政策工具視角下貧困職教生高質量充分就業的頂層設計

作者簡介

王紅雨（1987- ），女，天津大學教育學院副教授，管理學博士，研究方向：職業教育（天津，300350）

基金項目

天津市2019年哲學社會科學規劃課題“貧困大學生就業創業精準幫扶的獲得感研究：以天津市高校為中心”（TJJXQN19-002），主持人：王紅雨

摘 要 貧困職教生就業幫扶政策工具已覆蓋命令型、激勵型、能力建設型、系統變革型與自愿型等工具類型，其中激勵型、命令型與能力建設型工具的應用頻次高于系統變革型與自愿型工具；經濟資助與崗位提供應用頻次最高，且其對應的政策工具多為命令型工具與激勵型工具；就業成功、資源整合與公平正義的政策價值呈階梯形正向分布；但在政策“工具—要素—價值”三者交叉上，低頻點與空白點較多。對此，應以政府善治引領為核心，構建“政府—市場—職業院?！遍g的就業幫扶協同公共治理機制；“扶智”與“扶志”相結合，完善政策工具在不同內容要素間的合理配置，協調具體政策工具的可持續性及階段性落實；持續滲透公平正義的價值引領功能，注重工具類型、內容要素與政策價值間的協同共生。

關鍵詞 貧困職教生；高質量充分就業；就業幫扶；政策工具；政策計量分析

中圖分類號 G715 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）19-0034-08

就業是最基本的民生。黨的二十大報告明確提出要“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶”。家庭經濟弱勢學生是就業支持與幫扶體系中的重點群體，實現家庭經濟弱勢學生穩定就業、滿意就業既是實現教育脫貧、阻斷貧困代際傳遞的根本訴求，也是職業教育助力貧困生充分就業、高質量就業的應有之義，是就業優先戰略落實于職教領域，助力實現中國式現代化的有效路徑。解析、衡量貧困職教生就業幫扶政策工具的合理性、適配性是教育扶貧政策體系持續完善的基礎性工作，也是衡量職業教育是否有效幫扶家庭經濟弱勢群體實現體面勞動的試金石。相較于國家政策的持續輸出，學界對此方面的研究卻稍顯不足，少數相關既有研究或聚焦于政策的歷史梳理[1]，或聚焦于政策的演變邏輯[2]，鮮少探討政策內部要素的基本布局與相互關系。鑒于此，本研究對2007-2023年國家有關部門出臺的70份貧困職教生就業幫扶政策進行分析，從政策工具理論出發，結合幫扶政策工具類型、政策內容要素與政策價值建構三維分析框架，以期為高質量充分就業背景下職教貧困生就業支持與幫扶政策體系的優化提供對策建議。

一、研究設計

（一）研究樣本

選取2007年5月①至2023年12月國家相關部門頒布的貧困職教生就業幫扶政策文本為研究對象，資料來源于相關部委官網及“中國政策研究網”“萬方法律數據庫”等權威政策數據庫。經反復討論，剔除與本研究主題無關政策文本，同時對政策內容進行條目式篩選，最終收集有效政策文本70份，見表1。政策樣本可分為兩類，一類是職業教育的專門性文本，此類文本就貧困職教生就業幫扶形成專題式的政策指導，如《國務院關于建立健全本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（國發[2007]13號）、《關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》（財教[2007]74號）、《教育部關于加快高等職業教育改革促進高等職業院校畢業生就業的通知》（教高[2013]3號）等；另一類是跨領域條目性文本，此類文本多將職業教育系統改革、脫貧攻堅戰略、弱勢群體就業等不同領域的問題結合交互，在具體政策條目或文字表述中涉及貧困職教生就業幫扶的相關指導意見，如《國務院關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》（國發[2016]64號）指出：“針對貧困家庭中有轉移就業愿望勞動力、已轉移就業勞動力、新成長勞動力的特點和就業需求，以職業院校為依托開展差異化、持續性技能培訓?！?/p>

（二）分析框架

1.理論指導：政策工具理論

政策工具理論發端于20世紀60年代，至今已成長為公共管理學中的重要分支。學界關于政策工具的內涵認識不一：Elmore（1987）認為政策工具是政府為達成政策目標的權威性選擇[3]；Peters（2007）將政策工具視作政策活動與政策實踐的構成部分[4]；Hughes（2015）將政策工具定義為調整政府行為的有效機制[5]；陳振明則認為政策工具是實現政策目標或結果的手段[6]。雖然學者關于政策工具的定義各不相同，但總的來說，政策工具可以概括為政策目標和政策行動之間的聯結機制。

作為政策工具理論的重要組成部分，政策工具的類型研究日趨成熟，整體上呈現三種論調：第一，工具論，將政策工具視為實現政策目標的有效工具，如Salamon（2002）根據應用目的將政策工具劃分為直接行政、社會管制、經濟管制、公共信息等類型[7]。第二，資本論，將政策工具視為政府可利用的有效資本，如McDonnell和Elmore以資本類別為依據將政策工具劃分為命令型工具、激勵型工具、能力建設工具和系統變化工具[8]。第三，行為論，視政策工具為政府的治理行為，如陳振明依據政府治理行為特征將政策工具劃分為工商管理技術行為、市場化工具行為與社會化行為[9]。也有學者持融合論觀點，如Howlett和Ramesh（2009）根據國家對政策系統的控制強度將政策工具劃分為強制型、自愿型、混合型三類，兼具資本論與行為論特征[10]。

2.分析框架：“工具類型—內容要素—政策價值”的三維分析框架

X維度：政策工具類型。不同政策工具類型的劃分方法各具理論合理性。本研究綜合樣本政策文本的內容考量，在McDonnell和Elmore政策工具類型四分法基礎上增加Howlett和Ramesh的自愿型工具，將貧困職教生就業幫扶政策工具類型劃分為命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具和自愿型工具五類。

在政策工具類型中，命令型工具指政府部門通過權力運行與權威影響將貧困職教生就業幫扶政策轉化成具體標準與行動以發揮其調控、規制職能，包括發布法律法規、指示指導、直接命令、設置機構、政策試驗等；激勵型工具包含正向激勵和負向激勵兩種形式，正向激勵包含政策優惠、資金補貼、名譽獎勵等，負向激勵則如處罰、通報批評等；能力建設型工具指能夠提升貧困生個人或群體能力發展的行為方式，以系統學習、短期培訓、項目培育為主；系統變革型工具指貧困生所在組織或環境的相關優化舉措，如資源配置、制度更新、環境提升等；自愿型工具指政府外的力量，如社區、社會、市場、行業等組織發揮的作用。

Y維度：政策內容要素。內容要素集中體現了政策文本的作用對象與作用領域，彰顯了政策的頒布主旨。我國貧困生就業幫扶經歷了由粗放式幫扶到精準式幫扶的演進過程。粗放式幫扶是以政府財政投入為主的資源性幫扶，如經濟資助、崗位供應等，雖在短時內取得較大成效，但卻存在貧困生認定不清、政策針對性不強、貧困生內生力不足等問題[11]；精準式幫扶更強調多方利益主體整合與持續性跟蹤幫扶，在資源性幫扶的基礎上增加能力幫扶與制度幫扶[12]，如貧困生身份精準認定、就業指導與生涯培訓、培養質量提升、責任主體協同構建、幫扶效果監測等。據此，本研究將就業幫扶政策的內容要素劃分為經濟資助、崗位提供、就業指導與生涯培訓、培養質量提升、責任體系構建、幫扶效果監測六方面，以其作為政策分析的Y維度。

Z維度：政策價值。政策價值是政策設置的最終目標所指。綜合前期研究成果②與筆者搜集的政策文本來看，貧困生就業幫扶的基本價值可依照“個人—社會—國家”之邏輯劃分為個體價值、中間價值與最高價值三個層次。個體價值表現為貧困生擁有平等就業的權利，可通過自身人力資本的提升獲得期待的崗位，達成體面就業；中間價值在于通過貧困生的成功就業達到消除社會資源配置不均與低效的問題，這需通過不同層次、類型、結構、要素的社會資源在不同階層間進行調整與再分配達成；最高價值指向實現社會公平正義的終極目標，通過貧困生就業的起點正義、過程正義與結果正義，真正阻斷貧困代際傳遞，實現社會的和諧發展[13]。由此，本研究將貧困職教生就業幫扶的價值維度劃分為就業成功、資源整合與公平正義三個維度，將其作為政策分析的Z維度。見圖1。

（三）政策文本的編碼

以三維分析框架為前提，以相關政策條目為分析單元，使用Nvivo 12按“政策序號—條款序號—內容標記序號”對政策文本進行編碼和歸類。需要指出的是，在“X-Y-Z”分析框架中，“X軸”是首先確保完成編碼的，即所有的文本編碼均能夠涉及X軸政策工具類型的分類，Y軸內容要素與Z軸價值維度會盡力體現，但不能保證全部能夠進行編碼。由于篇幅限制，部分編碼結果如表2所示。

二、政策文本分析

（一）政策類型分析

在已掌握文本中，政策類型囊括“通知”“意見”“辦法”“決定”“規劃”“問答”六種形式。其中，“通知”類文本數量占絕對優勢，占比達85.71%，此類文本是政府部門日常發布政策建議的最常用類型，在本政策主題上主要適用于上級部門下達貧困生幫扶指示與具體工作布置事項。其次為“意見”類文本4份，占比約6%，主要從宏觀政策設計上對貧困生就業幫扶工作提出指導思路與處理辦法；“辦法”“決定”“規劃”“問答”等類型的文本數量較少，合并僅占總數的10%左右，說明當前貧困生就業幫扶政策在長周期、可持續規劃發展與具體幫扶舉措的建議實施與有效評估方面的政策表述占比相對較少。

（二）政策出臺部門分析

政策的發布主體涉及二十余個部門。人力資源和社會保障部、教育部、國務院辦公廳、財政部、國務院扶貧辦、人民銀行與銀監會、共青團中央等部門出臺政策的總數超過5成，構成此類政策的主要出臺部門。其中，人力資源和社會保障部出臺政策文本最多，這符合所屬部門與“就業幫扶”這一政策主題立足“民生為本”基本原則的權責關系；其次是教育部，主要關涉職業教育與成人教育司、財務司、高校學生司等相關部門，這符合“貧困職教生”這一政策的針對主體；再次是國務院辦公廳和財政部，這在一定程度上說明當前職教貧困生就業幫扶的主要手段可能在于政策支持與資金輸入。需要指出的是，不同政策文本的出臺形式多為部門間的聯合推出，呈現出發布幫扶政策涉及部門主體的多樣性特征，在一定程度上體現了貧困生就業幫扶工作的復雜性與相關部門聯合治理的協同性。

（三）基于三維框架的分析

1.X維度：工具類型分析

以編碼為基礎獲得政策文本的工具類型分布。如表3所示：70份政策文本兼顧命令型、激勵型、能力建設型、系統變革型和自愿型五種類型，政策工具的綜合運用為貧困職教生就業幫扶創造了良好的政策環境。

在五類政策工具中，占比最高的為激勵型工具（32.1%），這和貧困職教生就業幫扶的“弱勢扶助”之根本屬性相符；其次為命令型工具（29.2%），其高頻使用表明貧困職教生就業幫扶工作的復雜性與艱難性決定其需要國家層面統一指揮；再次是能力建設型工具（28.8%），表明教育培訓、人才質量提升等“扶貧先扶智”的長效機制在不斷強化貧困生就業幫扶效果；自愿型工具（5.2%）與系統變化工具（4.7%）占比較低，表明我國當前貧困職教生就業幫扶在社會各方間的協同效應仍需加強。

如圖2所示，從政策工具的具體類目來看，命令型工具、能力建設型工具與系統變革型工具的內在分配結構呈現較強不均衡性。在命令型工具中，由國家層面直接提供的資金、物質等資源供給占比最高（56%），“必須”“務必”等強制性語言符號相較于其他二級工具也出現得較多，如“務必對困難家庭的高等職業教育畢業生、各高職院校需根據實際情況給予適當的求職補貼與政策支持”[14]等類似表述出現的次數較多；其次為政府管制（29%），是政府部門對貧困職教生就業幫扶各項具體事務進行管理與制約的表征所在；指示指導占比為15%，主要出現在“意見”類與“規劃”類政策文本中。在激勵型工具中，正激勵類別的經濟補貼與崗位提供并重，類似“規范使用重點群體重點幫扶專項支持資金”“積極拓展政策性崗位資源”[15]等相關表述出現次數較多，而以“問責”“通報處罰”等為手段的反激勵則處于缺失狀態。在能力建設工具中，占絕對優勢比例的為“求職培訓”（80%），說明我國目前貧困職教生就業幫扶仍多停留在“就業指導”等就業起點層面，對于就業具體過程或職業發展的可持續性支持機制關注相對較少；而在“信息技術支持”（10%）、“數據支持”（7%）、“人才質量提升”（3%）等方面的關注則明顯不足，說明面向信息時代的、大數據時代與終身發展等貧困生就業幫扶長效機制與幫扶手段相對表現欠佳。在系統變革型工具中，貧困職教生就業環境的提升受到重視（89%），這主要表現在“構建公平、公正就業環境”之中；而基礎物質建設則占比較?。?1%），這與當前貧困職教生就業幫扶之基礎物質建設大多依托于院校、實訓基地、相關產業等已有物質環境中的現狀密切相關，反而說明其基礎物質建設已相對完備。在自愿型工具中，社會性因素明顯優于市場性因素的利用，說明當前就業幫扶政策尤其注意發揮社區或公益組織的作用，相關產業與行業組織的功能發揮亟待加強。

2.X-Y維度：工具類型與內容要素分析

貧困職教生就業幫扶政策主要圍繞經濟資助、崗位提供、就業指導與生涯培訓、培養質量提升、責任體系構建與幫扶效果監測六個內容要素展開。如表4所示，直接的經濟資助與崗位提供兩類內容要素使用頻率最高，合并占比超六成，且其相對應的政策工具多為命令型工具與激勵型工具，表明以直接資源輸出為主要手段的粗放型幫扶仍為當前貧困職教生就業幫扶的主要模式；其次為就業指導與生涯培訓，占比17.7%，這一方面與政策幫扶的主題密切相關，另一方面也體現在政府越來越重視貧困生就業的定位標準、內生動力與長久發展，精準性幫扶要素逐漸呈現；責任體系構建的內容要素占比達10.5%，主體的責任邊界與不同主體的責任協同開始逐漸受到重視；而培養質量提升（7.7%）與幫扶效果監測（3.8%）占比相對較少，說明政府與院校仍應對貧困生就業的根本問題與持續性監管加強重視。

不同政策工具中作用內容要素的占比不同，表明政策工具實際發揮效應的側重點有所差異：在激勵型工具、命令型工具與自愿型工具中，排名前三的內容要素分別為經濟資助、崗位提供、就業指導與生涯培訓，反映出政府直接投入的基本方向，經濟資助與崗位提供屬于外在的資源性幫扶，能最大限度實現貧困職教生就業幫扶的“兜底”功能；而就業指導與生涯培訓屬于內在的信息性幫扶資源，與政策的作用主題密切相關，能最為直接地實現貧困職教生就業幫扶的“對接”效應。在系統變革工具中，責任體系構建內容要素整體占比最多，體現出我國貧困職教生就業幫扶的主體責任性與不同主體間的協同性成為當前工作的要點。而在能力建設工具中，培養質量提升內容要素占比最高，說明影響就業質量的根本性問題即“人才培養質量”開始受到重視。值得關注的是，就整體政策工具的使用頻數而言，能力建設工具、系統變革工具、自愿型工具的整體占比較少，其所作用的內容要素明顯不足，說明當前貧困生就業幫扶仍以短時效內的資源性幫扶為主要形式，可持續發展的系統性幫扶實踐仍待加強。

如表5所示，貧困職教生就業幫扶價值體現在就業成功、資源整合與公平正義三個維度，三個維度呈現明顯的正向階梯狀分布，就業成功編碼占比62.3%，資源編碼占比23.6%，公平正義編碼占比14.1%，這符合一般價值訴求由低至高的一般分布規律。就業成功是貧困職教生就業幫扶的基礎性價值訴求，這在具體文本表述中體現得最為頻繁、突出，如“要將貧困家庭高等職業院校畢業生及時納入就業幫扶”“有就業意愿的都能實現就業或組織到就業準備活動中”[16]，貧困職教生就業成功的問題正在逐步解決。資源整合是達到就業幫扶要素精準的關鍵條件，是影響貧困問題在部門間、區域間聯動解決的重點[17]。在就業幫扶過程中，國務院、教育部、人力資源和社會保障部、財政部等部門聯合共青團、銀監會等相關部門以命令型工具、激勵型工具為基本手段，利用自身的決策資源及權力資源，有效整合了不同利益主體、不同主管部門、不同區域之物質資源、人力資源、信息資源，為從貧困生就業公平到社會公平提供了有效中介條件。公平正義則是貧困職教生就業幫扶的終極目標，處于政策價值金字塔的頂端，當前仍以命令型工具為主要表現手段，這無疑表明政府的基本態度：貧困職教生就業幫扶問題不單單是貧困職教生的個人問題，而是關涉到諸多貧困家庭與社會相關弱勢群體的生存、發展問題，是減少貧困、縮小社會階層差距的最終價值目標，因此需要強制性手段彰顯其終極價值。

4.X-Y-Z維度：工具類型、內容要素與政策價值的交叉分析

符合X-Y-Z三個維度的政策詞條共計131條。依據分段式數量統計，政策對應次數在10以上（包含10）的高頻對應僅有3類：“命令型工具-經濟資助—就業成功”政策鏈響應次數最多（17條），其次是“能力建設型工具—就業指導與生涯培訓—就業成功”政策鏈（13條），最后是“命令型工具—崗位提供—就業成功”政策鏈（10條），這說明當前政策設計的基本邏輯是政府通過權力運作輸出經濟資源與具體崗位，抑或通過能力建設輸出就業指導與生涯培訓，以此達到貧困生成功就業的基本目的。除此之外，政策對應次數在5至10的政策鏈有5條，對應次數在1至5區間的政策鏈有30條，對應次數為0的政策鏈有49條，可見“X-Y-Z”的交叉低頻點、空白點較多，說明工具類型、要素類型、價值類型間多處“各自為政”狀態，三者間的協同作用機制仍需加強。

三、結論及建議

（一）結論

1.貧困職教生就業幫扶政策網絡構建初步完成，但條塊化、分割化明顯

當前，我國貧困職教生就業幫扶政策的網絡構建已初步完成。從政策內容設置來看：政策工具類型維度兼具命令型工具、激勵型工具、系統變革型工具、能力建設型工具與自愿型工具；內容要素維度包含經濟資助、崗位提供、就業指導與生涯培訓、培養質量提升、責任體系構建與幫扶效果監測等諸多手段；政策價值維度則囊括就業成功、資源整合、社會公平正義等多元價值觀念，這使得政策整體設計呈現出不同工具類型、內容要素與價值目標的結構性共存。但需要指出的是，三者雖互有關涉，但在大多數政策文本中“工具—內容—價值”彼此各行其道，使得貧困職教生就業幫扶政策呈現出條塊化、分割化的分布態勢，不同政策要素內部的聯系性、一致性和協同性有待加強。

2.激勵型工具、命令型工具、能力建設工具整體利用率較高，系統變革工具與自愿型工具整體利用率相對不足

通過政策工具類型分析可知，激勵型工具的整體利用率最高，多以“經濟補貼”的形式實現，這符合政策制定的初衷即“積極、有效地引導、激勵貧困生實現直接就業”[18]；其次是命令型工具，多以“直接提供”的形式實現，這與命令性工具運行的低成本、高效能特征相關；再次是與命令型工具占比基本持平的能力建設工具，多以“求職培訓”為主要手段，這與充分挖掘貧困職教生就業的理性因素與自我效能感密切相關，三者的整體利用率是其他兩類政策工具類型利用率的9.97倍，呈現明顯的過溢狀態。在此狀態下，系統變革工具與自愿型工具受到擠壓，甚至可謂“真空”態勢，說明當前職教貧困生就業幫扶的“全方位、全要素支持環境”尚未構建，行業、企業、社會性實習基地等非政府力量的參與度有待提升。

3.政策工具類型在政策內容要素間的分配尚不均衡

合理的政策工具分布應呈現整體性均衡態勢，尤其是工具類型與內容要素的匹配度要相互適宜。但在貧困職教生就業幫扶政策體系中，各類政策工具在內容要素中出現明顯聚類現象，如命令型工具與激勵型工具一般高頻作用于經濟資助、崗位提供、就業指導與生涯規劃領域，而在培養質量提升及幫扶效果監測領域作用相對較少；系統變革工具則高頻作用于責任體系構建方面，自愿型工具雖同樣高頻作用于經濟資助領域，但因整體利用率較低而在其他領域中相對作用不足?？梢?，貧困職教生就業幫扶政策中的不同政策工具類型一般均在“短期資源性”內容要素中相對作用較多，如經濟資助、崗位提供等一般均在不同政策工具類型下被高頻使用；而“長期機制性”內容要素，如貧困職教生培養質量的系統提升、職教生就業幫扶責任體系的整體構建、國家幫扶政策執行及效果監測等，各類政策工具雖有兼顧，但仍處于使用不足甚至嚴重缺失狀態。政策工具類型與政策內容要素分配不均的情況極易導致政策內容的片面性或政策落實主體間溝通不暢的發生，進而導致貧困職教生就業幫扶政策懸置、低效、失效甚至是無效的不利局面。

4.“政策工具類型—內容要素—政策價值”的交互度、協同度仍需加強

雖然我國已初步構建起貧困職教生就業幫扶的政策體系，但“工具類型—內容要素—政策價值”彼此間的交互度、協同度仍顯不足，這往往會造成幫扶政策頂層設計與基層具體執行、具體就業幫扶舉措與育人價值訴求的多匹配脫離，無法實現政策工具、政策內容與政策價值的良性互動，進而制約貧困職教生就業幫扶政策設計及政策執行的有效性。

（二）建議

1.以政府善治引領為核心，積極構建“政府—市場—職業院?！遍g的貧困生就業幫扶公共合作治理機制

貧困生就業幫扶的政策工具分布雖已呈現多元化分布狀態，但并非均衡分布，系統變革工具與自愿型工具的整體利用率在激勵型、命令型與能力建設工具道德擠壓下明顯應用不足，甚至呈現“缺失”狀態。從政策工具的根本屬性來看，每類政策工具都具備有別于其他政策工具的功能優勢與制衡效用[19]，因此，系統變革工具與自愿型工具的應然功能是其他政策工具類型所不能替代的，此兩類政策工具的積極應用應在尊重以政府主導為核心政策設計與實施力量的基礎上，積極構建囊括政府、市場與職業院校的貧困職教生就業幫扶公共合作治理機制。

我國的職業教育治理已逐步走向社會化發展方向，“治理社會化的實質是政策工具的重新選擇，是以強制性程度較低和直接性程度較低的政策工具逐漸取代強制性程度較高和直接性程度較高的政策工具”[20]。在此進程中，政府應以“善治引領”為指導思想，從“整體性”視角統攬全局，在貧困生就業幫扶政策網絡中扮演引領者角色，因地制宜地設計促進貧困職教生就業的政策工具組合，逐步完善其決策民主化、施政法治化與問責效益化等相關舉措，由此成為各類政策工具與政策內容要素提升利用率與有效度的主導力量；市場應以“外部增效”為中心逐步構建貧困生就業幫扶資源的多元供給制度，如將以社會捐資為代表的多元性籌款機制與以充分崗位信息供給為代表的飽和性信息傳遞機制的引入[21]，大力挖掘職教貧困生就業新增長點，拓展市場化就業崗位，加強就業供給、穩定就業需求，實現就業供需機制的良性運轉，為貧困職教生就業幫扶提供資源動力；職業院校則應以“主動內生”為中心，充分發揮自身在貧困生幫扶中的自主權、參與權與實踐權，在就業幫扶政策的宣傳、執行、評價方面構建協同機制，引導學生樹立正確擇業觀，保護學生就業權益，以育人質量的提升推動貧困生人力資本與就業能力的發展，打通政策出臺至政策落地的“最后一公里”，使貧困職教生就業幫扶政策執行充分落地。由此，政府、市場、職業院校三者各司其職、各盡其責，相互銜接配合，有效提升系統變革工具和自愿型工具的政策工具效應，形成“上下結合”“內外協調”的貧困生就業幫扶政策設計與執行機制。

2.“扶智”與“扶志”相結合，完善貧困生就業幫扶政策工具在不同內容要素間的合理配置，兼顧具體政策工具的可持續性發展與階段化發展

內容要素表征著政策工具選用的本體識別度、達成度和認可度[22]，內容要素與政策工具類型可謂評價政策設計是否科學的一體兩面，其在政策工具理論中的重要作用是不言而喻的。目前，貧困職教生就業幫扶政策在“短期資源性”內容要素中相對作用較多，而對于“長期機制性”內容要素則關照不足。但實際上，無論對于貧困生個體抑或社會整體而言，貧困生就業幫扶的目標除解決就業、溫飽與基本生計之外，還應囊括有效的社會保護、貧困生整體能力提升、社會資源重新分配整合等長期幫扶機制，這是減少貧困生群體再次返貧、提升群體就業滿意度和生活幸福感的長效機制[23]。為此，在未來政策的設計與實施中，應特別注重對職教貧困生群體“扶智”與“扶志”的緊密結合，大力加強如提供就業培訓、普及高質量職業教育、嵌入現代技術培訓、加強社會性支持資源等“輸血式”幫扶模式，以優質生產力培育為育人目標，由內至外地激活貧困生內生職業發展動力，提升貧困生群體的自我發展能力，使“扶智”在脫貧攻堅收官階段發揮充分的引領力[24]。

此外，政策工具要素的應用還要考慮政策設計與實施階段：如在幫扶政策的起步推行期，政府可多注重對職教貧困生的基本生活保障，以資源支持為主要路徑，加大就業資金投入與就業崗位設置；在幫扶政策的持續推進期則應以制度支持為主要路徑，特別注重為貧困生群體提供持續的優質智力支持、環境設施與政策供給，如以技能學習和實習實踐為中心帶動貧困職教生就業能力的系統提升、就業環境與就業文化的不斷優化、全方位協同性就業幫扶政策的持續供給等；而到幫扶政策已然相對成熟的效果反饋期，則應以政府為主體聯合多方利益相關者（如用人單位、第三方機構等）構建長效監測機制，動態評估貧困生在就業或職業發展中的業績表現，分析其未能就業或再度失業的原因并進行針對性調整，注重貧困職教生就業質量、職業發展與生活滿意度的可持續評估，以此評價幫扶政策效果，助力后續幫扶政策的優化與完善。

3.持續滲透公平正義的價值引領功能，以系統思維完善工具類型、內容要素與政策價值間的協同契合

公平正義是衡量社會進步的重要標志，但在貧困職教生就業幫扶的價值維度上，“公平正義”響應頻率相較于“就業成功”與“資源整合”而言均處于相對較低頻次，這表明就業幫扶背后所蘊含的縮小社會貧富差距、真正實現社會公平正義的價值觀念尚未在政策設計中充分體現與落地執行。為此，應以“公平正義”為政策工具類型與內容要素的最終評價標準，以政策引導、環境造就、文化塑造、效果評價為中心持續滲透公平正義的價值引領功能。

除此之外，工具類型、內容要素與政策價值間的協同契合也是關涉政策工具使用最優化的重要因素。單一的工具類型或內容要素或政策價值無法實現政策設計與實施的最優化，也不可能獨立解決貧困職教生就業幫扶中的復雜問題，因此，必須以系統性思維指導“工具類型—內容要素—政策價值”間的協調適配。系統性思維是強調整體性與靈活性相結合的思維范式，“具備很強的整體性、結構性、動態性、立體性、綜合性特質，注重從整體觀和全局觀來看待客觀事物要素間的相互聯系、相互結合與發展變化這一有機整體”[25]。根據中國特色教育幫扶戰略舉措的核心任務、關鍵目標及內容要素，應以政策價值為總體性指導方針，合理應用政策工具類型，保證各類政策工具在選擇與運用上維持相應比例，靈活設計具體內容要素配比，以此保障貧困職教生就業幫扶政策的層級整體性與效度連續性。

參 考 文 獻

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