數(shù)字行政法治化：向度、困境與路徑優(yōu)化

[摘 要] 數(shù)字技術(shù)的發(fā)展不僅改變了人類生產(chǎn)和生活方式，也為政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)和工具支撐。以大數(shù)據(jù)、人工智能為核心的數(shù)字技術(shù)不斷驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和治理能力提升，但同時(shí)也帶來了數(shù)字行政如何回應(yīng)行政法治化建設(shè)的新命題。以政務(wù)數(shù)據(jù)信息為要素基礎(chǔ)、數(shù)字技術(shù)為工具支撐、數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為組織依托的數(shù)字行政，推動(dòng)了治理主體協(xié)同、治理流程再造以及治理資源的優(yōu)化配置，是政府有效回應(yīng)數(shù)字化變革的應(yīng)然之路。數(shù)字行政技術(shù)治理的工具理性與作為理由、規(guī)則之治的行政法治價(jià)值理性之間的背離，使得兩者之間圍繞公權(quán)力的運(yùn)行在決策、執(zhí)行、監(jiān)督問責(zé)三個(gè)環(huán)節(jié)存在結(jié)構(gòu)性張力。為此，數(shù)字行政的轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，需要法治的相應(yīng)調(diào)控和積極回應(yīng)。具體通過以人民為中心促進(jìn)數(shù)字行政手段與目的價(jià)值相統(tǒng)一、強(qiáng)化算法行政決策的法律規(guī)制以及以權(quán)責(zé)匹配為原則明晰數(shù)字行政的歸責(zé)邏輯等路徑實(shí)現(xiàn)數(shù)字行政和法治行政的協(xié)同融合。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)字化變革；數(shù)字行政；行政法治；協(xié)同融合

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.07.014

[中圖分類號(hào)] D912.1; TP399" " " " " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " [文章編號(hào)] 1004-0544（2024）07-0133-11

基金項(xiàng)目：河南省教育系統(tǒng)黨建創(chuàng)新項(xiàng)目“系統(tǒng)觀念視閾下清廉高校創(chuàng)建實(shí)踐路徑研究”（2023-DJXM-016）；河南省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)治理情境下基層官員避責(zé)行為研究”（2024-ZDJH-743）。

作者簡(jiǎn)介：黃旭（1992—），男，博士，河南警察學(xué)院警察管理系講師。

一、問題提出

推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行和依法行政是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（國(guó)發(fā)〔2021〕24號(hào)）明確指出：“堅(jiān)持運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合?！?隨后頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào)）進(jìn)一步指出：“以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變……推動(dòng)政府治理法治化與數(shù)字化深度融合。”2黨的二十大報(bào)告關(guān)于“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”的論斷也表明數(shù)字行政和依法行政對(duì)于政府治理現(xiàn)代化意義重大。

數(shù)字行政作為數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)政府治理融合驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)依托數(shù)字技術(shù)賦能，推進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)重組、治理流程優(yōu)化、治理方式變革以及履職能力提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效化治理。簡(jiǎn)而言之，數(shù)字行政就是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升行政權(quán)能進(jìn)而謀求治理效能實(shí)現(xiàn)的一種新的治理模式。近年來，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的發(fā)展，不斷推動(dòng)數(shù)字行政政務(wù)服務(wù)方式創(chuàng)新。在具體行政實(shí)踐中，數(shù)字行政政務(wù)服務(wù)模式已經(jīng)呈現(xiàn)多樣化的應(yīng)用場(chǎng)景，如浙江“最多跑一次”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、北京“接訴即辦”以及江蘇“不見面審批”等，這些典型的數(shù)字治理創(chuàng)新實(shí)踐有效提升了政務(wù)服務(wù)能力和水平。但與此同時(shí)，異質(zhì)化數(shù)字行政實(shí)踐也表明一些地方政府和部門將數(shù)字行政簡(jiǎn)單化、機(jī)械化，存在算法黑箱、權(quán)力結(jié)構(gòu)失序、治理異化等多重困境?？梢姡瑪?shù)字行政本身也存在限度。究其原因，基于不同維度分析可以得出不同結(jié)論，但落腳點(diǎn)根本在于數(shù)字行政技術(shù)治理的工具理性與作為理由、規(guī)則之治的行政法治價(jià)值理性之間的背離。毫無疑問，政府治理需要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)字應(yīng)用，依托數(shù)字技術(shù)賦能，但也需行政法治保駕護(hù)航，提升政府治理效能離不開法治規(guī)范和數(shù)字賦能的融合統(tǒng)一。換言之，考量如何在發(fā)揮數(shù)字行政優(yōu)勢(shì)的同時(shí)強(qiáng)化依法行政的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以避免陷入單方技治主義的桎梏是政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要面對(duì)的重要理論和現(xiàn)實(shí)問題。為此，本文的主要問題是：數(shù)字化時(shí)代，面對(duì)數(shù)字技術(shù)在政府行政活動(dòng)中日益被廣泛運(yùn)用乃至“俘獲”現(xiàn)象，數(shù)字行政與行政法治存在哪些結(jié)構(gòu)性張力？如何回應(yīng)和確保數(shù)字行政工具理性和法治價(jià)值理性之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一？

圍繞上述問題，本研究首先回答了數(shù)字行政法治化建設(shè)的基本面向。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)數(shù)字行政運(yùn)作的基本邏輯。厘清這些本源性問題，有利于認(rèn)識(shí)和把握數(shù)字行政運(yùn)行機(jī)制和過程。圍繞行政公權(quán)力的運(yùn)行，進(jìn)一步探討了數(shù)字行政與法治行政在行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督問責(zé)三個(gè)環(huán)節(jié)的張力。最后，提出數(shù)字行政遵循法理程序規(guī)則和要求開展理性化和規(guī)范化運(yùn)作的具體路徑。

二、數(shù)字行政法治化的三重向度

以大數(shù)據(jù)、人工智能為核心的數(shù)字技術(shù)不斷驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和治理能力提升。與此同時(shí)，不斷更新迭代的數(shù)字技術(shù)運(yùn)用也對(duì)既有法治系統(tǒng)框架形成了強(qiáng)烈沖擊。數(shù)字技術(shù)本身的工具理性存在固有缺陷，需要結(jié)合數(shù)字行政場(chǎng)景調(diào)整和優(yōu)化行政法治的工具系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字行政和法治化建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，以整體思維謀求政府治理信息化和法治化治理功能的高度融合，一體推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，最終服務(wù)于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好最廣大人民群眾根本利益這一價(jià)值目標(biāo)。

（一）結(jié)構(gòu)向度：促進(jìn)技治與法治的交互融合

結(jié)構(gòu)功能理論認(rèn)為，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng)，構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)組成部分，通過不斷分化與整合建構(gòu)有序結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體的動(dòng)態(tài)均衡秩序，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮相應(yīng)的功能1。與之對(duì)應(yīng)，作為政府治理系統(tǒng)整體而言，政府治理并非單向強(qiáng)調(diào)治理技術(shù)工具的革新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政府治理效能追求的是作為技術(shù)治理的工具理性與作為理由、規(guī)則之治的行政法治價(jià)值理性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。應(yīng)通過協(xié)同推進(jìn)數(shù)字行政和法治化建設(shè)，謀求政府治理信息化和法治化治理功能的高度融合，一體推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。一般認(rèn)為，數(shù)字政府建設(shè)在某種意義上就是推進(jìn)行政理性化。在多數(shù)政府治理情境下，政府運(yùn)用或者依托技術(shù)賦能本身就是政府助推或?qū)崿F(xiàn)政治意志的手段而已。但一旦技術(shù)治理走向極端，技術(shù)脫嵌于組織結(jié)構(gòu)，甚或反過來支配國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，則很可能帶來權(quán)力濫用2。在這個(gè)意義上，以數(shù)據(jù)和算法為技術(shù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字行政已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單意義上的工具主義屬性，承載了一定的政治意涵。作為掌握數(shù)字權(quán)力的行政主體，很可能由于無限擴(kuò)張技術(shù)權(quán)力而進(jìn)一步擠壓社會(huì)自主性空間，這不可避免會(huì)加深對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的變相剝奪。于數(shù)字政府建設(shè)而言，數(shù)字技術(shù)不再是單純意義上的政府治理工具，在某種程度上也具備了一定自主屬性。為此，為了防止數(shù)字行政本身存在的異化弊端，政府應(yīng)建立適應(yīng)數(shù)字技術(shù)發(fā)展需求的治理制度規(guī)范和法律規(guī)則。這也要求通過行政法治化相應(yīng)變革和改進(jìn)，建構(gòu)一套能夠有效規(guī)范和約束數(shù)字行政權(quán)力的規(guī)則體系和價(jià)值系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字行政和法治化建設(shè)之間的動(dòng)態(tài)均衡。

（二）功能向度：推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確指出完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步作出《中共中央堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。可見，謀求國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為黨和國(guó)家改革、發(fā)展的中心工作。政府作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的具體承接和實(shí)施者，推進(jìn)自身治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成為應(yīng)有之義，而數(shù)字行政和行政法治建設(shè)是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要維度。一方面，法治作為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式，其核心要義是良法善治1，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。通過轉(zhuǎn)變政府職能和完善相關(guān)法律制度規(guī)范，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理、職能劃分更加科學(xué)、權(quán)限管理和程序運(yùn)作更加清晰和規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府行政效率和公信力的雙重提升。另一方面，政府治理現(xiàn)代化也要求治理手段和工具的數(shù)字化革新。正如習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議上的講話指出：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?！?為此，數(shù)字行政建設(shè)是驅(qū)動(dòng)政府治理流程優(yōu)化、治理模式創(chuàng)新以及精準(zhǔn)高效治理能力提升的重要保障，也是政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要面向。

（三）價(jià)值向度：貫徹以人民為中心思想理念

政府治理的起點(diǎn)、終點(diǎn)和核心在于其為之服務(wù)的人民，政府存在的價(jià)值和意義在于公共價(jià)值的創(chuàng)造3。在社會(huì)主義制度條件下，公共價(jià)值創(chuàng)造就是堅(jiān)持以人民為中心，不斷滿足最廣大人民群眾的根本利益。政府在其中扮演著關(guān)鍵角色，應(yīng)當(dāng)通過政府治理體系和制度的自我完善和發(fā)展以及治理能力的提升，滿足人民群眾對(duì)政府執(zhí)政合理性與合法性的期待。伴隨新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量提出了更高要求，不僅在于物質(zhì)水平的提升，更在于對(duì)公平、正義、民主、法治、生態(tài)環(huán)境以及可獲得感的追求。為此，一方面，通過創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)政府治理模式優(yōu)化、治理流程再造、治理資源集聚以及治理主體協(xié)同，不斷增強(qiáng)政府決策的科學(xué)化，不斷促進(jìn)公共服務(wù)提供的智能化、精細(xì)化、高效化是政府貫徹以人民為中心價(jià)值理念的充分體現(xiàn)；另一方面，數(shù)字行政主要體現(xiàn)為公權(quán)力依托數(shù)字技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)治理方式變革，但從本質(zhì)來講并沒有改變公權(quán)力本身這一核心要素。權(quán)力行使必然要受到既有法治的約束，為此，要求行政法治通過相應(yīng)變革適應(yīng)數(shù)字行政改革進(jìn)程，確保公權(quán)力行使依法依規(guī)。此外，行政法治的核心問題在于公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，行政法治的現(xiàn)代化過程就是制約公權(quán)力與保障私權(quán)利的過程4。在這個(gè)意義上，行政法治從根本上講就是如何更好地協(xié)調(diào)公權(quán)力規(guī)范行使和私權(quán)利保護(hù)兩者之間的關(guān)系，從而依法保障人民當(dāng)家作主權(quán)利得以真正實(shí)現(xiàn)。因此，需要通過行政法治建設(shè)，增強(qiáng)政府依法依規(guī)辦事的能力，促進(jìn)政府行政活動(dòng)公開透明，更好地為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、數(shù)字行政的運(yùn)作邏輯

伴隨數(shù)字化改革不斷深入，數(shù)字技術(shù)日益成為推進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)和治理方式完善的重要工具。依托數(shù)字賦能，數(shù)字行政實(shí)現(xiàn)了政府治理工具革新以及治理效率提升。以政務(wù)數(shù)據(jù)信息為要素基礎(chǔ)，數(shù)字技術(shù)為工具支撐的數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)了治理主體協(xié)同、治理流程再造以及治理資源的優(yōu)化配置，有效促進(jìn)了政府治理高效、協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）以數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為依托推動(dòng)治理主體協(xié)同

傳統(tǒng)科層體制以非人格化、層級(jí)分工、規(guī)則理性確保組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但不能忽視的是，科層體制本身存在固有缺陷，縱向?qū)蛹?jí)信息不對(duì)稱、橫向事權(quán)分割與部門主義影響政府治理整體效能。數(shù)字技術(shù)的迭代升級(jí)不斷改變和更新傳統(tǒng)行政運(yùn)作依托的基礎(chǔ)設(shè)施，使得數(shù)字平臺(tái)逐漸走向行政舞臺(tái)中心，并日益滲透和深度介入公共行政治理領(lǐng)域和不同場(chǎng)景。基于技術(shù)賦能搭建的數(shù)字行政服務(wù)平臺(tái)，彌合了科層體制的治理縫隙。

作為一種組織機(jī)制，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新一代技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)重構(gòu)了政府組織之間的溝通行動(dòng)模式。在數(shù)字政務(wù)場(chǎng)景中，借助數(shù)字技術(shù)工具構(gòu)建了科層組織運(yùn)作的虛擬化空間。這一虛擬服務(wù)場(chǎng)景，打破了既有科層組織部門之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)線性聯(lián)系模式，重塑了政府組織之間鏈接互動(dòng)模式與線上線下治理空間，實(shí)現(xiàn)了縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門之間圍繞以數(shù)字平臺(tái)為軸心開展開放式、交互式溝通協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而提升對(duì)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)社會(huì)問題的整體性回應(yīng)和精準(zhǔn)、高效治理能力。此外，作為一種技術(shù)架構(gòu)，線上數(shù)字行政服務(wù)平臺(tái)搭建了政府服務(wù)供給與人民群眾需求之間的溝通橋梁。在由數(shù)字行政平臺(tái)搭建的虛擬空間中，借助平臺(tái)鏈接機(jī)制為人民群眾的需求表達(dá)提供了便利技術(shù)渠道的同時(shí)也消除了傳統(tǒng)公共服務(wù)所需的大量中間環(huán)節(jié)。平臺(tái)自動(dòng)化和智能化運(yùn)作有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾需求大數(shù)據(jù)的充分挖掘與有效整合，進(jìn)而打破供需之間的信息壁壘，推動(dòng)開放式治理框架的形成1。例如，“一網(wǎng)通辦”政府服務(wù)平臺(tái)或政務(wù)服務(wù)線上APP，都能夠有效發(fā)揮作為政府服務(wù)多元主體利益協(xié)調(diào)的重要職能窗口作用。對(duì)于人民群眾來講，可以基于自身利益訴求自主選擇服務(wù)類別，平臺(tái)經(jīng)過自主識(shí)別和信息匹配，能夠有效實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)事項(xiàng)的精準(zhǔn)推送和快速處理。綜上，可以認(rèn)為，作為公共行政運(yùn)行的組織載體，數(shù)字行政平臺(tái)的搭建對(duì)于精準(zhǔn)挖掘和識(shí)別治理需求、促進(jìn)政府組織之間協(xié)同以及提升精準(zhǔn)化、高效化公共服務(wù)回應(yīng)和處理能力發(fā)揮了重要作用。

（二）以組織扁平化改革為抓手促進(jìn)治理流程重組

傳統(tǒng)公共行政通過專業(yè)化分工、層級(jí)節(jié)制、程序法定來確保組織理性和效率。其中，在縱向?qū)用妫w現(xiàn)為依托嚴(yán)格職權(quán)層級(jí)，通過對(duì)財(cái)政、人事、監(jiān)督等剩余權(quán)力的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)組織行政行為的有效指導(dǎo)和約束。在橫向?qū)用?，表現(xiàn)為通過部門職責(zé)法定和明確分工來實(shí)現(xiàn)部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。需要注意的是，傳統(tǒng)公共行政追求效率是以組織行動(dòng)理性和可控性作為前提，是對(duì)低復(fù)雜性、低流動(dòng)性和低不確定性公共行政外在環(huán)境的回應(yīng)2。這一特性決定了在面臨高度不確定性、復(fù)雜性、急劇變化的風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)字社會(huì)場(chǎng)景時(shí)，科層體制的層級(jí)節(jié)制和專業(yè)分工反而會(huì)固化和阻礙公共行政運(yùn)行效率。

在數(shù)字時(shí)代，依托數(shù)字技術(shù)賦能，數(shù)字行政為突破傳統(tǒng)科層體制架構(gòu)桎梏，構(gòu)建扁平化的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程再造提供了可能。全鏈路大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的扁平化組織運(yùn)行模式正成為行政組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵趨勢(shì)。可以認(rèn)為，行政組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅強(qiáng)調(diào)依托數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共業(yè)務(wù)處理流程的整體性和系統(tǒng)性變革，更強(qiáng)調(diào)推進(jìn)了公共部門整體組織結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整，朝著更加協(xié)同化、高效化、精細(xì)化方向改革不斷邁進(jìn)。不同于既往公共行政業(yè)務(wù)運(yùn)行與部門協(xié)同的割裂和分散，數(shù)字行政以數(shù)字化形式在集成式數(shù)字平臺(tái)虛擬空間中呈現(xiàn)組織架構(gòu)、資源要素，實(shí)現(xiàn)了線上虛擬組織建構(gòu)和線下傳統(tǒng)科層組織機(jī)構(gòu)的一一映射，強(qiáng)化了線上業(yè)務(wù)處理與線下實(shí)體行政組織部門運(yùn)行的高效協(xié)同。數(shù)字行政借助于數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)信息關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支撐，搭建起平面化溝通對(duì)接渠道，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)處理和對(duì)接跨地域、跨層級(jí)、跨部門的協(xié)同化、整體性運(yùn)作模式。不同政府層級(jí)部門之間基于業(yè)務(wù)需求進(jìn)行及時(shí)性互動(dòng)溝通，并在數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)云計(jì)算自動(dòng)化決策功能輔助下進(jìn)行資源以及行動(dòng)處置流程的重組配置，減少因縱向信息不對(duì)稱、橫向部門主義引發(fā)的治理效率低下問題。事實(shí)上，數(shù)字行政通過突破傳統(tǒng)科層組織架構(gòu)，推進(jìn)組織關(guān)鍵要素和流程活動(dòng)的在線化，為不同層級(jí)政府部門之間溝通協(xié)作和處置流程再造提供了扁平化的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

（三）以數(shù)據(jù)信息整合為基礎(chǔ)進(jìn)行治理資源優(yōu)化配置

進(jìn)入數(shù)字行政時(shí)代，數(shù)據(jù)作為一種全新生產(chǎn)要素在公共行政數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的重要性愈發(fā)凸顯。數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的高效協(xié)同是以數(shù)據(jù)作為基本載體，依法依規(guī)高效共享和有序開放利用的結(jié)果1。與此同時(shí)，數(shù)字行政治理過程主要圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)信息獲取、整合、分析以及轉(zhuǎn)化展開，數(shù)據(jù)成為數(shù)字行政的核心要素。由此，以數(shù)字技術(shù)為依托的數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，展現(xiàn)了以政務(wù)數(shù)據(jù)信息為聯(lián)動(dòng)軸心，通過云計(jì)算、自動(dòng)化分析和決策實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府政務(wù)服務(wù)治理活動(dòng)的可能。

政府部門借助“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”等數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政府各層級(jí)、各部門業(yè)務(wù)關(guān)鍵數(shù)據(jù)要素和處理流程的在線化集成。在具體數(shù)字政務(wù)實(shí)踐中，圍繞人民群眾利益訴求和部門目標(biāo)，數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)基于對(duì)訴求數(shù)據(jù)信息的智能化分析和模式化分解，可以為線下涉及的行動(dòng)部門提供精細(xì)化聯(lián)動(dòng)運(yùn)作流程方案，提升政府部門間精準(zhǔn)、高效化協(xié)同治理的能力。進(jìn)一步講，數(shù)字行政依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，達(dá)成對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的挖掘、儲(chǔ)存與整合。在此基礎(chǔ)上，基于云計(jì)算強(qiáng)大的自動(dòng)化數(shù)據(jù)分析與算法決策，實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)信息之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)及規(guī)律的深度把握。作為結(jié)果，不僅可以適時(shí)全景化掌握政務(wù)服務(wù)的真實(shí)狀態(tài)，還可以利用數(shù)據(jù)的內(nèi)在聯(lián)系科學(xué)預(yù)測(cè)政務(wù)服務(wù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，有利于針對(duì)性地制訂優(yōu)化服務(wù)和化解風(fēng)險(xiǎn)方案，提升政務(wù)服務(wù)的前瞻性，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)處置。

四、數(shù)字行政的限度

數(shù)字行政借助數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)資源為提升政府治理效能提供了技術(shù)和平臺(tái)支撐，也為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代滿足人民群眾利益訴求提供了全新方式。數(shù)字化和政府行政的深度融合是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)然之路。然而，數(shù)字行政也存在局限性，尤其體現(xiàn)在數(shù)字行政和法治行政之間的結(jié)構(gòu)性張力。政策過程理論認(rèn)為，公共政策是一個(gè)由問題識(shí)別—議程設(shè)定—備選方案制訂與選擇—政策執(zhí)行—政策評(píng)估前后相互銜接五階段構(gòu)成的邏輯循環(huán)過程2。在此過程中，前三階段主要涉及行政決策行為，政策執(zhí)行階段對(duì)應(yīng)行政執(zhí)行行為，政策評(píng)估涉及行政監(jiān)督問責(zé)行為。由此，依據(jù)政策過程理論，政府行政公權(quán)力運(yùn)行在某種程度上可以概述為是由行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督問責(zé)三階段構(gòu)成的完整鏈條。事實(shí)上，圍繞行政公權(quán)力的運(yùn)行，數(shù)字行政與法治行政之間的張力也主要體現(xiàn)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督問責(zé)三個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）數(shù)字行政算法決策的自主性與法治行政程序正當(dāng)性之間的沖突

伴隨大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，算法憑借自身日益強(qiáng)大的數(shù)據(jù)搜索、過濾、分類編碼、自動(dòng)化決策等功能，廣泛滲透和深度應(yīng)用于城市治理、交通、司法、政務(wù)服務(wù)等公共行政領(lǐng)域。算法與公共行政各個(gè)領(lǐng)域的日益深度融合使得政府治理也逐漸受制于代碼規(guī)則和數(shù)理模型。算法與公權(quán)力的結(jié)合使得算法權(quán)力逐漸成為“準(zhǔn)公權(quán)力”，算法的支配力和控制力在公共行政領(lǐng)域不同程度上得以體現(xiàn)1?；貧w算法運(yùn)作過程，借助信息識(shí)別、收集、過濾、編碼等技術(shù)措施，數(shù)字行政可以對(duì)復(fù)雜、抽象治理環(huán)境和事務(wù)按照數(shù)字編碼技術(shù)規(guī)則進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、可操作性轉(zhuǎn)譯，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)和治理事務(wù)之間的具象關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通過智能化決策提升政府治理的快速回應(yīng)和精準(zhǔn)治理能力。算法深度嵌入政府治理，不僅重塑了公共行政治理手段，也改變了政府決策過程。即將傳統(tǒng)公共行政主體依托既有規(guī)則和公共意志通過公開、協(xié)調(diào)正當(dāng)程序開展決策或執(zhí)行過程通過編碼轉(zhuǎn)化為數(shù)字化“數(shù)據(jù)輸入—程序處理—模型輸出—結(jié)果反饋”的自主決策過程。從一定意義上來講，算法決策改變了傳統(tǒng)行政決策以人與人交往基于事實(shí)判斷為基礎(chǔ)的因果邏輯決策方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)據(jù)為基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)學(xué)相關(guān)分析和因果推斷型決策方式。

不可否認(rèn)，這種以人機(jī)共治代替人際交互的算法決策，有利于降低行政成本，能提升治理效率。但值得注意的是，算法決策的建立以淡化法治行政決策正當(dāng)程序?yàn)榍疤幔唧w體現(xiàn)為非人格化、無自由裁量、內(nèi)部決策、人不在場(chǎng)等典型特征。法治行政強(qiáng)調(diào)以程序公開、溝通交流、公眾知悉、理由陳述等實(shí)現(xiàn)行政主體和相對(duì)人之間的在場(chǎng)利益博弈，體現(xiàn)了公共行政的人本主義價(jià)值關(guān)懷。然而算法基于代碼化的自主決策，使得行政對(duì)人獲得公平對(duì)待的程序權(quán)利經(jīng)由代碼化而彌散，失去了共情的機(jī)會(huì)，進(jìn)而擠壓行政正當(dāng)程序的法治價(jià)值，催生技法沖突困境2。

具體來講，一是算法決策的公正性困境。作為行政主體決策的事實(shí)代理者，算法運(yùn)行并非簡(jiǎn)單基于代碼指令的模型計(jì)算，其程序結(jié)果實(shí)際上關(guān)乎公共利益的價(jià)值選擇和分配正義等問題。傳統(tǒng)行政活動(dòng)中公眾個(gè)體的知情權(quán)、申訴權(quán)、參與權(quán)等都是確保行政決策公平正義的權(quán)利映射和實(shí)現(xiàn)載體。然而算法本身是由具有能動(dòng)性的個(gè)體設(shè)計(jì)、開發(fā)和應(yīng)用的，如果算法程序輸入端數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)算法存在缺陷，乃至算法運(yùn)行程序設(shè)計(jì)者偏離對(duì)客觀利益訴求和公共價(jià)值的關(guān)切，那么算法結(jié)果有可能造成公共利益的錯(cuò)配或者利益相關(guān)方的權(quán)利損失。在一定程度上，算法“技術(shù)利維坦”權(quán)力的不斷擴(kuò)大，將不斷消解自由權(quán)、平等權(quán)、隱私權(quán)、知情權(quán)等公民權(quán)利，扭曲其提供公平公正基礎(chǔ)公共服務(wù)的責(zé)任3。典型表現(xiàn)如在扶貧領(lǐng)域經(jīng)過算法對(duì)個(gè)人數(shù)字身份的分層再建，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)識(shí)別、推選社會(huì)所謂“達(dá)標(biāo)群體”，從而決定相對(duì)人是否享受公共服務(wù)和國(guó)家資助資格，但如果涉及數(shù)據(jù)造假，處于弱勢(shì)地位的群體將不斷被邊緣化。二是算法決策的公開性困境。“公開為常態(tài)、不公開為例外”是政府公開信息條例的原則規(guī)定，目的在于保障人民群眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，提升政府決策的民主性、合法性。在傳統(tǒng)公共行政決策程序中，程序公開包括職權(quán)依據(jù)、適用條例以及認(rèn)定事實(shí)的公開。而算法決策的運(yùn)行規(guī)則和事實(shí)認(rèn)定過程均根據(jù)其內(nèi)部設(shè)計(jì)的計(jì)算模型展開，這一屬性事實(shí)上形成了政府與個(gè)人之間的信息不對(duì)稱，也決定了在缺乏相應(yīng)代碼編程技能和模型運(yùn)算知識(shí)的前提下，行政相對(duì)人很難知曉數(shù)字行政的推理和決策邏輯。雖然對(duì)數(shù)據(jù)結(jié)果和處理意見存在異議，但算法的邏輯隱層和黑箱機(jī)制使得行政相對(duì)人失去了協(xié)商、反駁的可能，進(jìn)而導(dǎo)致信任危機(jī)。

（二）數(shù)字行政執(zhí)行的技術(shù)剛性與法治行政執(zhí)行自主性之間的沖突

于推進(jìn)政府治理體系和治理現(xiàn)代化而言，數(shù)字時(shí)代信息和智能技術(shù)的發(fā)展，不斷加快人類社會(huì)變革的步伐。在此過程中，政府依托數(shù)字技術(shù)對(duì)治理機(jī)制、治理流程、治理結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和革新，實(shí)現(xiàn)了治理能力跨越式提升。一方面，通過運(yùn)用智能技術(shù)，搭建智慧政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，公共行政可以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層復(fù)雜治理環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化、圖像化呈現(xiàn)，打破科層體制之間以及政府與基層社會(huì)的時(shí)空地域隔閡，提升整體性協(xié)同行動(dòng)能力。另一方面，數(shù)字技術(shù)的可追溯性、程序化、留痕性特征，進(jìn)一步壓縮了公共行政活動(dòng)中自由裁量權(quán)的適用空間，增強(qiáng)了對(duì)治理主體行動(dòng)過程的監(jiān)督和控制能力，同時(shí)確保了行政決策和執(zhí)行活動(dòng)的高度統(tǒng)一?？傮w而言，數(shù)字行政憑借其技術(shù)剛性實(shí)現(xiàn)了公共行政活動(dòng)的簡(jiǎn)約化、數(shù)字化治理，有利于提升行政運(yùn)作效能。

但同時(shí)需要明確的是，現(xiàn)實(shí)治理情境的復(fù)雜性和不確定性決定了政府治理目標(biāo)、內(nèi)容與技術(shù)之間是一個(gè)復(fù)雜的匹配過程，這就導(dǎo)致治理情境和治理技術(shù)之間可能發(fā)生錯(cuò)配，從而誘發(fā)治理失靈和異化。尤其對(duì)于基層治理而言，基層一線治理場(chǎng)景的復(fù)雜流變性和事件類型的瑣碎、非規(guī)則性，決定了政府對(duì)基層社會(huì)治理并非完全可以依托數(shù)字技術(shù)化繁為簡(jiǎn)。技術(shù)治理本身的復(fù)雜化簡(jiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、算法規(guī)制、程序預(yù)設(shè)等剛性運(yùn)作機(jī)制，會(huì)放大科層體制本身的規(guī)則固化和治理僵化弊端，降低公共行政治理活動(dòng)的彈性空間，帶來彈性缺失、技術(shù)越位以及價(jià)值忽視等治理風(fēng)險(xiǎn)1。此外，基于數(shù)據(jù)編程和算法規(guī)范實(shí)現(xiàn)程序化、統(tǒng)一化的事實(shí)認(rèn)定和行政決定，很難顧及現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)中存在的個(gè)性化、特殊性事務(wù)。在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制遵循因果數(shù)理統(tǒng)計(jì)結(jié)果做出行政決定，而不對(duì)特殊事務(wù)進(jìn)行人性化裁量分析的前提下，帶來的結(jié)果不僅是可能出現(xiàn)不當(dāng)或違法行政行為，而且也會(huì)削弱人民群眾對(duì)政府信任的程度。人是有是非對(duì)錯(cuò)價(jià)值觀判斷標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立個(gè)體，具有主觀能動(dòng)性。人的目的性決定了行政機(jī)關(guān)不能以維護(hù)秩序、促進(jìn)效率等為借口，忽視人的主體地位，將人物化為實(shí)現(xiàn)其他目的或價(jià)值的手段2。因此，數(shù)字行政技術(shù)治理的剛性特征，使得政府治理并非能夠完全實(shí)現(xiàn)絕對(duì)客觀化，公共行政行為也并非簡(jiǎn)單由基于算法規(guī)則的平臺(tái)程序命令觸發(fā)。

從法理角度出發(fā)，行政活動(dòng)無外乎涉及行政主體和行政相對(duì)人兩大主體。在具體行政實(shí)踐過程中，兩者之間圍繞利益關(guān)系展開信息交互和博弈。行政主體依據(jù)其職能權(quán)限和法律規(guī)范，針對(duì)具體事件事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等實(shí)際情況，自主作出公正合理的行政決定；行政相對(duì)人依法享有知情權(quán)、申訴權(quán)，可以通過主體協(xié)商、反饋、申訴等方式對(duì)行政決定和事實(shí)認(rèn)定過程進(jìn)行溝通和博弈，以維護(hù)自身合法權(quán)益。兩個(gè)主體間的雙向信息溝通和利益博弈行為，促使行政決定最終趨向合理合法。不難發(fā)現(xiàn)，行政自由裁量權(quán)賦予行政主體，申訴參與權(quán)賦予行政相對(duì)人，可以消弭法律規(guī)則與事務(wù)情境不適應(yīng)之裂痕，提升規(guī)則彈性空間，讓行政主體能夠合乎時(shí)宜作出符合現(xiàn)實(shí)、合乎情理的行政決定。從行政治理實(shí)踐看，通過數(shù)字行政監(jiān)督和規(guī)范行政主體的行政活動(dòng)，可以抑制行政主體的自由裁量權(quán)和政策再制定權(quán)力，于行政行為標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)具有一定裨益。但數(shù)字行政控制監(jiān)督強(qiáng)化的同時(shí)也鎖定了行政主體自主性空間，呈現(xiàn)消極僵化式執(zhí)行的現(xiàn)象。技術(shù)治理具有自我循環(huán)和自我擴(kuò)張的內(nèi)在傾向，技術(shù)治理體系一經(jīng)建立便傾向于固化3。在這個(gè)意義上，數(shù)字行政技術(shù)理性的過度擴(kuò)張可能會(huì)割裂公共行政應(yīng)對(duì)社會(huì)治理場(chǎng)景復(fù)雜性與治理機(jī)制靈活性之間的統(tǒng)一，削弱治理效能。為此，數(shù)字化變革時(shí)代，無論國(guó)家治理還是社會(huì)治理，雖然具有運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升行政效能的天然場(chǎng)域，但也離不開法治邏輯的適度規(guī)約和柔性管理，以避免治理場(chǎng)景的失控和異化。

（三）數(shù)字權(quán)責(zé)主體的模糊性與法治行政問責(zé)明晰性之間的沖突

政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，不僅意味著政府提供公共服務(wù)精準(zhǔn)化、高效化能力的提升，也在于政府依法規(guī)范行使行政權(quán)力水平的同步強(qiáng)化。通過規(guī)范政府依法行政，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，從而夯實(shí)政府行政公信力。法治強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的約束、對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)和權(quán)利的保障1。行政法治要求政府權(quán)力應(yīng)受到法律約束，行政主體開展行政活動(dòng)應(yīng)依據(jù)職能權(quán)限和規(guī)則程序依法進(jìn)行?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對(duì)問責(zé)原則、主體、對(duì)象、程序、適用條件及方式予以明確說明和規(guī)定。從行政問責(zé)核心要義來看，對(duì)行政主體的問責(zé)遵循“主體授權(quán)—行為—責(zé)任”的邏輯路徑，強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任相對(duì)應(yīng)，有權(quán)必有責(zé)、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)。可以看出，行政法治通過職責(zé)明確、權(quán)責(zé)清晰確保公共行政活動(dòng)全面納入法治軌道，切實(shí)提升政府治理效能。

數(shù)字行政依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)手段，建構(gòu)智慧數(shù)字治理平臺(tái)，打破了跨層級(jí)、跨部門主體間的組織和時(shí)空邊界，重塑了多元主體之間鏈接互動(dòng)模式與線上線下治理空間。政務(wù)數(shù)據(jù)、信息、資源等圍繞平臺(tái)展開重組與配置，通過深度學(xué)習(xí)和算法展開自動(dòng)化決策，提高了政府智能化、精準(zhǔn)化治理水平。此外，作為一種技術(shù)架構(gòu)，數(shù)字治理平臺(tái)通過鏈接機(jī)制與數(shù)據(jù)化機(jī)制，充分挖掘與整合各類需求大數(shù)據(jù)，打破了供需之間的信息壁壘，推動(dòng)了開放式治理框架的形成，滿足了人民群眾多樣化利益需求2?？梢钥吹?，依托數(shù)字技術(shù)，政府治理走向更加智能和高效。但這并不意味著政府對(duì)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用不會(huì)存在缺陷，數(shù)字技術(shù)在科層制的應(yīng)用中也會(huì)出現(xiàn)動(dòng)因漂移現(xiàn)象，即當(dāng)人們把部分社會(huì)問題移交技術(shù)處理時(shí)，在出現(xiàn)決策失誤時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)將人為決策失誤的責(zé)任推給技術(shù)3。此時(shí)，數(shù)字行政將會(huì)面臨一個(gè)難題：如何合理、精準(zhǔn)問責(zé)。

在數(shù)字政府建設(shè)中，數(shù)字治理平臺(tái)的縱深擴(kuò)張屬性在助力多元主體協(xié)同能力提升的同時(shí)，也從根本上改變了傳統(tǒng)法理論中問責(zé)對(duì)象的主體結(jié)構(gòu)。依據(jù)傳統(tǒng)法治原則，公共行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)自身做出的行為活動(dòng)進(jìn)行法律約束，如果違反既有法律要求，那么則難以免受法律責(zé)難。簡(jiǎn)而言之，責(zé)任認(rèn)定關(guān)鍵在于都有誰做出了行政決定，以及個(gè)體在行政決定中發(fā)揮作用大小。不同于傳統(tǒng)公共行政活動(dòng)問責(zé)對(duì)象主體身份的確定，在數(shù)字行政中，問責(zé)對(duì)象不僅包括基于算法平臺(tái)做出決策和參與執(zhí)行活動(dòng)的行政組織實(shí)體和個(gè)人，也涉及數(shù)字平臺(tái)算法系統(tǒng)的開發(fā)和實(shí)際運(yùn)營(yíng)者以及算法系統(tǒng)平臺(tái)。當(dāng)出現(xiàn)不當(dāng)行政決策情形時(shí)，一方面，多元主體的介入顯然增加了問責(zé)確定環(huán)節(jié)的復(fù)雜性；另一方面，由于數(shù)字算法平臺(tái)的“兜底”，作為自然人的主體理所當(dāng)然地可以讓算法平臺(tái)“背鍋”，加之算法系統(tǒng)運(yùn)行程序的高度復(fù)雜性，即使其他主體存在質(zhì)疑，也難以對(duì)此進(jìn)行核實(shí)。在某種程度上，算法可能只是在執(zhí)行人的決策，卻被包裝成復(fù)雜的系統(tǒng)被推到臺(tái)前接受指責(zé)4。此外，基于算法平臺(tái)數(shù)據(jù)計(jì)算和分析自動(dòng)化作出的行政決定行為，盡管在本質(zhì)上仍然屬于行政主體行使行政權(quán)力的行為，但由于行政權(quán)力與數(shù)字技術(shù)的高度融合，賦予了行使權(quán)力主體的隱形身份，加之技術(shù)中立等價(jià)值觀念的加成，使得原本清晰的權(quán)責(zé)一致運(yùn)行機(jī)制走向模糊化。若行政決策出現(xiàn)偏差，行政主體可以將行政決定錯(cuò)誤歸咎于數(shù)字治理平臺(tái)算法技術(shù)錯(cuò)誤，實(shí)現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)移。

五、協(xié)同融合：數(shù)字行政法治化建設(shè)的優(yōu)化路徑

數(shù)字行政法治化建設(shè)，意味著在依托數(shù)字賦能提升政府治理能力的前提下，通過協(xié)同完善政府公權(quán)力行使規(guī)則、程序，為數(shù)字權(quán)力穿好法治外衣，依法依規(guī)開展權(quán)力行使，提升精準(zhǔn)化、高效化、規(guī)范化服務(wù)人民群眾效能。相較于數(shù)字行政，數(shù)字行政法治化更強(qiáng)調(diào)以保障和維護(hù)人民群眾利益為治理的價(jià)值導(dǎo)向和邏輯起點(diǎn)，更加注重融合行政數(shù)字工具理性和法治價(jià)值理性之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為此，數(shù)字行政的轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，需要法治的相應(yīng)調(diào)控和積極回應(yīng)。如果秉持將數(shù)字技術(shù)視為政府實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)依托手段的價(jià)值理念，那么數(shù)字行政對(duì)技術(shù)的使用也應(yīng)該服從于維護(hù)好人民群眾切身利益的服務(wù)型政府目標(biāo)。因此，數(shù)字行政需要遵循法理程序規(guī)則和要求開展理性化運(yùn)作，從而防止出現(xiàn)行政技術(shù)手段失控或異化并凌駕于人民群眾權(quán)益之上的不當(dāng)行為。

（一）以人民為中心促進(jìn)數(shù)字行政手段與目的價(jià)值相統(tǒng)一

公權(quán)力本身具有強(qiáng)制性和天然擴(kuò)張性。作為行政相對(duì)人，由于技術(shù)和能力相對(duì)缺失，將進(jìn)一步被邊緣化和孤立化，失去對(duì)數(shù)字行政公權(quán)力進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性約束的能力。作為一種結(jié)果，行政相對(duì)人始終處于被數(shù)據(jù)權(quán)力支配的弱勢(shì)地位，在事實(shí)層面不可避免加劇行政主體公權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利結(jié)構(gòu)關(guān)系的失衡。從價(jià)值維度出發(fā)，數(shù)字行政理應(yīng)為人民群眾獲得更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)提供工具和技術(shù)支撐。但數(shù)字行政以追求效率為目標(biāo)的工具主義理性與政府治理追求以人為中心的公共價(jià)值目標(biāo)之間存在沖突。為此，數(shù)字行政的關(guān)鍵不僅在于強(qiáng)調(diào)效率至上，還在于回歸政府治理的公共價(jià)值取向，堅(jiān)持以人民為中心，重視人的主體性價(jià)值。

具體來說，一是重構(gòu)數(shù)字行政的公共價(jià)值理念。政府存在的目的和歸宿在于為人民服務(wù)。因此，數(shù)字行政作為數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)政府治理融合驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以技術(shù)為人民服務(wù)的價(jià)值理念，始終做到以人民為中心。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出：始終把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這就要求數(shù)字行政更加注重目的、內(nèi)容、實(shí)質(zhì)等公共價(jià)值取向，關(guān)照人性，以人為目的追求公共利益最大化1。應(yīng)避免政府治理對(duì)數(shù)字技術(shù)的過度依賴和追求，削弱治理本身的公共價(jià)值取向。二是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“權(quán)力—權(quán)利”之間關(guān)系的再平衡。數(shù)字行政場(chǎng)景中，數(shù)據(jù)是行政公權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)要素，但數(shù)據(jù)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵循合理正當(dāng)原則。為此，一方面，作為數(shù)據(jù)權(quán)力的實(shí)際享有者，行政主體應(yīng)當(dāng)樹立數(shù)字法治思維，以公平正義作為行使數(shù)據(jù)權(quán)力的基本準(zhǔn)則，有效克服技治主義、功利主義理念，防止出現(xiàn)權(quán)力技術(shù)化、數(shù)字形式主義、數(shù)字避責(zé)等異化現(xiàn)象。另一方面，應(yīng)通過暢通公民參與渠道、提升公民數(shù)字素質(zhì)、明確政府使用公民數(shù)據(jù)信息原則和邊界等措施，防止出現(xiàn)數(shù)字賦能名義下的超限度數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張，切實(shí)保障行政相對(duì)人數(shù)字權(quán)利和自由。三是加強(qiáng)對(duì)數(shù)字公權(quán)力行使的立法和制度建設(shè)?！胺ǘ氊?zé)必須為，法無授權(quán)不可為”既是規(guī)范個(gè)人權(quán)利和責(zé)任的基本準(zhǔn)則，也是數(shù)字公權(quán)力運(yùn)行的重要依據(jù)。在行政公權(quán)力和數(shù)字權(quán)力不斷深入融合的背景下，必須充分尊重以個(gè)人信息、隱私權(quán)為代表的私權(quán)利，通過制定和完善相關(guān)制度措施和法律條文，實(shí)現(xiàn)數(shù)字公權(quán)力行使限定于特定目的，并依法依規(guī)運(yùn)行。在既有《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)的背景下，應(yīng)具體通過強(qiáng)化與政務(wù)平臺(tái)算法相關(guān)的合規(guī)性審查、數(shù)字公權(quán)力適用條件邊界與問責(zé)等法律制度文件，有效塑造數(shù)字行政的技術(shù)性正當(dāng)程序，確保將數(shù)字行政納入法治化軌道。

（二）強(qiáng)化算法行政決策的法律規(guī)制

算法黑箱、算法歧視、算法權(quán)力以及算法偏見等算法決策公開和公正性問題的出現(xiàn)，多與算法本身不透明性和規(guī)則代碼化有關(guān)。從法治行政視角看，行政決策公開是行政決策合法性不可或缺的程序性保障。算法決策本身是一種行政程序技術(shù)，涉及數(shù)據(jù)獲取與篩選、數(shù)據(jù)輸入、模型輸出、結(jié)果反饋等程序環(huán)節(jié)。因此，為了解決算法決策公開和公正性困境，應(yīng)該在明確算法決策適用范圍的基礎(chǔ)上，通過建立算法決策程序公開機(jī)制，實(shí)現(xiàn)算法決策的透明化和可解釋性。

具體來說，一是限定算法決策邊界與適應(yīng)范圍。任何技術(shù)手段和方法運(yùn)用一定是服務(wù)于特定目的的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)服從于目標(biāo)本身的價(jià)值理念和行為約束。如果僅僅強(qiáng)調(diào)數(shù)字行政技術(shù)手段的工具理性而背離行政服務(wù)公共利益的價(jià)值目標(biāo)，行政公權(quán)力的行使則會(huì)偏離以人民為中心的目標(biāo)軌道，導(dǎo)致手段和目標(biāo)之間的關(guān)系錯(cuò)位。為此，應(yīng)當(dāng)看到，以數(shù)字技術(shù)賦能的算法決策并非適用于所有行政活動(dòng)。算法決策的應(yīng)用和實(shí)施應(yīng)始終以公共行政的價(jià)值取向?yàn)榛厩疤?，有針?duì)性和選擇性地確定算法決策的邊界與適用范圍。具體來說，應(yīng)針對(duì)不同行政部門職能領(lǐng)域，厘清哪些公共服務(wù)事項(xiàng)的履行較少涉及價(jià)值判斷，如將涉及個(gè)人種族、基因等敏感數(shù)據(jù)排除在自動(dòng)化算法決策之外，從而在立法規(guī)則層面建立算法決策適用的負(fù)面清單。二是建立算法決策程序公開機(jī)制。一方面應(yīng)堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外促進(jìn)算法決策的規(guī)則透明化。規(guī)則透明既是增加算法決策可接受度的重要途徑，也是保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)的重要體現(xiàn)。規(guī)則透明的具體實(shí)施可以根據(jù)行政決策事項(xiàng)的具體屬性和相關(guān)條件分類開展。對(duì)于多數(shù)人民群眾可理解、不存在技術(shù)秘密和隔閡的算法，應(yīng)堅(jiān)持無條件公開；對(duì)于存在技術(shù)門檻，也不涉及政府秘密和安全的算法決策類型，可面向具有獨(dú)立法人單位的第三方機(jī)構(gòu)公開，由其進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，在事實(shí)層面形成技術(shù)制約技術(shù)的監(jiān)督格局。另一方面，提升算法決策的可解釋性。決策公開不僅包括簡(jiǎn)單的信息披露，還應(yīng)當(dāng)遵循釋明原則對(duì)信息進(jìn)行解讀1。尤其是在作出影響行政相對(duì)人權(quán)利的決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)相對(duì)人解釋說明。算法本身也是一種技術(shù)，算法模型的復(fù)雜程度決定了不同主體因能力差異對(duì)算法解釋理解存在差異。因此，算法可解釋性應(yīng)基于不同主體、不同場(chǎng)景和用途提供針對(duì)性內(nèi)容，以提升算法行政決策的可理解性。具體來講，針對(duì)一般規(guī)則列表、線性回歸等常識(shí)性內(nèi)容可以通過可視化圖片、知識(shí)圖譜等形式形成清晰、易懂的解讀方案，接受廣大群眾監(jiān)督和質(zhì)疑；針對(duì)深度學(xué)習(xí)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、模型判斷、算法公式等專業(yè)性技術(shù)領(lǐng)域，可交由算法專家、專業(yè)化用戶來判斷算法行政決策是否得當(dāng)，從而在事實(shí)層面建立專家和社會(huì)共同監(jiān)督格局，提升對(duì)算法行政決策的信任程度。

（三）以權(quán)責(zé)匹配為原則明晰數(shù)字行政的歸責(zé)邏輯

在數(shù)字行政決策和執(zhí)行過程中，由于算法平臺(tái)的“技術(shù)中立”“自主決策”以及“行為人和責(zé)任人相分離”特性，對(duì)傳統(tǒng)責(zé)任理論的歸責(zé)邏輯形成了巨大沖擊。伴隨政務(wù)數(shù)據(jù)資源在決策和執(zhí)行過程中多元參與主體之間的流動(dòng)，履職責(zé)任也變得具有模糊性，在事實(shí)層面形成了數(shù)字行政主觀過錯(cuò)認(rèn)定的困難。當(dāng)產(chǎn)生錯(cuò)誤結(jié)果需要問責(zé)時(shí)，則很難界定和查明應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)。在一定意義上，從技術(shù)層面出發(fā)，數(shù)字行政權(quán)責(zé)主體的模糊性多與算法黑箱或技術(shù)不透明帶來的因果關(guān)系認(rèn)定與解釋困難、可追溯性差相關(guān)2。但事實(shí)上，數(shù)字行政主要體現(xiàn)為行政公權(quán)力依托數(shù)字技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)治理方式變革。從本質(zhì)上來講，并沒有改變公權(quán)力本身這一核心要素，且公權(quán)力仍然受到行政主體支配和控制。因此，在數(shù)字行政場(chǎng)域中，數(shù)字行政使得問責(zé)因果關(guān)系鏈條認(rèn)定變得模糊和復(fù)雜化。但根本上，數(shù)字行政問責(zé)仍適用傳統(tǒng)歸責(zé)邏輯，只是面對(duì)數(shù)字行政算法黑箱、自主決策、數(shù)據(jù)資源流動(dòng)等新情境時(shí)，有必要基于問題屬性對(duì)傳統(tǒng)責(zé)任理論進(jìn)行調(diào)適和拓展，形成適用數(shù)字行政多元場(chǎng)景的層級(jí)式問責(zé)框架。

具體來說，一是主觀過錯(cuò)和責(zé)任推定原則的調(diào)試和運(yùn)用。鑒于數(shù)字行政并非完全客觀中立，事實(shí)上體現(xiàn)了設(shè)計(jì)者和應(yīng)用者的主觀目標(biāo)與價(jià)值偏好，因此，對(duì)于由算法歧視、算法錯(cuò)誤引起的行政責(zé)任情境，如果能夠證明其故意或過失引起行政相對(duì)人權(quán)利和利益受損，則應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。此外，對(duì)于難以證明因果關(guān)系造成行政相對(duì)人事實(shí)損害的情形，如果作為政務(wù)算法系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及營(yíng)運(yùn)者不能夠證明在數(shù)字行政過程中沒有過錯(cuò)的，則可以適用過錯(cuò)推定原則3。二是嚴(yán)格責(zé)任原則的調(diào)試和運(yùn)用。面對(duì)復(fù)雜性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)和專業(yè)化程度高、因果關(guān)系難以判定的過錯(cuò)認(rèn)定情境，可以依據(jù)數(shù)字行政對(duì)行政相對(duì)人侵害類型和權(quán)利受損程度例外推進(jìn)嚴(yán)格責(zé)任原則適用。但須注意的是，嚴(yán)格責(zé)任原則適用并非無所限制，應(yīng)以算法復(fù)雜程度與人類可控制性作為前提，避免以偏概全走向另一極端。三是共同責(zé)任原則的調(diào)試和運(yùn)用。數(shù)字行政決策和執(zhí)行的自主性和多元協(xié)作特征，使得責(zé)任歸屬往往難以聚焦于特定行為個(gè)體。脫離個(gè)體支配和控制的行為結(jié)果，很難適用權(quán)責(zé)匹配邏輯。為此，面對(duì)來自不同單位的眾多行政主體共同參與決策和執(zhí)行的公權(quán)力行為，如果造成行政相對(duì)人權(quán)利受損，但無法判定責(zé)任歸因的數(shù)字行政場(chǎng)景，可以推進(jìn)共同責(zé)任原則適用，要求各行為主體承擔(dān)連帶責(zé)任。四是完善對(duì)行政主體數(shù)字權(quán)力行使的約束機(jī)制。除了上述問責(zé)原則調(diào)適以外，數(shù)字行政問責(zé)也需警惕行政主體對(duì)數(shù)字公權(quán)力的異化行使行為。為此，應(yīng)通過過程和結(jié)果考核相配合，嚴(yán)管與減負(fù)、容錯(cuò)與糾錯(cuò)相結(jié)合的形式形成對(duì)行政主體的監(jiān)督和約束，引導(dǎo)行政主體依法依規(guī)行使數(shù)字公權(quán)力。

六、結(jié)語

政府治理是推進(jìn)國(guó)家治理的主體工程，探索如何提升政府治理效能和現(xiàn)代化建設(shè)水平成為理論和實(shí)踐研究的重要命題。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展不僅改變了人類生產(chǎn)和生活方式，也為政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)和工具支撐。以政務(wù)數(shù)據(jù)信息為要素基礎(chǔ)、數(shù)字技術(shù)為工具支撐、數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為組織依托的數(shù)字行政，推動(dòng)了治理主體協(xié)同、治理流程再造以及治理資源的優(yōu)化配置，是政府有效回應(yīng)數(shù)字化變革的應(yīng)然之路。從政府治理實(shí)踐和變革路徑來看，數(shù)字行政建設(shè)儼然成為政府治理現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)然選擇，但數(shù)字行政本身也存在一定限度。數(shù)字行政技術(shù)治理的工具理性與作為理由、規(guī)則之治的行政法治價(jià)值理性之間的背離，使得兩者之間圍繞公權(quán)力的運(yùn)行在決策、執(zhí)行、監(jiān)督問責(zé)三個(gè)環(huán)節(jié)存在結(jié)構(gòu)性張力。為此，數(shù)字行政的轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，需要法治的相應(yīng)調(diào)控和積極回應(yīng)。未來，伴隨數(shù)字技術(shù)的迭代升級(jí)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型也將以更加動(dòng)態(tài)、多元化場(chǎng)景呈現(xiàn)。因而，如何實(shí)現(xiàn)行政數(shù)字工具理性和法治價(jià)值理性之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免技術(shù)理性主導(dǎo)治理過程，從而出現(xiàn)數(shù)字行政異化仍需更加深入的研究。

責(zé)任編輯" "楊" "幸