確保政策的貫徹與執行。此外，還應積極采取措施，向包括創業者、游客等在內的外來人員宣傳榮成市的政策，鼓勵他們積極參與，提高群眾的整體參與度，共同推動城市的和諧發展與美好建設。

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參考文獻：

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〔4〕閆春海.榮成市推進社會信用體系建設的實踐[J].機構與行政，2019（4）：27-30.

〔5〕〔12〕李鵬超.山東省D縣城市社區網格化管理研究[D].濟南：山東財經大學，2023.

〔6〕〔7〕趙旭光，呂冰峰.社科普及志愿服務的多重價值與創新路徑研究——以山東省R市文明實踐社科普及志愿服務為例[J].改革與開放，2020（24）：57-60.

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〔9〕陳萬莎，陳明明.黨建引領鄉村治理體系現代化轉型的實踐路徑——以煙臺市黨建示范區為例[J].探索，2023（4）：100-114.

〔11〕沈承誠，侯玉芬.經濟發達鎮的社會治理創新：“網格化+網絡化”的復合模式——基于J市X鎮的分析[J].江蘇行政學院學報，2020（5）：101-110." （責任編輯 曹彩霞）

Introducing Credit Scores and Grid Management to Create a New Paradigm of Grassroots Governance： A Case Study of Rongcheng City in Shandong Province

LIN Jinghao

（School of Economics and Management， Harbin Normal University， Harbin 150025， China）

Abstract： Good governance is the goal of achieving grassroots governance. Grassroots governance has always been a major issue facing the government， and its personalized， acute and long-term problems have led to frequent social contradictions. Rongcheng City， Shandong province， has established a comprehensive credit scoring system， which will drive the work of the government and comprehensively organize the application of scoring. According to the specific local situation to formulate appropriate strategies， strengthen the construction of basic Party organizations， promote the transformation of government functions， improve the social and cultural level， and effectively enhance the effect of community management. However， there are also some problems of population flow and information imbalance. Rongcheng city has introduced the big data control system of the local grid to solve these problems， which need to be further optimized.

Keywords： Good Governance； Grassroots Governance； Credit Score System； Grid Management