包容性發展視角下跨國重大工程協同治理范式研究

一、前言

協同治理是以共識為導向和協商的集體決策過程，決策過程是正式的、面向共識的、慎重的，旨在制定或執行公共政策，或者對公共事業和資產進行管理[1]。協同治理是跨國重大工程管理中的一項管理職能，跨國重大工程協同治理是指“涉及聯合活動、共同結構和共享資源”的正式活動。跨國重大工程協同治理活動是一類具有特殊屬性和規律性的實踐形態，與地區的政治、社會、經濟、文化等緊密相連，相互之間有著高度適應性。相較于國內重大工程而言，跨國重大工程涉及東道國的制度、環境、文化等方面的差異，還具有戰線長，投資多，地緣、地理和地質條件復雜，施工難度大等特點[2]，造就了跨國重大工程協同治理具有整體性、包容性和高度復雜性。妥善解決跨國重大工程在協同治理過程中涌現出的各種新問題和新挑戰，必須通過系統性、全局性的協同治理范式來規范利益相關者主體行為和安排科學的決策流程。考慮到多元化的參與主體和復雜多變的建設環境，要將跨國重大工程協同治理與包容性發展相結合，運用包容性發展思維與話語體系表述，提煉協同治理核心問題的關聯邏輯與屬性特征，形成一套有效的協同治理范式，依法、合規、有序、高效開展治理活動。基于此，包容性發展視角下跨國重大工程協同治理范式是當今跨國重大工程治理領域內一個重大科學問題，不僅充分體現了跨國重大工程協同治理理論的時代特征，而且還將拓展和延伸出一系列新的科學問題，促進跨國重大工程協同治理理論內涵的不斷豐富。

二、中老鐵路案例分析

本文以包容性發展視角下跨國重大工程協同治理為主題，試圖回答以下研究問題：“什么是跨國重大工程協同治理范式？如何才能夠做出好的協同治理范式？”本文以“一帶一路”標志性工程中老鐵路為研究樣本，從跨國重大工程協同復雜性出發，探索包容性發展視角下跨國重大工程協同治理范式。本文主要貢獻在于超越了傳統協同治理管理的一般模式，從包容性發展視角創新性地提出了跨國重大工程協同治理范式，研究成果不僅豐富和發展了協同治理理論，而且為提升跨國重大工程協同治理質量提供了重要的理論和實踐參考。中老鐵路協同治理除包括一般工程常見的政策協同、多元主體協同、信息聯動協同等重要協同治理問題，還因為跨國工程的特殊性出現了跨境產能協同、跨境班列協同、內外協同產業相融等特殊協同治理問題。同時，中老鐵路工程所處的政治、社會、地理和自然環境的特殊性使得協同治理原則、思路、組織架構、流程設計等都面臨諸多新的挑戰，更需要結合中老雙方在資源稟賦、經濟結構、產業發展等領域的互補性，采用一套新的協同治理范式加以解決。

（一）中老鐵路協同治理的思想價值

“一帶一路”倡議下的互聯互通跨國重大工程不斷推進，如何基于跨國重大工程的環境敏感性、系統復雜性、形態多樣性、過程動態性、結構異質性等特性，審視東道國核心關切，形成包容性發展視角下跨國重大工程協同治理范式，成為學術界亟待解決的問題。

1.在解構“西方話語”中建構中國話語體系

當前，國際經濟環境變化、部分國家保護主義抬頭、地緣博弈等現實情況相互疊加與纏繞。運用西方話語體系來理解“一帶一路”的方式是完全不符合實際的，中國需要重塑經濟全球化話語權。中國通過政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通這“五通”， 與“一帶一路”沿線國家共同分享中國機遇、中國模式與中國方案，提升中國制度性國際話語權（見表1）。

2.“共同富裕”的有效載體

中老鐵路運營安全持續穩定，客貨運輸提質增量，形成優勢互補、區域分工、聯動開發、共同發展的區域經濟體。依托中老鐵路，高端資源要素首先向沿線中心城市流動，形成高端資源要素聚集效應，進而帶動沿線其他城市發展，形成中老經濟走廊，輻射到周邊地區，形成經濟輻射面，概括為“多極一廊一面”，即多個經濟增長極、中老經濟走廊、中老鐵路經濟輻射面。中老鐵路向南輻射到泰國、柬埔寨、馬來西亞等國，向北已輻射到中國各個省份。同時，鐵路部門在常態化開行“瀾湄快線”國際貨物列車的同時，探索培育“中老鐵路+中歐班列”“中老鐵路+西部陸海新通道班列”等鐵路國際聯運新模式。

3. 戰略互信與破解“馬六甲困局”

中老鐵路是泛亞鐵路網的重要環節，其目標是聯通整個中南半島和東盟。該鐵路通過老撾將中國與泰國、馬來西亞、新加坡聯通，促進“國際陸海貿易新通道”與瀾湄合作對接，讓中國西部大市場與中南半島市場相連，為中國—東盟經貿關系注入新動能。中老鐵路這一先行項目的示范效應將推動泛亞鐵路東線、西線建設，實現與泰國、柬埔寨、馬來西亞等國鐵路的連通，所形成的溢出效應將帶動東南亞乃至南亞地區的聯動發展。從另一個戰略方向來看，在波詭云譎的局勢下，馬六甲海峽之困是中國外循環體系中的桎梏，表現得尤為明顯，其對我國能源安全至關重要。一般公認的“馬六甲困局”指的是運能飽和、安全威脅、他國制約三部分[3]，中老鐵路對于破解馬六甲海峽地緣政治困局和瓦解第三方干預在馬六甲海峽對中國能源運輸的封鎖有著重大的戰略意義。

（二）中老鐵路協同治理實踐模式

跨國重大工程的強實踐性要求對協同治理行為的認知不能停留于“構念”，而是需要從實踐視角下對協同治理行為的具體要素與構造進行解構。跨國重大工程協同治理活動是一類具有特殊屬性和規律性的實踐形態，其關鍵組成非常豐富，包括標準輸出、組織結構、資本配置、社會責任、屬地化人才，并在整體上建立相應的流程和運行機制，諸多要素構成了跨國重大工程協同治理范式的功能表征與強大的生命力。作為一個完整的科學體系，總結其協同治理范式顯得十分必要，也為其他“一帶一路”沿線國家和地區提供了可借鑒的成功經驗。

1.輸出中國標準

標準體系是指一定范圍內的標準按其內在聯系形成的科學有機整體，中老鐵路工程的中國標準體系主要指軌道標準、設計速度、線路規劃、技術標準、安全標準、環境標準等子體系均為“中國技術+中國標準+中國裝備+中國建設”的全鏈條設計。中老鐵路由六家中國公司進行鐵路主體的建設，是首條以中方為投資建設主體，全線使用中國的技術和裝備，并直接與中國鐵路網連通的大型國際鐵路。面對點多線長、橋隧占比高、連續長大坡道、列車操縱難度大等一系列難點問題，中老鐵路從設計、施工、監理，到軌料、施工裝備、通信訊號和電氣化設備、機車車輛，全部采用中國技術標準。在中老鐵路這類跨國重大工程中，中國規則、中國管理、中國標準的統一在一定程度上削弱了建設中的不穩定性，體現跨國重大工程協同治理的“中國之治”[4]。

2.設計協同治理結構

重大工程協同治理結構設計是在工程系統層面上對重要利益干系人之間的結構關系、權力制衡以及利益協調的制度安排，做到權力和決策事項的一致[5]。相較于其他重大工程來說，跨國重大工程是一項包含眾多細節和任務的復雜過程，除了涉及投資國政府、東道國政府等利益主體，還涉及代表不同利益訴求的社會公眾群體。利益主體間的多層協調關系帶來結構復雜性、行為復雜性和認知復雜性。為了規避跨國重大工程決策共識形成困難，一般由投資國和東道國合資成立公司進行特許經營，形成合理的治理結構，不斷優化協同治理方案。面對多元化的參與主體及復雜多變的建設環境，明確相應事項協同治理的主體間結構關系及其權責配置顯得至關重要。中老鐵路經歷了“中老鐵路項目籌備組——項目公司股東管理委員會——中老鐵路有限公司”三個多層級協同治理結構和相應的權責關系，分階段負責中老鐵路磨丁至萬象段項目的投融資、設計、建設和運營，主要包括審批項目投資估算總額、項目招標方案、重大資金籌措、主要管理人員安排等。

3.完善資本配置

中國政府和老撾政府在目標、利益與價值取向等方面存在一定差異，跨國重大工程資本配置需要中老雙方基于相互信任采用“關系友好”和“協商一致”的原則來協調各方利益訴求。中老兩國企業在萬象市注冊成立了老中鐵路有限公司，公司由磨萬鐵路有限公司、老撾國家鐵路公司、中投北京玉昆投資有限公司和云南省投資控股集團有限公司四家股東組成，注冊資金150億元人民幣。中老雙方的投資占比為：中方投資占70%，老方為30%。四家股東投資及占股比例為：磨萬鐵路有限公司投資60億元人民幣，占比40％，老撾國家鐵路公司投資45億元人民幣，占比30％，北京玉昆投資有限公司投資30億元人民幣，占比20％，云南省投資集團有限公司15億元人民幣，占比10％。各股東共同參與董事會和股東大會，公司所有重要事務均由董事會或股東大會決定。通過相互溝通、相互協商和多次協調來尋求一致性決策方案，是跨國重大工程自我規制的重要體現。同時，中國進出口銀行向老撾提供30年期低息貸款，共建國家之間建立長期、穩定、可持續、風險可控的融資體系，有效彌合先發展經濟體與后發展經濟體間的發展鴻溝（見圖1）。

（三）中老鐵路協同治理風險

“一帶一路”戰略的提出為中國對外直接投資布局優化創造了良好條件，但是在此進程中，跨國重大工程會面臨來自東道國政治、經濟、第三方干預和國際輿論等多方面的風險和挑戰，給工程帶來較大的不確定性。政治風險是我國企業對“一帶一路”沿線國家和地區開展直接投資面臨的最大風險之一，在當前地緣政治風險激增、全球產業鏈重組、世界經濟關系復雜多變的背景下，老撾隨時可能因貨幣貶值、公共債務增加、有效財政收入銳減和民眾大規模抗議等爆發經濟政治危機。同時，部分國際媒體妄稱中老鐵路以及連帶經濟走廊項目會給老撾帶來“巨額債務”，渲染中老鐵路對老撾自然生態造成破壞、強行征地涉嫌“侵犯人權”等，使得中老鐵路成為國際輿論關注的焦點，與鐵路運營相關的容錯空間被大幅壓縮。

三、結語

面對中國不斷加大對海外重大工程項目投資的客觀形勢，緊密結合跨國重大工程管理實踐中的協同治理行為，為中國企業海外投資項目提供科學依據和應用指導，已成為當今中國跨國重大工程領域具有深遠意義的前瞻性學術議題。本文根據“思想價值—理念共識—實踐模式—風險識別”學理鏈，通過對中老鐵路項目進行案例分析，探索、揭開中國跨國重大工程協同治理的微觀機制，從本源和深層邏輯上剖析中老鐵路協同治理行為，以期為其他跨國重大工程建設起到表率和示范作用，從而贏得國際尊重。研究結果顯示，中老鐵路所面臨的多元化參與主體、復雜多變建設環境等難題是可以被認知和破解的，其建設過程中所形成的“勢高國”與“勢低國”的協同治理范式是可以作為范本加以參照的。在“一帶一路”戰略背景下，中老雙方政府能夠在中老鐵路工程實施過程中始終秉承著友好和合作態度，使得中老鐵路具備比其他跨境工程更加良好的決策、建造和運營環境。本文研究成果豐富和發展了傳統的協同治理理論，為“一帶一路”國際交流呈現新理念和新經驗，體現了中國方案、中國智慧和中國擔當（見圖2）。

本研究中，雖然有豐富的案例資料數據進行相互印證，但是本文的一些研究結論無法有效概化到其他“走出去”的企業中，有賴于大樣本的實證研究驗證結論。另外，鑒于中國跨國重大工程協同治理行為的復雜性和多樣性，未來研究可以針對中國跨國重大工程協同治理行為開展橫向的跨案例研究。本文運用中老鐵路的單案例剖析中國跨國重大工程中的協同治理行為，但是協同治理的強實踐性意味著有必要運用跨案例進一步研究。因此，未來研究可以選擇具有顯著示范價值的重要國際化合作項目，分析其在協同治理的相同點和差異性，多方面驗證本文的研究觀點和主要結論，以說明本研究的有效性和合理性。

引用

[1]孫大鵬.協同治理的理論框架及案例考察[J].財經問題研究，

2022（08）：113-121.

[2]杜思正，冼國明，冷艷麗.中國金融發展、資本效率與對外投資水平[J].數量經濟技術經濟研究，2016，33（10）：17-36.

[3]張潔.中國能源安全中的馬六甲因素[J].國際政治研究，2005

（03）：18-27.

[4]盛昭瀚，程書萍，李遷，等.重大工程決策治理的“中國之治”

[J].管理世界，2020，36（06）：202-212+254.

[5]李遷，朱永靈，劉慧敏，等.港珠澳大橋決策治理體系：原理與實務[J].管理世界，2019，35（04）：52-60+159.

基金項目：1.職業院校數字化轉型行動研究課題（項目編號：KT22261）；2.重慶對外經貿學院科學研究項目基金（項目編號：KYZK202311）

作者單位：孫佳琳，云南國土資源職業學院商務信息學院；成龍，重慶師范大學數學科學學院

■ 責任編輯：王穎振