粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的現狀分析

[摘要]構建粵港澳大灣區養老保障政策協同機制對于促進資源要素流通、應對人口老齡化、完善國家養老保障制度建設方面具有重要的意義。目前，粵港澳大灣區養老保障政策仍然存在地區間差異大、政策銜接不到位、養老產業發展不平衡等問題，因此應該進一步探索養老保障政策協同創新策略，構建協同一體化的養老保障體系。本文結合粵港澳大灣區建設現狀和發展需求，再從中央政策和地方政策入手，總結了養老保障政策協同創新的實踐基礎和必要性，并剖析了面臨的挑戰；在此基礎上提出促進粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的策略，以期能夠進一步完協同機制建設、推動生產要素流動、為經濟發展賦能。

[關鍵詞]粵港澳大灣區；養老保障政策；協同創新

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.040

港澳地區與廣州地區具有地緣優勢，很多港澳人員在退休以后希望能夠落葉歸根，因此到內地養老的心情越來越強烈，但是由于粵港澳大灣區養老保障機制的不協同，影響了他們到內地養老的決心。港澳人員到內地養老既面臨機遇，也面臨挑戰，一方面可以刺激廣州地區養老等產業經濟的發展、推動產業結構的轉型，另外一方面也增加了當地醫療資源以及公共資源的需求?，F有的養老保障政策在地區之間存在較大的差異、缺乏協同性，影響了跨區域養老政策的落實，也影響了青年勞動力的流動?；浉蹫炒鬄硡^目前仍然施行的是兩種制度，因此養老保障政策、基本醫療資源和保障體系、養老基礎產業發展存在較大的差異。隨著我國經濟發展水平的不斷提升，老年人群越來越注重生活質量的提升，因此對養老保障服務機制協同性提出了更高的要求，構建粵港灣大灣區養老保障服務協同創新機制既是推動灣區區域一體化建設的重要需求，也是保障民生的基本需求。

一、粵港澳大灣區養老保障政策協同創新現實需求

（一）創造優質生活圈

創造優質生活圈促進人流、物流以及資金流的流通，推動了粵港澳之間經濟發展、文化交流。

隨著粵港澳大灣區合作項目的增加，很多港澳人員紛紛到廣州、深圳等地就業，而珠江三角洲附近的城市居民也會選擇到港澳地區謀求更多的發展機遇。完善粵港澳大灣區養老保障政策協同創新，可以解決人們工作生活的后顧之憂，能夠在不同的區域享受同樣的養老保障政策，以人流來推動物流以及資金流的發展。

（二）提升市場一體化水平

要推動市場一體化建設水平，需要推動生產要素的均衡。粵港澳大灣區地區發展差異較大會影響各個生產要素的流動，不利于增強灣區經濟的整體競爭力。人力是最重要的生產要素，甚至可以轉化資金或者其他生產要素，粵港澳大灣區養老保障政策協同創新可以通過政策協同來推動人力、資金等生產要素在區域內的流動，可以提升市場一體化建設的水平。

（三）建設有吸引力的人才市場

人才已經成為最重要的資源，人才的質量直接關系到地區的發展水平。國外依托灣區經濟建立了完善的人才市場，而粵港澳大灣區受制于地區發展差異和政策等因素的影響，并沒有形成完善的人才市場。通過完善粵港澳大灣區養老保障政策協同創新，不僅可以促進人力在區域范圍內的流通，還可以吸引更多周邊人才來區域內進行發展和就業，使灣區成為最有吸引力的人才市場，為區域發展做出貢獻。

（四）促進多元文化交流

文化交流可以帶動經濟的發展，構建更加開放的市場體系。人口流通是推動多元文化交流的重要途徑，政策以及地區發展差異都是影響人口流動的重要因素。推動粵港大灣區文化交流，有助于夯實中華民族共同體意識，理解文化的多樣性，激發市場的潛在活力。推動粵港澳大灣區養老保障政策協同創新，一定程度上推動了人口在區域內流動，也推動了灣區與外部或者其他國家地區的交流和溝通，促進了多元文化交流。

二、粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的實踐基礎

（一）中央政策支持

隨著人們生活水平的提升和人口老齡化程度的加快，我國越來越注重加快養老保障體系的建設水平。中共中央國務院辦公廳印發了《關于推進基本養老服務體系建設的意見》《國務院關于建立統一的城鄉居民養老保險制度》《粵港澳灣區發展規劃綱要》，都倡導要建立更加完善的養老保障機制?！痘浉郯臑硡^發展規劃綱要》更是倡導要推動醫養結合，倡導粵港澳投資者以獨資、投資或者合資的方式來興辦養老服務機構，打造示范性的健康養老示范基地。

（二）地方政策支持

為了推動粵港大灣區的養老質量，粵港澳大灣區制定了4項民政養老領域的“灣區標準”，包括《養老機構認知癥老人生活照顧指南》《旅居養老服務總則》《旅居養老基地設施建設和運營管理指南》《養老機構探訪管理規范》。廣東省制定課題《廣東省推進粵港澳大灣區建設三年行動計劃（2018—2020年）》，強調要推進養老保險的銜接制度，促進三地養老保險關系的轉移和承接。

三、粵港澳大灣區養老保障政策協同創新存在的問題以及原因

（一）養老保障水平低

我國是人口大國，越是經濟發達地區人口密度就越高。珠江三角洲地區是我國改革開放最早的區域，而香港和澳門地區與國外經濟交流密切，因此粵港澳大灣區人口密度相對較大，特別是深圳、香港和澳門等區域人口密度非常大。

我國已經步入了老齡化社會，完善的養老保障政策體系是提升老年人生活質量、促進老有所養的重要保障措施。雖然中央和地方不斷完善養老保障體系建設，但是據相關數據調查顯示，粵港澳大灣區養老保險覆蓋面僅為50%左右，仍然有部分人群沒有納入養老保障體系的范疇。深圳地區退休人員的平均工資為2268元，企業退休人員的基本養老金為4272元；養老保險一般多是由員工或者企業以及政府部門按比例繳納或者由員工個人進行全部繳納，在退休后可以根據繳納的年限或者金額領取一定的養老保障金。從深圳地區的平均水平來看，養老保障水平較低，而香港或者澳門地區政府養老救濟金發放比較多。隨著人們壽命的延長和老齡化人口越來越多，政府負擔逐步加重，紛紛鼓勵跨境養老以緩解人口老齡化的壓力。整體來看，粵港澳大灣區目前的養老保障水平較低，難以滿足部分人群的基本需求。

（二）商業養老保險發展程度低

商業養老保險也是養老保障體系的重要組成部分。隨著人們生活水平的提升，對商業養老保險的需求也在不斷增加，部分保險公司為了拓展業務，滿足人們的養老需求，開展了跨境重疾險和基本養老保險金繳納等業務；但是受制于公司內部管理問題或者區域政策和制度的不同，商業養老保險難以為傳統養老保險提供必要的補充，險種單一、手續復雜，難以滿足人們的實際需求，影響了購買的積極性。甚至某些人員對政府養老保險制度比較信賴，而對商業保險養老機制存在質疑，因此通常會將閑置的資金存在銀行或者進行基本的理財，在養老保險投入方面不足。雖然廣東省針對粵港澳大灣區在廣東地區繳納養老保險的政策進行了規定，但是由于政策更加側重宏觀層面，對微觀層面的某些條款規定不到位，因此覆蓋面較窄；再加上辦理養老保險的相關業務人員素養等方面的差異，影響了政策的執行，影響了商業養老保險的發展進程。

（三）醫療資源不均衡

伴隨著人口老齡化速度的加快，粵港澳大灣區可以滿足基本醫療服務的需求，但醫療保障資源存在不協同。比如香港地區的醫療體系相對完善，除了公立醫院外還存在大量的私人醫院，醫院之間信息共享充分，部分疾病報銷范圍比較廣，定價相對靈活和廣泛，一方面可以平衡基本的醫療資源，另外一方面也避免了人們在不同的醫院看病進行重復檢查的情況。而澳門地區實行兩級醫療系統，雖然系統模式比較成熟，但是人們仍然面臨看病難的問題；廣東地區也沒有實現醫院之間病人信息的共享，醫院難以獲得病人的完整病歷，不僅增加了醫療負擔，也影響了醫療效率，“看病難”和“看病貴”是人們當前現實中真實存在的問題。醫療政策不協同，增加了區域人們跨區域看病的問題，為了減少看病麻煩或者后期報銷困難等問題，很多在廣東地區工作的香港人在身體狀況出現異常時通常會選擇回去香港看病，影響了灣區養老保障政策的協同和創新。

（四）頂層設計不科學

養老保險保障機制涉及民政部門、企業、社會保障部門以及醫療部門等多個部門。首先，區域內部門信息共享不充分，部門之間信息存在孤島情況。其次，由于社會制度或者經濟發展水平不同，關于養老保險的保障機制不完善、頂層設計不科學、制度之間銜接不到位，也影響了養老保障機制的政策協同。

四、粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的路徑

（一）促進養老保險政策協同，推動養老保險政策落實

養老保險政策是影響養老保險機制的協同因素，應該成立專門針對粵港大灣區的養老保險服務部門，制定統一的養老保障政策，在充分考慮區域發展水平，區域發展特點和區域發展差異的基礎上確定合理的養老保險單位和個人繳納的比例，推動養老保險政策的協同，通過養老保險政策的優化來促進人力資源的流動；應該針對養老困難人群制定政府補貼的標準，明確補貼的條件范疇，通過政策來樹立敬老或者愛老的意識，促進養老保障政策的協同。

（二）推動養老服務產業的協同發展，形成多元主體參與的格局

構建政府主導、企業以及社會組織機構參與養老社會服務產業體系，加強基礎養老設施的建設，滿足人們多元化的養老需求，推動養生養老、休閑養老、居家養老、集體養老等多種養老方式以滿足人們多元化的需求。政府應該加強與企業或者其他機構的合作，在社會范圍內增加養老服務產業發展的資金來源，積極完善養老服務保障體系建設；深入挖掘養老服務產業鏈的價值，形成醫療器械、娛樂、療養等為一體的養老保障體系。

（三）推動醫療保險政策銜接，推動醫養結合

醫療保險政策是影響養老保障機制的關鍵要素，要推動醫療資源的共享、實現區域一卡通、推動區域醫療機構信息共享，方便獲得人員的健康、就診等信息，促進醫院就診信息能夠相互認證，減少人們重復檢查的費用。制定統一的醫療保險比例和報銷標準，減少醫療報銷等方面的差異，發揮信息技術在推動醫療保險銜接中的作用減少老年人看病或報銷往返負擔，推動養老保障機制的協同。

（四）關注老年群體的精神需求，豐富老年群體的娛樂活動

加強頂層設計，推動部門橫向和縱向聯動，除了關注養老保障機制的經濟因素，也應該關注老年人精神方面的需求。應該根據跨區域養老中的突出問題來完善或者制定補充政策，解決當前問題；同時也要關注老年群體精神方面的需求，開展老年大學、老年培訓班，促進老年人或者退休人員再就業等，為社會發展貢獻余熱等。

五、結語

粵港澳大灣區養老保障政策協同創新，對探索協調協同發展新模式、深化珠三角九市與港澳地區全面務實合作具有重要意義?；浉郯拇鬄硡^養老保障政策協同創新有著強烈的現實需求和實踐基礎，本文以協同理論中政策協同創新的實現條件為指導，找到了粵港澳大灣區養老保障政策協同創新的推進路徑，有利于促進粵港澳大灣區在構建中逐漸實現社會層面的一體化，創新區域間社會保障的合作機制和協同創新機制，同時也為其他城市群實現養老保障政策協同創新提供參考依據。

參考文獻：

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[2]李文靜，黎東生.粵港澳大灣區中醫藥健康養老產業融合發展探討[J].衛生經濟研究，2020，37（1）：22-24.

基金項目：廣東省哲學社會科學“十三五”規劃項目，項目名稱：粵港澳大灣區養老保障政策協同創新研究（項目編號：GD20XGL53）

作者簡介：呂鳳亞（1981.5-），女，漢族，河北保定人，碩士，副教授，研究方向：公共管理、高職教育。