環境行政公益訴訟預防性功能拓展的困境檢視與對策探索

[摘要]從預防階段化解環境風險儼然已成為環境治理的新趨勢。我國環境行政公益訴訟的預防性功能并未在相關制度規范中得以明確，缺乏實踐經驗與理論基礎。突破我國環境行政公益訴訟的局限性，可以從域外制度經驗入手，逐步完善環境行政公益訴訟制度架構與內容，探索實現環境行政公益訴訟的預防功能拓展。

[關鍵詞]環境行政公益訴訟；環境風險；預防功能；環境公益訴訟

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.003

一、制度引入：我國環境行政公益訴訟的制度現狀與發展趨勢

我國的環境行政公益訴訟2015年進入試點階段，2017年被正式寫入《中華人民共和國行政訴訟法》，在司法實踐中始終充當著規范環境行政權力、救濟環境公共利益的重要角色[1]。我國環境行政公益訴訟以環境的實際損害為起訴前提，側重事后的損害填補，但事后救濟性的環境行政公益訴訟存在弊端。環境風險往往是不確定、不可逆的，環境風險一旦發展成為環境損害結果，就難以在短時間內恢復到原有狀態。傳統的事后救濟手段已無法滿足現實需求，亟需融入風險預防理念，對環境保護治理領域行政權的監督拓展到預防階段。

二、困境檢視：我國環境行政公益訴訟預防性功能拓展的現實局限

（一）訴訟對象范圍不明，預防價值未得到體現

我國《行政訴訟法》中規定提起環境行政公益訴訟的前提為“國家利益或者社會公共利益受到侵害”，但此處“侵害”究竟為受到侵害還是包含受到侵害之虞并不明晰。兩益所受侵害的范圍界定直接關乎環境行政公益訴訟預防性功能建構的基礎問題，如若未將兩益受到侵害之虞界定在“侵害”范圍之內，那么預防價值目標在既有的環境行政公益訴訟中便無法實現。此外，對于何種情形屬于“受到侵害之虞”也缺乏立法的明確規制，訴訟范圍不明將使原告主體無從判斷行政機關的行為是否符合起訴條件。

（二）一元起訴主體模式存在局限，預防性監管效能不足

檢察機關為我國行政公益訴訟的唯一原告主體，這一模式在司法實踐中暴露諸多不足。

一是案件來源渠道單一，環境監管具有滯后性。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定，檢察機關的行政公益訴訟案源主要源自檢察院在行使職權過程中發現的線索。但環境風險極為隱蔽，檢察機關畢竟欠缺環境領域問題的專業經驗，該類型的案件易被檢察機關忽視。一些潛在的環境問題直到輿論發酵曝光后才進入檢察機關的視野，具有一定的滯后性[2]。二是司法地方化問題凸顯，事前監管失調。地方人民檢察院的經費供給、人員編制、工作條件改善等都仰賴地方政府審批，司法機關在解決案件時難免受到地方政府的干涉[3]。地方檢察院在面對勢力較強、不愿配合的地方政府時并不希望站在政府的對立面，更偏向采用冷處理手段，事先監督的獨立性受到限制。

（三）訴前程序存在缺陷，易引發環境風險的擴大

《行政訴訟法》規定檢察建議為檢察機關提起行政公益訴訟的必要前置程序。設置行政公益訴訟前置程序的本意是督促行政機關積極履職、整改不當行為，不必經過漫長、繁瑣的訴訟程序就可以達到環境保護的公益目的。但訴前程序在實際運用過程中與立法設計的預期效果相差較遠。檢察建議不屬于“命令性文件”，并不具備強制力，行政機關有權自主決定是否采用檢察機關的檢察建議。行政機關對檢察機關所出具的檢察建議普遍不夠重視，導致環境風險被擱置而轉化為環境損害。

（四）風險不確定情形下，檢察機關面臨舉證困境

首先，檢察機關提起行政公益訴訟時需要對兩益受到侵害進行證明。但環境損害風險具有蓋然性，當實際的環境損害后果尚未發生時，檢察機關取證就成了一大難題。檢察機關在已發現行政機關的行為將誘發環境風險的情形下，因無法取得確鑿證據而造成案件拖延，難以實現預防環境損害的訴訟功能。其次，《檢察公益訴訟司法解釋》中規定：檢察機關需要承擔環境公益受到損害和已履行訴前程序的證明材料。檢察機關需對行政機關行為是否會引發環境風險進行證明，相較于行政機關而言舉證難度更大，需要耗費大量時間與精力在證據搜集、材料整理、程序審批之上。檢察機關人力資源有限，鑒于繁重的訴訟成本，檢察機關可能會怠于提起環境行政公益訴訟。

三、經驗鏡鑒：域外制度經驗啟示

（一）預防功能的法定化、系統化

美、德、日三國在起訴條件的規制中明確了“環境風險”的可訴性，未將環境的實質損害作為必要條件。雖然預防功能在各國環境行政公益訴訟中的呈現方式不同，但均有法律條文的明確規定甚至被納入法典之中專門規制，為預防性環境行政公益訴訟的確立提供了制度空間。

（二）有限制的原告主體資格擴張

各國環境行政公益訴訟原告資格上呈現放寬趨勢，讓多元的主體參與到監督行政機關環境管理行為之中。放寬原告主體資格的限制難免會引發對“濫訴”的擔憂，在美、德、日三國的制度實踐中都輔以一定程度的限制手段，通過訴前程序對案件進行過濾，先給予行政機關自我核查糾正的機會，一定期限后若行政機關仍未改正才可以進入訴訟程序。除了程序上的過濾機制，各國還對受案范圍進行限縮。如美國要求被告的行為違反《清潔空氣法》《清潔水法》等單行法的規定；德國對行政機關的不當行為進行列舉規定，符合規定的方可提起訴訟；日本則規定被告行為所侵犯的利益是法定的。

（三）設置訴前行為防止環境風險擴大的特殊措施

效率問題在環境損害的預防環節中極為重要。美國結合環境問題的緊迫性考量設定了訴前程序的例外制度，保證情勢緊急的環境問題能先行得到遏制。同時還設置禁止令促使行政機關停止違法行政行為、督促行政機關履職，遏制環境風險的擴大。德國的訴前行為保全亦有異曲同工之妙。日本環境協商制度加強了行政主體與公民的溝通聯系，有效避免了環境風險與有關糾紛的產生。

（四）有利于原告的舉證責任分配制度

在舉證責任的分配上，美國和日本都要求原告只需提供證明環境損害可能的初步證據，行政機關行為與環境損害風險后果間的因果關系則由被告承擔舉證責任。德國由于采用職權主義訴訟模式，可以由環境領域的專業法官進行取證，一定程度上也緩解了原告的舉證壓力。域外國家在舉證責任分配上均考慮到了原告所處的不利地位，相對減輕了原告的舉證責任。

四、制度因應：環境行政公益訴訟制度預防性功能拓展的具體對策

（一）通過立法或司法解釋確認預防功能及其規制范圍

域外確認預防性環境行政公益訴訟的模式有兩種：一是在法典中設立體系化的制度；二是在同一環境行政公益訴訟制度中以雙重功能模式的形式出現。本文認為我國預防性行政訴訟在現行《行政訴訟法》基礎上展開具有可能性。就規范性角度而言，我國《行政訴訟法》第一條對訴訟對象規定的表述為“解決行政爭議”，實際上已經為環境行政公益訴訟的預防性預留了制度空間[4]。從實踐角度而言，目前我國的環境行政公益訴訟也有利于預防性功能的拓展，已確立的訴前程序、訴訟程序等都可以成為預防性功能拓展的制度基礎。

據此，筆者認為可以通過頒布司法解釋或在修訂《行政訴訟法》時，明確條文中“受到侵害”的內涵范圍，將“受到侵害之虞”的情形也納入規制對象，確認環境行政公益訴訟具有預防功能。接著再輔以對具體訴訟環節的優化，確保環境行政公益訴訟預防功能在實踐中的可行性。

同時，我國還需對“受到侵害之虞”的具體范圍作出回答。我國可以引入預防性環境民事訴訟中的“重大風險”概念，只有當環境污染具有不可逆性且重大程度污染的發生具有高度蓋然性時，才屬于預防性的環境行政公益訴訟規制范圍。以預期損失衡量環境污染風險，在一定程度上也是政策分析概念化環境問題的最佳方式[5]。

（二）適當拓寬原告主體資格

我國可以賦予環保團體在環境行政公益訴訟中的原告資格。環保團體具有長期從事環境保護的經驗，較之檢察機關更容易發現潛在的環境風險。并且環保團體本身就具有公益性質，與地方政府間的利益關系牽涉不多，可以有效避免行政權的干涉。避免環保團體的濫訴可以從起訴條件以及訴前程序兩個方面規避，要求環保團體需同時滿足兩益受到侵害以及經訴前程序仍尚未解決環境風險兩個要件時方可起訴。

公民尚不具備參與環境行政公益的條件。公民對于環境領域的法律制度以及環境污染的專業知識都不甚了解，易造成司法資源的浪費。檢察機關可以開通相關的信息溝通渠道，使公民以監督建議的形式參與到環境治理的進程中。

（三）完善訴前程序

一是設置訴前程序的例外情形。由于環境風險的緊迫程度不同，部分極為緊迫的環境問題需要立即遏制否則就會造成不可逆轉的環境損害。在訴前程序中理應為情況緊急的環境風險開設一條“綠色通道”，允許直接步入訴訟程序尋求救濟。

二是賦予檢察建議強制力。檢察建議在司法實踐中常因缺乏法律強制力而常常受到行政機關的消極處理。據此，可以通過行政懲處機制處罰不作為的行政機關，亦或要求不作為的行政機關在之后的訴訟階段承擔更多的舉證責任，否則就要承擔敗訴的不利后果。

三是增設訴前的預防性保護措施。訴前程序可以增設“禁止令”與“預先警告”作為保障手段，由檢察機關根據行政機關履行檢察建議的情況自由選擇。針對行政機關不當的行為，允許檢察機關通過法院向行政機關發出“禁止令”，要求行政機關終止執行，暫時“凍結”行政機關行為。針對行政機關的不作為行為，則通過對行政機關的“預先警告”督促行政機關積極作為[6]。

四是在訴前程序中設立磋商機制保障檢察機關與行政機關之間進行充分交流與溝通，檢察機關在磋商階段應當給予行政機關陳述與申辯的機會，行政機關也應當主動向檢察機關解釋未能消除環境風險的具體原因[7]。檢察機關可以協同行政機關就檢察建議所指出的問題協商確定改進措施與期限等，提高環境問題的解決效率。

（四）側重行政機關的舉證責任

在舉證責任分配上更適宜參照美國與日本的初步證據制度，允許檢察機關和其他原告主體僅需提供證明環境損害可能的初步證明材料。至于行政行為與環境風險間的因果關系則交由行政機關論證，如若行政機關不能提出反面的證據證明自己行為的合法性，則應當承擔不利后果。側重環境行政公益訴訟中行政機關的舉證責任承擔，可以極大減輕原告訴前的取證成本負擔，充分調動原告提起預防性的環境行政公益訴訟的主動性，更好地發揮環境行政公益訴訟預防環境風險的作用。

五、結語

拓展環境行政公益訴訟的預防性功能是環境法制體系在程序法層面對生態優先原則的重視與回應。通過對域外制度經驗的探索借鑒，可以有效彌補我國環境行政公益訴訟在預防功能發揮上的局限性，推動我國環境行政公益訴訟制度的預防性功能拓展從應然走向實然。

參考文獻：

[1]曲曉婷，王世進.預防性環境行政公益訴訟構建的理論探析與制度設計[J].江西理工大學學報，2022，43（1）：20-26.

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[3]徐英蘭.完善環境行政公益訴訟制度之探究——以檢察機關原告資格為切入點[J].行政與法，2018（10）：90-95.

[4]吳良志.論預防性環境行政公益訴訟的制度確立與規則建構[J].江漢學術，2021，40（1）：15-23.

[5]楊茹凱.預防性環境行政公益訴訟之完善進路[J].中國石油大學學報（社會科學版），2023，39（2）：86-93.

[6]張敏，汪倩.風險社會背景下我國預防性行政公益訴訟制度的建構[J].金陵科技學院學報（社會科學版），2021，35（2）：70-75.

[7]何瑩，宋京霖，莫斯敏.行政公益訴訟磋商程序研究[J].中國檢察官，2020（19）：64-66.

作者簡介：鄭文軒（2002.10-），女，漢族，福建寧德人，本科在讀，研究方向：法學。