鄉村振興背景下鄉村體育公共資源配置發展困境研究

摘要：本文運用文獻法、訪談法等研究方法，對鄉村振興視域下甘肅省東鄉族自治縣公共體育資源配置進行研究。研究表明：東鄉族自治縣鄉村體育面臨體育資源配置的總量不足、效率低下、比例失衡、基層民主拓展單一、法律法制不健全、缺少服務保障體系等問題；提出建立多元供給模式、健全自下而上的資源配置模式、加大法制建設工作力度、加強公共財政保障能力、協同教育文化資源助力體育等治理模式。

關鍵詞：鄉村體育；鄉村振興；東鄉族自治縣

基金項目：甘肅省體育局一般項目，項目編號：202103010。

一、引言

我國作為農業大國，農村人口相對較多，根據中央一號文件指示：鄉村振興是實現中華民族偉大復興的重大任務，聚焦“三農”，注重民生。在國務院出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中表示，“完善鄉村體育公共服務建設體系，努力推進農村體育公共設施全覆蓋，繼承和發揚民族、民間傳統體育，推動農民群眾體育廣泛開展。”[1]

甘肅是多民族聚集之地，除漢、回族等，還有保安族、裕固族、東鄉族三大特有少數民族。自遠古遷徙以來，隨著環境的變化，各民族長期精神與文明的碰撞與交流，促成特有的少數民族文化的融合與繁榮，而少數民族體育文化則承載著千百年以來文明的火花，呈現出宗教信仰、社會習俗、民族風貌等動態符號，也是構成甘肅特有文化的多元要素。據調查可知，東鄉族自治縣鄉村體育發展相對滯后、體育場地資源配置不足、健身場所單一且居民參與體育活動也多以成本低、易實現的活動為主。

二、甘肅省東鄉族自治縣公共體育資源配置發展困境

（一）服務數量不夠充足

在重工業發展進程中，在這一階段優先保障國家工業化目標，國家進行“重城輕農”的公共服務方式，導致農村地區的公共服務數量遠低于城市，農民享受的體育資源也少于城市居民。自1994年分稅制改革所造成因為財力與事權配置失衡，農村各基層政府可自主支配權減少，對教育、醫療、文化、生態等領域投入較少，體育領域更少。自取消農業稅后，國家和政府“聚焦三農”，加強監管和監督，特別是加大了財政投入，鄉村體育的發展也得到了一定的有利保障。如，“在‘十二五’期間，大力開展農民體育健身工程，投入33.08億體育彩票公益金以保障實施；[2]2016-2017年，國家體育總局投入近10億元人民幣資助建農村籃球場、乒乓球臺、室外體育健身路徑等”。雖然在政策和財政上有了重視和投入，但在具體實施進程中，由于各地實際情況不同，城鄉二元社會結構體制矛盾尚未完全解決、財權與事權不匹配、重競技輕群體等問題，導致鄉村體育公共服務數量仍然不足，部分農村地區社會生存條件較對較差，很多基礎生活設施壞賬沉積，地方政府真正可支配于體育公共服務的資金相對匱乏。

（二）服務地區非均等化

截至目前，由于經濟、文化等發展因素，我國中、東、西部地區鄉村公共體育服務發展水平在一定程度上呈非均等化狀態，這與各地經濟發展水平、轉移支付制度息息相關。眾所周知，區域經濟水平發展越好，所提供的公共服務水平越高，服務狀態越全面，反之。從我國當前各地區經濟發展概況來說，中、東部地區經濟發展水平較高，西部地區相對較低，因經濟發展水平不同，造成了農村公共服務體育呈現出非均等化的狀態；轉移制度是由于稅收返回不合理和一般性轉移支付規模以及專項轉移支付不合理所造成的，分稅制改革后，我國地方政府稅收返回采用的是基數法，即下級政府獲得的稅收返回數額主要取決于向上級政府“貢獻”稅收的多少，而不是按照各地區人口數量、人均收入水平、地理環境、財政能力與財政需求來分配。其帶來的直接后果是，經濟越發達的地區，得到的稅收返回額就越多，其財力也就越充裕，反之財力就越薄弱。

二是，一般性轉移支付規模較小。研究發現，“在新時代，與中西部地區城鄉居民公共服務實際需要相比較，當前政府部門真正用于公共服務方面的縱向與橫向轉移支付絕對規模依然偏小”[3]，對促進鄉村地區公共體育服務均等化的效果還極為有限。

三是，專項轉移支付不合理。在實際運行中，“地方政府在申請涉農體育專項轉移支付資金時，除提交相關材料外，還需要提供必要的勞動力與充足的配套資金”[4]，這就使得那些財政困境、無法提供財政配套資金的農村地區無法得到項目，進一步加劇了鄉村公共體育服務地區發展不平衡狀況。

（三）基層民主拓展單一（自治）

自西部大開發以來，我國西部地區農村建設也得到迅速的發展，農民在追求物質生活的同時對民主、法制、平等，等美好的精神文化也日益需求。在此進程中，政府也加強農村地區的交通、醫療、文化、衛生、教育等不同類型的公共服務，部分鄉村地區公共體育服務的決策機制也出現了“自下而上逐步強化、自上而下逐步弱化”的趨勢。但因受傳統思想的影響，體育信息化程度較低、體育決策、體育參與的權利與意識淡薄，加之東鄉族自治縣多是留守老人和婦女兒童，所接受的教育程度普遍不高、人均可支配收入較低、閑暇時較少，缺少主動參與體育活動的意識，對健康的意識相對薄弱，這就使得不少鄉村地區自上而下的公共體育服務決策機制仍然普遍存在。不過，這種決策機制也存在一定的弊端，即政府在發展鄉村公共體育事業時，往往傾向于采取主觀化、“同質化”、“一刀切”的供給思維方式，不能充分體現與全面反映出不同農民群體的多層次、多目標體育需求。極易造成鄉村公共體育服務供需錯位、供給低效等問題。

（四）法律法規不健全（法制）

迄今為止，“我國鄉村公共體育服務在頂層設計、立法、執行、普法等法治工作層面，都取得了長足發展”[5]。值得一提的是相對于國家依法治體的需要與廣大農民的體育健身活動的實際需求，我國鄉村公共體育服務法治建設還比較滯后。主要原因是：

一是立法層次較低。據有關資料顯示，現階段我國總共出臺涉及鄉村公共體育服務法律法規的文件83部，其中，由全國人大頒布的法律有2部（占總數的2.4%），中共中央與國務院下發的中央文件、行政法規有8部（占總數的9.6%）.國務院組成部門及直屬機構頒布的部門規章、規范性文件有73部（占總數的88%），說明我國鄉村公共體育服務總體立法層次不高。

二是：法規剛性約束力不強。以《體育法》為例，在1995年頒布后其中對于場地要求的規劃和設計就對農民開展鄉村體育活動提供保障提出相關要求和規定，但是法律條款中對政府與體育行政部門違規提出原則性懲戒、概括性的說明與建議，罰則明晰性不足，缺乏必要的強制性與約束力。

三是，法規執行力度不夠。目前在農村地區，由于受教育水平和經濟發展水平較低，農村對體育的法律意識淡薄，農村體育隊伍的整體法律素養還不高，特別是管理層面與執行力的缺少，導致不少鄉村公共體育服務領域違法現象不能得到有效的執行懲處。

（五）服務保障不完善（善政）

無論是在東部地區，還是中西部的東鄉地區，農村的公共體育服務主要供給停留在政府主導的層面，社會組織的力量未能有效發揮，說明我國鄉村公共體育服務的服務方式相對單一，服務保障不健全，缺少完整的鄉村體育公共服務保障體系。原因在于：

其一，政府權利過于集中。政府過于主導，導致其他社會力量和個人很難發揮自己的優勢特長。

其二，鄉村體育社會組織發展緩慢。現階段主要受經濟水平的影響和政府過度干預，我國鄉村體育社會組織還存在“體育社團組織獨立自主性不強、活動經費匱乏、治理結構不完善。總體數量偏少與草根體育組織專業水平不高、合法性不足”等諸多缺陷與問題，難以委以重任。

其三，經濟環境欠佳。就目前的經濟狀況而言，我國西部地區農村體育發展受經濟發展水平的制約，東鄉族地區的農民除日常開支外，很少有用于可投入體育活動的可支配收入，對體育的需求和消費水平不夠理想。政府對社會組織等其他力量也為出臺相應激勵政策，與市場經濟發展格格不入，導致大量鄉村體育發展滯后，部分企業也拒絕進行投入與生產。

三、鄉村振興視域下甘肅省東鄉族自治縣公共體育資源配置優化策略

（一）筑共治：建立多元主體供給模式

多元主體合作指的主體不單單局限于政府組織，還包括社會組織及個人，這一多元角色的設定表現出政府不再是單一的主體，也是需要多方協作、配合。在體育公共服務的發展中，就造成了發展滯后、財政來源單一、執行力度不夠、落實管理困難等局面，將所有壓力都傾向于官方，由于農村體育發展滯后的現實原因，政府在農村體育運行機制中仍扮演著“既掌舵又劃槳’”的角色。加強多元主體，這一言辭微變所折射的是治理主體角色發生的結構性轉變，政府不再是治理權威，其也是被治理過程中的參與對象。同樣，社會與個人不僅是政府指揮棒中的被治理對象，其本身也是治理參與過程的主體。如果要實現農村體育治理的善治目標，多元主體合作的共治方式無疑是其先決條件。目前，我國群眾體育的行政架構屬于典型的垂直行政架構，基層政府在發展地方體育事業時，往往集“掌舵”與“劃槳”雙重角色于一身，過多地介入與干預鄉村體育相關事物，管辦不分、政企不分、政社不分，這在很大程度上抑制與束縛了非政府組織參與鄉村公共體育事業服務的主動性與積極性。

東鄉族自治縣可借鑒發達地區成功案例，再結合本土實際情況，實施“政府領導、社會協同、村民參與”的鄉村體育和諧發展，多元主體共治局面，形成共同富裕、共同健康、共同塑造的格局。為鄉村體育的開展、民族民間傳統體育的發展和創新、大型民族賽事創造了重要的條件。多元主體合作強調的不僅是政府和個人，更要注重納入社會組織的血液，在政府的統一領導下，協調社會組織與個人協調共建。為此，對于農村體育治理而言，民間體育組織與農民體育精英對于農村體育公共服務“自給”和“補給”的造血能力亦不容小覷，若要激活基層治理的組織“細胞”，形成多元主體的協同共治局面，政府的引領作用責無旁貸。

（二）育自治：優化東鄉族地區公共體育服務資源配置模式

保障農民合理行駛體育決策權是公共體育服務全面發展的重要手段，如何科學、合理、有效的進行決策，需要結合國家政策和東鄉地區當地的實際情況。現階段我國鄉村體育公共服務決策缺少基層民主決策，缺少廣泛的農民群眾基礎，導致農民在參與體育活動時受限。按著這一發展規律，合理有效的健全自下而上的鄉村公共體育服務體系十分重要，具體措施如下：

1.確立正確的行政理念

加強基層政府與體育行政部門之間的從以農民主體出發，切實維護農民參與鄉村體育的權利。

2.促進農民參與體育決策的意識

特別是對鄉村留守農民的命運共同體意識培養，通過體育參與，豐富業余生活，降低孤獨感。

3.培養農民參與體育決策能力

有關部門加強健康、體育知識的宣傳，從意識形態上加強農民對體育的認識與理解；通過專人指導，讓廣大農民體育愛好者科學、有效的進行體育鍛煉，并定期進行指導，逐步培養農民參與體育決策能力，樹立正確的體育決策關。

4.打造農村公共體育服務規范化平臺

加強體育信息化傳播，大力推進農村公共體育服務資金的使用、場地設施建設、體育賽事與體育公益活動的開展，使農民及時了解動態，關注農村公共體育服務的最新動態。

5.加強監督，及時回饋

通過建立體育民意回饋通道，基層政府可以更有效了解農民的需求，定期組織村民理事會、代表會進行總結與回報，廣泛征求意見，傳遞正確的體育價值觀，就農民所探討的熱點問題進行研究與反饋。

（三）加大法制建設工作力度

農村體育的有序進行離不開有效治理與有法可依據，如：鳥之雙翼、車之兩輪，缺一不可，互為依存。正如費孝通先生所言“鄉土社會是‘無法’的禮治社會”。說明鄉村除“法治”外，本土的社會風俗、民族信仰、鄉村禮儀對鄉村治也有一定的制約，由于農民的法治思想欠缺，法治思維薄弱、法治文化缺失等問題突出，所以農村體育治理在一定程度上存活在“無法”與“難治”的窘境之中。體育法等綱領性文件對于鄉村體育的治理來講難以得到真正的實現。開展適合農村特點的體育活動，特別是在少數民族地區，也可將傳統的民族體育活動作為民族慶典、禮儀儀式進行開展與宣傳。此外，在國家體育總局公布現行有效的法規文件中，直接針對農村體育的文件僅有三部。姑且不論這些文件為農村體育所發揮的積極作用，僅從2002年《農村體育工作暫行規定》；2010年《發揮鄉鎮綜合文化站的功能進一步加強農村體育工作的意見》的頒發時間來看，多數內容顯得年久失修，眾多條款已然落后于鄉村振興戰略的布局規劃。可見，要實現農村體育治理的善治必然離不開健全的法律法規予以有效保障。

（四）加強公共財政保障能力

從政治學視角來看，民主形式可分為直接民主與間接民主，囿于農村體育的治理基礎較為薄弱、地域差異分布不均，相較于間接民主而言，以拓展基層自治渠道的直接民主形式，更能直接讓農民參與到農村體育事務的決策與管理，最終促進農村體育治理的成效。

四、結語

自進入新時代以來，在全新的發展中穩步推進鄉村振興戰略，給體育也開辟了一片新的天地，為鄉村振興提供保障，鄉村體育助力鄉村振興，提升鄉村居民的身心健康，構建社會和諧發展。

參考文獻：

[1]張勇.《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》輔導讀本[M].北京：中國計劃出版社，2019：61-62，47，210，87.

[2]黃開斌.健康中國[M].北京：紅旗出版社，2016：67

[3]熊祿全，張玲燕，孔慶波.農村公共體育服務供給側改革治理的內在需求與路徑導向[J].體育科學，2018，38（4）：22一36.

[4]彭國華，龐俊鵬.新時代背景下中國農村公共體育服務發展的路徑選擇[J].武漢體育學院學報，2019，53（2）：25-32.

[5]余濤，崔瓊，花家濤，等我國農村體育生活方式的農民話語賦予權研究[J].北京體育大學學報，2020，43（4）：90-101