碳達峰碳中和治理中的數字法治運用

摘要：碳達峰碳中和是我國“十四五”時期經濟和社會治理的主要目標之一，中央層面的政策性文件為其作了頂層設計，地方立法則確立了具體法治路徑，但基本還停留在傳統思路上。碳達峰碳中和治理中數字法治的運用具有不可忽視的價值和優勢。碳達峰碳中和治理的數字法治應當在能源結構調整、產業轉型、促進低碳生活、減少碳排放、技術改造等范疇重點適用。數字化治理的制度構型應當將著眼點放在數字法治理念培育、數字化技術標準的制定、數字化執法過程的強化、數字化責任追究的實施等方面。

關鍵詞：“雙碳”治理；數字法治；碳排放；技術改造

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）08-0120-05

碳達峰碳中和（以下簡稱“雙碳”）是我國十四五期間經濟和社會治理的主要目標之一，2021年9月22日發布的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《碳達峰碳中和工作意見》）對其作了頂層設計，對“雙碳”的方略和實施作了全面規定，尤其確立了“雙碳”實施分三步走的戰略目標，地方相繼出臺了規范“雙碳”的立法規范，對相關治理方式和路徑作了較為系統的設計，但其治理路徑基本停留于傳統法治，與數字時代要求不符。

一、“雙碳”治理中數字法治的合理內涵

數字法治的概念很難在短時間內形成共識，本文并不在于追求數字法治的公認定義，也不在于尋找數字法治內涵上的完全共識，而是重在探討“雙碳”治理中數字法治的某些共性。

（一）“雙碳”治理的精確化

“雙碳”治理中，強調數字法治引入就是要求“雙碳”的治理要從傳統的粗獷模式轉化為精細化模式。以我國企業環境治理為例，傳統治理中某企業向河流排放了多少廢水，會帶來多大范圍、多長時間的環境污染等，往往缺少相應的數據化測算，以致于采取的懲治手段就是讓造成污染的企業繳納一定數量的罰款，而這些企業往往是在繳納了相應罰款后，繼續維持排污行為。正是由于傳統的不以數據為支撐的治理模式，導致我國環境污染非常嚴重，尤其在經濟發達地區表現更加明顯。“雙碳”治理中數字化的引入則要求每一種治理行為都要實現精細化，相應的考量標準都要越來越精細。

（二）“雙碳”治理中的算法運用

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》明確提出，在“十四五”時期要實現經濟、政府治理、社會治理等方面的數字化。其中提到了與數字化有關的六個范疇，它們都涉及到算法的運用。大數據時代，究竟如何理解算法還需要進一步從技術上厘清，而云計算的概念則是相對確定的：“云計算是一種通過網絡將可伸縮、彈性的共享物理和虛擬資源池以按需自服務的方式供應和管理模式。”（1）算法應當是以云計算為基礎的，是一個有著深刻技術元素和科學元素的概念，運用到國家治理和社會治理過程中就要求用云計算、大數據、人工智能等手段，對治理的對象作出科學上的演繹，形成科學結論，并且要形成數據及其運用中的邏輯自洽。在“雙碳”的傳統治理手段上，算法運用并不那么普遍。以《中華人民共和國大氣污染防治法》為例，其雖然對大氣污染及其防治作了諸多規定，但在這些規定中并沒有提到算法運用。

（三）“雙碳”治理的技術化

“雙碳”治理涉及的范圍非常廣泛，我國傳統上有關環境治理的相關內容都能夠納入到“雙碳”治理之中，如環境保護法所規制的諸多方面，廢水排放、廢物排放、空氣污染乃至于垃圾分類等，都與“雙碳”治理相契合。以往我國在這些方面的治理都積累了豐富經驗，形成了相應的規范體系，也形成了相對完整的執法體制。但我們必須看到，我國傳統的環境治理過分強調國家公權的作用以及法律法規實施中行政處罰和行政強制手段的運用，而有關環境治理中的技術內涵則相對被忽略。基于此，在“雙碳”治理中必須改變傳統的治理模式，制定針對性的措施。數字法治的優勢就在于能夠提供相對細化的技術標準。“雙碳”治理廣泛適用于環境治理，如能源、生態、綠色轉型、科技創新等，其中的每一個領域都必須走科學化和技術化的道路。“雙碳”治理中數字化之所以不可替代，關鍵一點就在于它內含的技術化，因為技術化和數字化本身是相輔相成的。

（四）“雙碳”治理的程式化

我們并不否定“雙碳”治理中傳統程序的作用和存在，因為法治本身追求的就是程序化和程序正義，而“程序正義旨在確保個人尊嚴、自治、尊重、身份或安全的利益不會被一項缺乏根據或不理性的決定以非理性或不合比例的方式損害。”（2）但這樣的程序化已經不是治理中的唯一運作模式，它僅僅是運作環節的一個組成部分。在運作環節中更為重要的是通過數字構型新的模型，通過數字所形成的模型明晰權利義務。通過這一模式，可以使“雙碳”治理行為像非現場執法一樣，即便缺失一方主體也可以使治理過程得以完成。“雙碳”治理中，隨著數字的廣泛運用，程式化的治理會越來越多，節省執法成本。這也表明“雙碳”治理中數字法治不僅僅改變了“雙碳”治理的社會效果，也改變了“雙碳”治理的執法體制、執法方式，乃至于改變了“雙碳”治理的法治思維。

二、“雙碳”治理中數字法治的適用范疇

就目前來講，“雙碳”治理的數字法治應當在能源結構調整、產業轉型、促進低碳生活、減少碳排放、技術改造等范疇重點適用。

（一）能源結構調整中的數字法治

“雙碳”治理首先涉及到能源結構及其轉型。能源結構之所以成為“雙碳”治理的基本問題之一，主要因為能源具有有限性和復雜性等特點。能源的有限性，指任何能源都可以進行儲量分析，都存在著一定的儲量限度，有些能源在耗盡以后不可能再生。復雜性則是指能源有諸多的類型，這些類型之間有可能存在著轉換關系。以汽車對能源的消耗為例，可以由石油作為能源轉化為電力作為能源，這種相互轉換關系又使得能源盡管有限，但同時又可以進行相應的技術處理，科學的技術手段能夠節約能源，甚至產生新的能源。正因為如此，“雙碳”地方立法和規范性文件中都重點規定了能源結構的調整問題，如《上海市瞄準新賽道促進綠色低碳出行產業發展行動方案（2022—2025）》就明確規定：“推動重型燃氣輪機關鍵部件和服務技術的開發應用。加快先進核能系統和自主核能設備攻關，形成三代、四代核電設備部件的穩定制造能力。”《天津市碳達峰碳中和促進條例》第21條也規定：“市和區人民政府應當采取有效措施，構建清潔低碳安全高效的能源體系，優化調整能源結構，完善能源消費強度和總量雙控制度，推廣清潔能源的生產和使用，逐步提高非化石能源消費比重，推進重點領域和關鍵環節節能。”該條提到了一系列新的概念，如能源消費比重、能源總量的雙控、能源強度的雙控以及節約能源。而能源消費比重、能源總量雙控、能源消費總量的雙控等，都需要以數字支持為前提條件，例如要對某一時期能源消費強度和總量有所掌控進而形成相應的數據。有些地方對能源結構的調整還有一些新的規定，如要求某些能源要進行轉型、要削減煤炭消費總量等。（3）這些都離不開以數字為基礎的規制規范。能源結構調整中數字法治具體如何建構還需要進一步探討，各地有關能源結構調整的規定中盡管間接提到了與數字法治有關的概念，但都沒有對數字法治在這個范疇中的運用作出系統規定。

（二）產業轉型中的數字法治

產業轉型就是要對傳統的產業進行優化和結構調整，本質在于推動傳統產業或者說整個產業體系的高端化、智能化和綠色化。運用這三個標準可以淘汰一些產業，提升一些產業的技術含量，進而也可以整合一些新的產業。例如，各地都規定要嚴格控制高耗能、高排放項目的準入，并禁止新增鋼鐵、水泥、塑料、電解鋁等產能低、消耗大的產業。這些要求都非常具體地定位了產業轉型問題。在整個產業轉型中數字法治同樣必不可少，例如一些傳統的產業要予以取締，就必須對其成本投入和效能產出作出正確的數據分析，只有通過數字化才能夠得出需要控制水泥、塑料等舊的產業的結論。而新的產業究竟如何實現高端化、智能化和綠色化也都需要我們設計出相應的數字范式。應當說在產業轉型的數字法治中，相關數字范式的運用是必然的。目前有關數字范疇的精準設計是滯后的，要求產業轉型的同時，也應當構建出適合于分析和調控產業轉型的數字模式。例如，《上海市促進智能終端產業高質量發展行動方案（2022—2025年）》就規定：“數字工具終端賦能行動。……加快建立數字化出行服務平臺，打通整車終端與應用場景數據互聯，開展商業模式創新。”

（三）促進低碳生活中的數字法治

低碳生活在“雙碳”治理中有著特殊的地位。作為低碳生活除了涉及的技術因素之外，還有倫理因素。當然，低碳生活更多涉及到相關的技術問題。“雙碳”治理中低碳生活是必要環節，如果我們在生活中沒有形成低碳化，則“雙碳”治理的綜合目標就難以實現。要解決低碳生活中的倫理問題、習慣問題，究竟用什么樣的數字化手段進行調控？技術因素是第一位的。例如《上海市促進智能終端產業高質量發展行動方案（2022-2025年）》規定：“支持打造無人出租車、智能公交、智能重卡等智能網聯商用終端，推動自動駕駛等智能化系統加快向車規級、量產化靠攏。加快拓展智能網聯汽車典型測試與應用場景，推動測試道路向區域化聯通。”通過這種方式，可以減少私家車的出行量，可以通過數字化服務，鼓勵市民選擇綠色出行，還可以通過大數據監控，劃定狩獵區域和空間，獲取野生動物保護和狩獵等信息資料。對餐飲住宿娛樂等行業的經營和消費情形同樣可以通過數字化平臺加強治理，為與之關聯的比如限制消費、加征稅收等提供共享信息。

（四）減少碳排放中的數字法治

減少碳排放是指在能源、工業、交通、建筑等重點領域以及鋼鐵、化工、石化、電力等重點行業采取有效措施減少碳排放、減少對能源的消耗和環境的污染等。（4）減少碳排放在“雙碳”治理中是一個較為敏感的范疇，因為它涉及領域、行業較多，進而也對相關企業以及當事人的利益影響較大。為了實現“雙碳”治理的目標，減少污染和相關廢棄物的排放是當然的。正因為這一點，國務院和地方在調控和減少碳排放方面都非常重視，一些規范性文件和地方立法中確立了減少碳排放的目標，盡管這些目標還停留在抽象的指導思想或宗旨狀態，但根據這些目標在下一步的數字法治中構建具體的減少碳排放指標和標準方面應當是完全可行的。這些標準大致可以概括為：一是有關碳排放強度的標準；二是碳排放總量控制指標；三是單位產品能源消耗標準；四是建筑節能標準。

上列四個方面只是減少碳排放中一些主要的標準性規范，這些規范目前大多尚未制定出來，但是“雙碳”治理中這些標準的制定是非常重要的。而且每一個標準都應當由數字構成并通過數字予以支撐，也就是說，每一個標準都應當通過大數據形成一個標準模型，使之成為“雙碳”治理領域的共享數據資源。目前個別領域形成了一些具體的可操作標準，但這些標準還處于碎片化、個別化的狀態，與大數據構建的評價標準不是同一意義的概念。

（五）技術改造中的數字法治

“雙碳”治理要達到理想狀態還有一個范疇不可或缺，就是“雙碳”治理中的科技創新或者技術改造，它要求從科學和技術變革的角度促進“雙碳”目標的實現。即是說，“雙碳”治理不僅僅包括減少碳排放、促進低碳生活、能源結構調整等一些較為傳統的范疇，還有一個非常重要、更具時代特色的范疇，就是技術改造或者技術創新。《天津市碳達峰碳中和促進條例》第62條第1款規定：“支持科研機構、高等院校和企業等單位開展低碳零碳負碳、清潔及可再生能源、循環經濟等技術、產品、服務的創新研發、示范、推廣。”該規定將“雙碳”的治理作為一個科學和技術問題來看待，要求有關的科研機構或者相關的學術團體對“雙碳”治理進行技術引領，為“雙碳”的治理提供強大的科學和技術支撐。那么技術改造中數字法治是否有相應的空間？其空間相比于其它方面應當說更為巨大。一方面，技術改造本身就是一個能夠以大數據進行分析和處理的行為，任何技術的研發和創新都建立在數字及高科技的基礎之上；另一方面，哪些行業在“雙碳”治理中有技術改造的空間和可能，都必須用數字來證明。技術改造中數字法治的運用相對來講較為抽象，涉及的范圍也相對較廣。

三、“雙碳”治理中數字法治的具體構建

就目前我國“雙碳”治理還處于不斷探索和發展階段來講，數字化治理的具體構建應當將著眼點放在下列方面：

（一）數字法治理念培育

“雙碳”治理涉及兩方主體：一是法律人共同體，另一是相關的社會主體。前者是指參與“雙碳”治理的立法工作者、執法工作者、司法工作者和其他法律工作者（5），后者則是指參與到“雙碳”治理中的公民、法人或其他社會組織。近年來我國在法治建設中要求法律人共同體要形成法治思維，就是要有規則意識和信仰法律、敬畏法律的意識。要求其他社會主體也要有相應的法治理念和守法意識，就是遇到問題首先要覺得最有效的保障手段是法律和法治而不是法外因素。

“雙碳”治理數字法治的具體構建首先要求對法律人共同體和其他參與者培育數字法治理念，尤其對法律人共同體而言數字法治理念更加重要。例如，立法者應當在“雙碳”治理規則制定中有數字法治的理念，執法者應當在“雙碳”治理執法中有數字法治的理念，司法者同樣要在行使審判權和法律監督權的過程中有數字法治的理念。隨著我國個人信息保護法、數據安全法以及其他與數據有關的法律規范的出臺，法律人共同體的數字法治意識已經有所提升，但形成數字法治的理念還有較長的路，目前有關“雙碳”治理的地方立法中數字化不明顯的事實就證明了該理念的缺失。除此之外，“雙碳”治理中其他社會主體的數字法治意識也需要進行培育。

（二）數字化技術標準的制定

在當代法律的規范體系中，技術性標準已經成為一個不可或缺的構成部分，通過技術標準補充相應的法律規則，也補充相應的法律原則。技術標準是指能夠用數字或者其他數據化的東西進行表述和說明的規則。技術性標準的最大特點在于它的定量分析性，就是能用定量分析的方法形成規則，并使這些規則能夠定量處理。“技術標準是一種典型的軟法，由國家標準、行業標準、企業標準等構成，各類標準在場景、效力及相互關系上各不相同。標準作為法律規范與技術實踐的耦合，是規制與自治之間的銜接點和緩沖區……相比法律法規，標準的制定過程更加靈活簡便，且不同類型的標準可以相互轉化，能適應算法技術的變動性。”（6）大數據時代，算法的運用是必不可少的，“雙碳”治理中同樣如此，因此，各種技術標準的制定就成為數字化治理的大前提。

“雙碳”是社會因素和自然因素的統一，自然因素是主要方面，社會因素則是次要方面。例如，地球氣候變暖帶來了溫室氣體效應就是一個自然問題，而該自然問題引起了人與人之間的關系變化，進而使其具有了社會屬性。“雙碳”治理中這種強烈的自然屬性使得我們需要考慮到諸多的技術標準。碳消費標準、環境影響評價指數、交通出行中機械交通與綠色交通的比例、碳排放的強度標準、碳排放總量指標、單位產品總量標準等，每一個標準所呈現出來的首先不是具體的行為規則，而是具體的數據。如環境噪音在多少分貝之內是綠色的，超過多少分貝則會造成噪音污染。整個“雙碳”治理中的行為規則的設計都依賴于這些技術性標準。基于此，必須將“雙碳”治理的研究向前推進一步，就是先用數據化處理這些技術標準，只有當技術標準形成后，其他的行為規則才能順理成章地存在，而且其他的規則合理與否決定于技術標準。當然，“雙碳”治理中數字化技術標準的完善是一個巨大的工程，因為諸多數字化標準還需要進行不斷探索，而且有些技術標準會隨著環境的變化而變化，隨著其他因素的變化而變化。就目前我國“雙碳”治理中數字化技術標準的狀況來看，存在著巨大缺口，因此，“雙碳”治理中數字法治建構應當將數字化技術標準作為重中之重。

（三）數字化執法過程的強化

2015年9月國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》，明確提出“推動大數據發展和應用，在未來5至10年打造精準治理、多方協作的社會治理新模式”。說明現階段，以人工智能、大數據、互聯網等技術為載體的治理模式和體系正在成為數字政府建設的一大趨勢，如何推進數字政府與法治政府的同步建設，加強行政執法中數據的合法、有序共享，切實保護個人信息，則是當下治理能力現代化的重大課題之一。（7）

數字法治的含義之一，就是將大數據及其相關的數據分析引入到法治體系之中：“充分運用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，全面建設‘智慧法治’，推進法治中國建設的數據化、網絡化、智能化。”（8）而在法治體系中，法治的實施體系是最為重要的。正因為如此，我國諸多地方都出臺了行政執法條例，對行政執法作了專門規范。目前，關于行政執法的機制構造似乎都忽視了數字引入，各地在規范行政執法時都沒有提到執法過程中的數字運用。但在行政法治實踐中有關的數據分析已經普遍采用，如執法中的人臉識別技術、非現場執法、電子技術的普遍運用等都已經為執法貼上了數字化的標簽。“雙碳”治理執法中數字化也已經得到了運用，如在環境保護行政執法中，數字分析就是行政主體常用的分析手段。一些法治發達國家在環境執法中采用了企業自我審計制度，“自我審計使企業的管理層能夠設定一個環保目標，例如生產團隊如果將垃圾生產量減少20%可以得到年終獎，定期的年檢為‘環保業績’基線的設置和進程的跟蹤都提供了方便。”（9）通過這樣的制度為環境執法提供相應的數據信息，而且可以建立起相關企業和環境執法部門一定的信任關系。但從總體上講，“雙碳”治理中有關行政執法數字化運用的程度還不夠高。一方面，“雙碳”治理執法體系還沒有得到全面構建，在環境保護領域有較為完整的執法體系，而在能源機構調整、產業轉型、低碳生活、碳排放減少、科技創新等領域并未形成完整的執法體系，在相關執法體系未建構的情形下數字化的運用只能是紙上談兵。另一方面，各地在“雙碳”地方立法中，對行政主體應當采用什么樣的行為，行政主體的行為中應當如何運用數據也都沒有作出較為完整的規定，這便使得“雙碳”治理更像是一種理念上的宣誓，實際效果并不理想。

因此，“雙碳”治理中數字化執法過程必須予以強化。數字化執法過程就是指執法主體在執行“雙碳”有關法律法規時應當運用具體的數據，使每一個執法行為都不是一個傳統意義上的簡單的處罰和處理行為，而是要通過數字對違法行為所造成的后果進行分析與矯正。例如對污染企業要求停業而不是繳納罰款后繼續實施違法行為，要求“雙碳”排量超標的生產單位進行技術改造，并確定技術改造的具體數字和相關期限，當然，在這個過程中也需要把握數字執法的邊界和限度（10）。

（四）數字化責任追究的實施

數字化背景下法律責任的確立是一個非常復雜的問題，國務院發布的《關于新一代人工智能發展規劃》和《促進新一代人工智能產業發展三年行動計劃（2018—2020年）》將“明確人工智能法律主體的責任”作為今后的一項重要任務。我國在“雙碳”治理的法律制度構型中，都設置了相應的法律責任部分。一般將法律責任部分劃分為兩個范疇：第一個范疇是執法者的責任。例如，《天津市碳達峰碳中和治理促進條例》第72條所規定的：“各級人民政府、有關部門在碳達峰、碳中和工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者有其他違法行為的，由有權機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”該條確定了各級人民政府及其主管人員、分管人員在“雙碳”履職中的法律責任。第二個范疇則是違法當事人的責任，包括公民、法人和其他社會組織，也就是行政相對人。從目前有關行政相對人的法律責任來看，有些方面的規定體現了一定的電子政務數據運用，但與嚴格的數字化還相去甚遠，不是同一意義上的概念。例如，各地幾乎都規定了相關當事人未按照規定建立溫室氣體排放核算和監測體系的也應予以處罰；未按照規定編制并報送溫室氣體排放報告的應予以處罰；未按照規定保存溫室及氣體排放報告所涉及數據的原始記錄和管理臺賬的應予以處罰。

總體而論，我國相關立法中的法律責任追究無論是對行政主體，還是對行政相對人，其數字化色彩都不夠充分。如何在“雙碳”治理的責任追究中實現數字法治，可以針對不同主體的數據分析設置責任條款模型；針對不同的“雙碳”治理領域的數據分析設置責任條款模型；針對不同區域違法行為進行數據分析設置責任條款模型。通過嚴格的類型化，使“雙碳”治理責任追究更加便捷、更加科學、更加具有覆蓋性，也同時對我國其他領域法律責任追究及其條款的設置也是一個借鑒。

注釋：

（1） 本書編寫組編著：《云計算》，黨建讀物出版社2021年版，第1頁。

（2） ［英］道恩·奧利弗：《共同價值與公私劃分》，石磊譯，中國人民大學出版社2017年版，第102頁。

（3） 參見《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》第十一項、《天津市碳達峰碳中和促進條例》第22條。

（4） 《碳達峰碳中和工作意見》在原則部分明確規定：“把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略，持續降低單位產出能源資源消耗和碳排放，提高投入產出效率，倡導簡約適度、綠色低碳生活方式，從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。”

（5） “雙碳”的治理首先是一個法治問題，對此《碳達峰碳中和工作意見》明確規定：“全面清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調。研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關法律法規的針對性和有效性。”

（6） 衣俊霖：《數字孿生時代的法律與問責》，《東方法學》2021年第4期。

（7） 魏瓊、徐俊暉：《人工智能應用于行政處罰的風險治理》，《河南財經政法大學學報》2020年第5期。

（8） 《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，中國法制出版社2021年版，第26頁。

（9） ［美］詹姆斯·薩爾茲曼、巴頓·塔普森：《美國環境法》，徐卓然、胡慕云譯，北京大學出版社2016年版，第69頁。

（10） 劉權：《數字政府建設中數字化與法治化的融合》，《當代法學》2023年第6期。

作者簡介：張淑芳，上海財經大學法學院教授、博士生導師，上海，200433；李雪婷，上海財經大學法學院博士研究生，上海，200433。

（責任編輯 李 濤）