論我國公平競爭審查監督機制的困境與出路

[摘要]我國現有規范確立了以內部監督、社會監督、執法監督為主的監督體系，第三方評估也是其重要組成部分。現階段我國公平競爭審查監督機制面臨著自我監督效果存疑、舉報監督落地困難、執法監督綿軟無力等障礙，為此應當從重點開展第三方評估機制、壓縮自我監督選擇空間、提供便捷高效的社會監督條件、強化反壟斷執法機構執法權限等方面加強監督體系內部協調配合，為完善我國公平競爭審查監督機制提供新思路。

[關鍵詞]公平競爭審查；自我監督；社會監督；執法監督；第三方評估

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.010

一、建立公平競爭審查監督機制的必要性

2016年，隨著國務院《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》正式出臺，我國的公平競爭審查制度及其自我審查模式隨之確立。但政策制定機關集政策的制定、審查權于一身，一旦試圖規避外界對其審查權的限權與控制，或試圖濫用審查權為地方保護主義等不良思想指導下政策措施的出臺進行掩護，[1]都將使公平競爭審查偏離既定軌道。故上述《意見》同時強調，要“把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督和執法監督”，建立公平競爭審查監督機制可謂勢在必行。

二、我國公平競爭審查的現有監督體系

根據《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》），我國公平競爭審查的監督依主體不同可大致劃分為三種方式：一是政策制定機關的自我評估，即針對經公平競爭審查后出臺的政策措施，要求施行常態化定期評估并對例外逐年評估；二是社會監督，除公眾舉報外，還應當通過新聞媒體等方式就其審查內容與結果向利害關系人公開征求意見。三是以反壟斷執法機構為主的執法監督，當政策制定機關涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）時，由反壟斷執法機構依法予以調查并視情況向上級機關提出依法處理建議。

上述制度的監督者定位當無疑義，但《實施細則》中濃墨重彩專章描繪的一項特殊制度卻值得討論，即第三方機構受公平競爭審查工作聯席會議或政策制定機關委托，就相關公平競爭審查制度落實、政策制定等情況依法評估，將其結果供委托主體參考的“第三方評估”制度[2]。學界一度有觀點認為第三方評估機構僅能作為政策制定機關的協助審查主體[3]，但筆者認為“協助審查”主體因其協助性和輔助性，本身并不足以構成獨立的主體類型，其依然屬于審查主體范疇且系其中的微觀概念；而第三方評估的相對獨立性絕不可能使其成為政策制定機關的一部分。若將第三方評估強行定義為“協助審查”者，將使其很大程度成為政策制定機關控制評估結果的工具，這明顯背離了公平競爭審查防止政策制定機關濫用行政權力排除限制競爭的初衷。只有將第三方評估作為與社會公眾和反壟斷執法機構并列的獨立外部監督主體[4]，才能發揮其對政策制定機關既有力協助又震懾監督的作用。

三、我國公平競爭審查監督機制的現狀及困境

（一）自我監督效果存疑

公平競爭審查的自我監督機制主要包括政策制定機關的定期評估與逐年評估。政策制定機關對已出臺政策措施原則上“每三年進行一次”定期評估，但《實施細則》又賦予其可將其與定期清理文件時一并評估的選擇權，給政策制定機關怠于和拖延評估留下充分借口。[5]即便政策制定機關及時嚴格開展定期評估，三年之期是否合理也值得商榷：我國社會發展日新月異，三年后再行審查清理是否太遲了？[6]此外，對定期評估不合要求的政策措施的廢改工作如今依舊由政策制定機關負責實施，政策制定機關對政策的實施修改具有全流程控制權。在此背景下，政策制定機關經審查作出定期評估報告的科學性和準確性如何，是否有相關機關再次審查監督，當前制度皆語焉不詳。由于通過例外規定出臺的政策措施與常規措施相比畢竟是少數，大部分政策措施仍舊屬于定期評估范圍內，定期評估的上述典型問題都將直接影響自我監督質量。

（二）舉報監督落地困難

社會公眾有權對涉嫌違反公平競爭標準的政策措施和政策制定機關的違法違規情形進行舉報，這是公平競爭審查社會監督機制的主要方式之一。但舉報監督在實踐中的局面不容樂觀。

一是規范數量明顯不足：根據北大法寶數據庫檢索，截至2024年3月，僅有8個省市級地區出臺了各自的公平競爭審查投訴舉報處理辦法，地方規范性文件總數僅10余份；二是內容亟待完善，以舉報受理權限為例，洛陽市、太原市等地根據“誰制定誰負責”的原則，規定由政策制定機關受理舉報。[7]但是當舉報內容與政策制定機關存在密切關聯，該舉報是否還有意義？三是專業門檻設置較高，《實施細則》中規定舉報需要提供“采用書面形式并提供相關事實證據”，試問普通公眾要從何處尋找和提供具有證明力的證據？舉報處理機制不健全、對投訴舉報人舉報能力要求不切實際，舉報機制難以發揮對公平競爭審查的監督作用也就不足為怪了。

（三）執法監督綿軟無力

《實施細則》對執法監督的規定與《反壟斷法》第61條保持一致，即反壟斷執法機構均可通過行使執法建議權對政策制定機關開展監督。然而這一輕描淡寫的監督權卻給司法實踐造成不小障礙。首先，執法機構提出建議的權限表述為“可以”而非“應當”，似乎給執法機構提供了放棄權利的選擇項。其次，建議對象為政策制定機關的上級機關、最終追責仍屬于行政機關內部，但眾所周知，由于反不正當競爭并非上級機關的主要職權、且其與下級政策制定機關多存在利益相關，不禁讓人懷疑是否存在政策正是依上級機關要求制定，或上級機關怠于責令改正、意圖包庇的可能性。《反壟斷法》中行政性壟斷法律責任的軟弱無力與反壟斷執法機構建議權的虛化，也很可能使得公平競爭審查的執法監督成為一紙空文。

四、完善我國公平競爭審查監督機制的實施路徑

（一）將第三方評估作為公平競爭審查監督機制重中之重

如前所述，我國雖已建立起內外監督相結合的較完備的監督體系，但監督實效卻不容樂觀。自我監督其實是政策制定機關公平競爭審查的延伸，定期和逐年評估落實程度與結論的可靠性很大程度依賴政策制定機關的內在自覺，恐怕依然難以克服“左手監督右手”的矛盾與局限；舉報處理機制的不完善與社會公眾在舉報信息獲取的劣勢地位使社會監督心有余而力不足；反壟斷執法機構僅有的執法建議權完全不足以同政策制定機關抗衡，且若非政策制定機關涉嫌違反《反壟斷法》，執法監督更是難有其用武之地。

與之相比，將第三方評估作為公平競爭審查監督機制的重點予以推廣實施成為最優方案：從專業角度看，第三方評估工作由專業咨詢機構、科研院校等承擔，在專業知識積累、研究方法運用、數據調研分析等方面具有相比其他監督主體的顯著優勢；[8]從立場角度看，第三方評估機構并不屬于行政系統內部、與政策措施不存在關聯，評估結果更具備公信力。故應當將第三方評估作為公平競爭審查監督機制重點，從建立起規范高效的遴選程序、加強政策制定機關與評估機構間信息配合、采取獎懲措施推廣應用等方面入手，使第三方評估在公平競爭審查監督中發揮更加充分的作用。

（二）壓縮政策制定機關自我監督的選擇空間

首先，為防止政策制定機關以與清理政策文件同期為由，無視三年一檢的原則性要求而長期拖延定期評估，對該時間期限應當予以固定。考慮到我國政策文件卷帙浩繁的現實情況、人力物力的消耗和數據積累的時間要求，定期評估時間周期過短不合實際，[9]因此該時限以政策措施實施滿兩年為宜，第三年無特殊情況均應開展定期評估。其次，建議采取有關激勵措施要求政策制定機關在事后評估中大力引入第三方評估，對于積極依法開展第三方評估的地區，上級行政機關可予以適當財政傾斜等。

（三）提供便捷高效的社會監督條件

為充分調動社會公眾參與監督公平競爭審查的積極性，提供便捷高效的社會監督條件是關鍵。一是針對舉報門檻過高問題，建議受理機關初步審查時放寬心證標準，只要事實陳述有理有據、證據依法符合形式要求即可受理；二是要加強對社會公眾的信息支持，建立起政策制定機關、上級機關、社會公眾多位一體的公平競爭審查信息公示平臺，除涉密和涉及隱私等以外的公平競爭審查信息應當依法公開，第三方評估機構和社會公眾等均可自行查閱；[10]三是盡快健全統一的舉報處理機制，合理劃分政策制定機關及其上級機關、本級或上級聯席會議辦公室在舉報處理銜接上的職權，做到及時處理、事事回應；四是加強第三方評估與社會監督的協調配合，第三方評估機構可通過社會調研、面向公眾收集意見建議等形式，使評估結果更符合客觀實際，從而形成第三方評估與征求公眾意見、投訴舉報等機制的良好互動，使廣大公眾更好參與到公平競爭審查的監督中來。

（四）強化反壟斷執法機構執法權限

由于執法監督的法律效果與行政壟斷保持一致，要想從根本上改變公平競爭審查執法監督軟弱無力的現狀，只能從我國反壟斷執法機構的定位、權限與行政壟斷法律責任的設置上解決問題。為防止行政系統內部上下級間沆瀣一氣、相互包庇，有學者主張在立法上應當賦予反壟斷執法機構針對行政壟斷的完整處置權，即有權獨立調查、確認和作出追責處理決定，[11]不可不謂合理。不過也要看到，立法修改并非一朝一夕之功，且執法監督多屬于治理嚴重違法情形的最后手段，因此在增量審查、自我監督、第三方評估與社會監督等前期環節應當從嚴把握，將違法風險降到最低，最大程度提升公平競爭審查質量。

五、結語

針對我國公平競爭審查監督機制面臨的自我監督效果存疑、舉報監督落地困難、執法監督綿軟無力等障礙，除了從壓縮自我監督選擇空間、提供便捷高效的社會監督條件、強化反壟斷執法機構執法權限等方面對癥下藥，更應當從整體著眼、以第三方評估為重點，同時加強各監督方式之間的協調配合，真正使我國公平競爭審查監督機制成為內外聯動、統一高效的有機體，以此助推我國公平競爭審查制度行穩致遠。

參考文獻：

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[7]洛陽市公平競爭審查工作聯席會議辦公室下發的《洛陽市公平競爭審查投訴舉報處理辦法》，洛競審聯辦〔2023〕3號，2023年3月21日發布；太原市市場監督管理局下發的《太原市公平競爭審查舉報回應工作規則（暫行）》，并競爭聯辦〔2021〕4號，2021年10月11日發布.

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[9]朱靜潔.公平競爭審查制度實施的障礙及其破解[J].經濟法論叢，2019（1）：96-122.

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[11]王先林.競爭法學（第2版）[M].北京：中國人民大學出版社，2017.

作者簡介：黃譞孜（2003.10-），女，漢族，江西吉安人，本科，研究方向：法學。