政策工具視角下我國公共衛生應急管理政策文本量化分析

摘要：以政策工具理論為基礎，構建“政策工具—政策客體—危機管理生命周期”三維分析框架，對12份政策文本進行多維量化分析。結果顯示，12份政策文本編碼后共獲得99個參考點，政策工具中環境型、供給型、需求型分別占60.6%、26.3%、13%；政策客體中政府與政府部門和上級醫院提及較多，占比分別為44.4%和26.3%；危機管理生命周期中響應階段提及最多，占比74.7%。結果表明，需求型政策工具使用不足，應優化政策工具使用的結構，進一步完善政策工具體系；政策客體分布不均，在制定政策時，應關注各政策客體，發揮協同應急的合力，還應增強對危機管理生命周期中預防和恢復這兩個階段的關注度。

關鍵詞：公共衛生；應急管理；政策工具；量化分析

中圖分類號：R197.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）21-0037-04

A Quantitative Analysis of China’s Public Health Emergency Management Policy

Texts from the Perspective of Policy Tools

Hu LinWang Simin

（School of Economics and Management， Jiangxi University of Chinese Medicine， Nanchang 330004）

Abstract： Based on the theory of policy tools， a three-dimensional analytical framework of “policy tools- policy objects- crisis management life cycle” is constructed to conduct a multi-dimensional quantitative analysis of 12 policy texts. The results indicate that after coding the 12 policy texts， a total of 99 reference points were obtained. Among the policy tools， environment-based， supply-based， and demand-based tools accounted for 60.6%， 26.3%， and 13%， respectively; in terms of the policy objects， the government and governmental departments and the higher-level hospitals were frequently mentioned， accounting for 44.4% and 26.3%， respectively; and the response phase in the crisis management life cycle was mentioned most often， accounting for 74.7%. The results show that demand-based policy tools are underused， and the structure of policy tool use should be optimized to further improve the system of policy tools; the distribution of policy objects is uneven， and when formulating policies， attention should be paid to each policy object to exert the synergy of collaborative emergency response， and attention to the two phases of prevention and recovery in the crisis management life cycle should also be enhanced.

Keywords： public health; emergency management; policy tools; quantitative analysis

非典、甲型H1N1流感、H7N9禽流感、新冠肺炎疫情等多種突發公共衛生事件的頻繁發生，不僅對社會的和諧穩定和人民群眾的身體健康造成了嚴重的威脅，還給我國的公共衛生應急管理政策體系帶來了極大的挑戰。政策工具是政府治理社會的有效手段，只有選擇和運用合理的政策工具，才能最大限度地實現既定的政策目標［1］。因此，本文以2003—2022年我國國家層面出臺的公共衛生應急管理相關政策文件為研究對象，通過對收集到的政策文本進行詳細的整理和歸納，分析我國現行的公共衛生應急管理政策體系的特點、內容結構以及存在的不足之處，進而為今后公共衛生應急管理相關政策的制定和優化提供參考和建議。

一、資料與方法

（一）資料來源

以“公共衛生”“應急管理”為關鍵詞，在北大法寶網站檢索2003年1月到2022年12月頒布的公共衛生應急管理相關政策文件。根據一定的納入和排除標準，最終納入政策、法律、預案等共計12部（見表1）。

（二）基于政策工具構建的三維分析框架

1.政策工具理論

政策工具是指政府及其他公共政策制定者用于實現既定的政策目標而采用的策略和方法。公共衛生應急管理政策主體為實現其既定的政策目標，通過政策工具作用于危機管理生命周期各個階段的不同客體［2］。為分析我國現有公共衛生應急管理政策體系存在哪些特征和不足之處，并評估其是否有需要改進之處，選取政策工具、政策客體和危機管理生命周期這三個要素分別作為公共衛生應急管理政策分析框架的X維度、Y維度、Z維度（見圖1）。

2.X維度：政策工具維度

本文采用Rothwell和Zegveld的政策工具分類法，該理論將政策工具分為供給型、環境型和需求型三大類［3］。供給型政策工具主要是指能直接促進公共衛生應急管理政策體系建設和完善的政策，通常體現為政府從供給層面制定相關政策，直接投入人力、物力、資金、技術等供給要素。環境型政策工具主要是指對公共衛生應急管理政策體系建設起到間接影響作用的政策，通常通過目標規劃、宣傳引導等方式為公共衛生應急管理政策體系建設營造良好的外部政策環境。需求型政策工具主要是指通過減少各種外部不利因素，對公共衛生應急管理政策體系建設起到拉動作用的政策［1］。

3.Y維度：政策客體維度

在制定和發布的過程中，由于政策目標的不同，相應的政策客體也各不相同。本文基于公共衛生應急管理政策體系建設涉及的各主要利益相關者，將其政策作用對象細分為六大類：基層醫療衛生機構、疾病預防控制機構、上級醫院、社區街道或鄉村、醫療工作者及政府部門，并將其界定為分析框架中的Y維度。

4.Z維度：危機管理生命周期維度

根據危機管理生命周期理論，在應對突發公共衛生事件中的預防、準備、響應、恢復四個階段中分別采取不同的、具有針對性的應急管理政策措施，有助于科學有效地提升突發公共衛生事件的應急管理效率和水平。故將危機管理生命周期的預防、準備、響應、恢復四個階段界定為本研究分析框架中的Z維度［2］。

（三）研究方法

采用內容分析法，對收集到的12份政策文件，使用NVivo 12 Plus將同時涉及“公共衛生”和“應急管理”兩個因素的條款按照“政策編號—具體條款/章節”進行編碼，形成編碼表（見表2）。

二、結果

（一）X維度分析

環境型、供給型、需求型政策工具占比分別為60.6%、26.3%和13.1%，各個政策工具的分布情況存在較大差異，公共衛生應急管理政策體系存在政策工具分布不均的問題，目前政策制定者主要通過環境和供給方面的因素來促進公共衛生應急管理體系建設，對需求方面的相關因素關注度還有所欠缺［2］。

（二）Y維度分析

我國公共衛生應急管理的政策超過九成作用于政府部門（44.4%）、上級醫院（26.3%）和疾病預防控制機構（20.3%），作用于基層醫療衛生機構、醫療工作者和社區街道或鄉村的政策工具則只占到一成，所占比例分別為4%、3%、2%。此種現象與我國公共衛生應急管理體系建設由國家主導有關，政策主要側重于加強政府對公共衛生應急管理體系建設的宏觀調控和指導，發揮疾病預防控制機構對突發公共衛生事件的預防和控制作用，以及通過提高公立醫院的應急管理能力來為公共衛生應急管理體系的建立和完善助力［4-5］。由此可以看出，目前我國對基層醫療衛生機構、醫療工作者和社區街道或鄉村如何增強應急管理能力的針對性政策較少，重視程度不足。

（三）Z維度分析

從當前我國發布的公共衛生應急管理體系建設的政策及法律法規來看，響應階段所占的比例最高，達到了74.7%，說明現階段我國的公共衛生應急管理政策大部分的關注度放在對突發公共衛生事件的響應階段上，預防、準備和恢復階段所占的比例則明顯較少，分別為5.1%、16.2%、4.0%。由此可見，在對突發公共衛生事件的應對過程中，應對主體能夠及時采取響應措施來控制疫情的發展，但對于突發公共衛生事件的預警監測以及疫后的恢復和重建存在需要改進之處［2］。

三、討論與建議

（一）需求型政策工具缺失顯著，應健全和完善政策工具體系

在我國公共衛生應急管理的相關政策中，環境型政策工具的使用占比達到了六成，遠高于其余兩種政策工具的使用占比，占據絕對的優勢。供給型政策工具使用占比較為適中，而需求型政策工具的使用占比則嚴重不足。因此，在今后的政策制定工作中應該提高對需求型政策工具的關注度，通過提高需求型政策工具的使用頻率，協調和完善公共衛生應急管理政策工具體系［6］。一方面，可以通過加強國際交流和合作來促進國家間先進醫療技術和突發公共衛生事件應對經驗的交流和分享，推動我國公共衛生應急管理體系的建設和完善；另一方面，應探索多種新興的方式和路徑，提高衛生資源的利用率，通過適當地放松貿易管制，一定程度上降低準入門檻，引入社會資本，豐富衛生應急資源的提供主體，促進衛生服務資源的優化，完善我國的公共衛生應急管理體系［7-8］。

（二）政策客體分布不均，應關注各政策客體發揮協同應急的合力

當前公共衛生應急政策體系存在政策客體分布不均的問題，主要聚焦于政府部門、上級醫院和疾病預防控制機構，對于協同應急的醫療工作者、社區街道或鄉村以及基層醫療衛生機構的關注較少。政策制定者不僅要關注政府、醫院、疾病預防控制機構等應對突發公共衛生事件的主要政策客體，還應當兼顧基層醫療衛生機構、鄉村、醫療工作者等政策客體，使得不同政策客體都在突發公共衛生事件應對中發揮各自的作用，形成協同應急的合力。要針對性地解決醫療工作者政策客體分布占比較低的問題，既要提升現有應急管理人員的專業素養，也要完善相應的培訓體系，加大政策支持力度，為提升醫療工作者應急管理意識、能力提供政策、資金、制度支持。針對基層醫療衛生機構政策客體占比較低的問題，可通過加強對基層醫療衛生機構資金、技術和教育培訓支持，提升其在疾病預防控制工作中及時發現、解決問題的能力［9］。

（三）政策未能覆蓋危機管理全生命周期，應提高對預防和恢復兩個階段的關注度

當前我國公共衛生應急管理政策的著重點在危機管理的響應階段，作用于預防及恢復階段的政策工具數量則明顯較少。習近平總書記在《求是》雜志發文中指出，既要立足當前，更要放眼長遠，針對公共衛生所暴露出的短板和不足，做好查漏補缺工作，從而健全國家公共衛生應急體系。這要求我們，在突發公共衛生事件的應對中，既要做好事中的準備和響應工作，也要重視事后的恢復工作。一方面，要重視事前預防工作，強化各公共衛生應急管理主體“未雨綢繆”的危機管理意識，加強各醫療衛生機構、疾病預防控制機構、政府部門以及醫療工作者的日常培訓和演練工作，建立健全突發公共衛生事件的監測預警系統。另一方面，關注災后恢復工作，建立健全突發公共衛生事件應急管理評估機制，加強應急評估能力建設，運用科學有效的方法系統地評估突發公共衛生事件應對中預防、準備、響應、恢復四個不同階段的效果，并對其所帶來的損害和影響進行評估調查，總結應對突發公共衛生事件的經驗教訓，并落實相應的整改措施，為新一輪的危機管理提供經驗和支持［10］。

四、結語

未來我國政府在制定公共衛生應急管理的相關政策時，應當兼顧不同政策工具、政策客體，制定更加科學協調、切實可行的公共衛生應急政策，并充分考慮危機管理生命周期的四個不同階段，從而促進我國公共衛生應急管理體系的健全和完善。

參考文獻：

［1］劉霞，閆溫馨，劉玨.基于政策工具的我國公共衛生應急管理體系建設政策文本量化分析［J］.中國公共衛生，2021（5）：853-859.

［2］杜昕怡，夏露，段雨薇，等.基于政策工具視角基層醫療衛生機構應對突發公共衛生事件的政策研究［J］.中國全科醫學，2021（25）：3175-3183，3196.

［3］錢隆，陳菲，何強，等.基層醫療衛生機構應對突發公共衛生事件政策工具研究［J］.中國農村衛生事業管理，2023（4）：248-255.

［4］張敬炟，趙銳，郭賀，等.SARS以來我國突發公共衛生事件應對法律文本的政策工具量化分析［J］.中國衛生事業管理，2022（7）：527-532，555.

［5］戴慎志，王江波，劉婷婷.平災兼顧的城市醫療衛生防疫設施體系構建策略［J］.城市規劃學刊，2020（3）：103-108.

［6］劉純逸.我國公共衛生應急管理政策變遷研究：基于間斷均衡理論視角［D］.武漢：華中師范大學，2022.

［7］姚明，桂群.我國公共衛生地方立法研究：基于32部地方法律規范的實證分析［J］.中國衛生事業管理，2020（3）：201-204.

［8］楊文靜.我國公共衛生應急政策變遷研究［D］.蘭州：蘭州大學，2020.

［9］張薷，周曉英，裴俊良，等.我國突發公共衛生事件應急信息管理政策工具的量化分析［J］.情報資料工作，2021（3）：44-51.

［10］習近平.全面提高依法防控依法治理能力" 健全國家公共衛生應急管理體系［J］.當代廣西，2020（5）：4-5.

作者簡介：胡琳（1999—），女，漢族，江西高安人，單位為江西中醫藥大學經濟與管理學院，研究方向為公共管理（社會醫學與衛生事業管理）。

通信作者：王思民（1964—），男，漢族，江西九江人，江西中醫藥大學經濟與管理學院教授、碩士研究生導師，研究方向為公共管理（社會醫學與衛生事業管理）。

（責任編輯：王寶林）