砂石資源對EOD項目貸款融資的影響

摘要：EOD模式一般會將生態環境治理與產業運營等項目進行統一謀劃，通常投資額較大，對項目實施主體的資金籌措能力提出了很高的要求。以CH流域（LP段）EOD項目為研究對象，從經營權等方面分析了砂石資源對EOD項目貸款融資的影響，列舉了過程中可能遇到的問題并給出解決建議，以期能對同類項目的融資操作提供借鑒。

關鍵詞：EOD項目；貸款融資；砂石資源

中圖分類號：D9

作者簡介：郭忠英，中鐵十五局集團有限公司，會計師。研究方向：產權管理與投融資。

2020年，生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公廳聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），提出推動生態環境導向開發（EOD）模式試點工作；2022年4月，生態環境部辦公廳發布《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦科財〔2022〕6 號），提出建設生態環保金融支持項目儲備庫；2023年12月，生態環境部辦公廳、國家發展改革辦公廳、中國人民銀行辦公廳、金融監管總局辦公廳四部門聯合發布《生態環境導向的開發（EOD）項目實施導則（試行）》（環辦科財〔2023〕22號，以下簡稱《實施導則》），明確EOD項目實施流程、實施要點以及職責分工。生態壞境部一直在探索EOD模式創新，并取得了積極的進展，為改善生態環境質量，推動產業高質量發展提供了新方向。

一、EOD模式的內涵及EOD項目貸款融資概況

根據《實施導則》，EOD 模式是指“以習近平生態文明思想為引領，通過產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等方式，推動公益性較強的生態環境治理與收益較好的關聯產業有效融合、增值反哺、統籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續運營，以生態環境治理提升關聯產業經營收益，以產業增值收益反哺生態環境治理投入，實現生態環境治理外部經濟性內部化的創新性項目組織實施方式”。

EOD模式通過關聯產業增值收益、平衡生態環境治理投入，在項目層面實現產業增值反哺生態環境治理，不依靠政府資金投入即可實現項目資金自平衡，即利用產業項目未來經營收益平衡前期的投資。在降低了政府環境治理財政支出與債務壓力的同時，也對EOD項目的融資和運營提出了較高的要求。

根據生態環境部公布的數據，截至2023年9月底，已指導205個EOD項目入庫并向金融機構推送，總投資9213億元，融資需求6439億元。目前已有77個項目獲得金融機構支持，授信1890億元，發放貸款532億元。由上述數據可以看出，除了項目實施方根據項目總投資按照一定比例投入項目資本金外，金融機構提供的開發性金融貸款是EOD項目資金的主要來源。包括政策性銀行在內的金融機構對EOD項目的貸款進行審批時，主要從資金能否真正實現平衡、項目經營性收入及現金流的穩定性、貸款期限和利率等方面考慮，而不是只要項目入庫就能獲得貸款支持。

二、CH流域（LP段）EOD項目概況

（一）項目背景

CH流域（LP段）生態治理與鄉村振興產業融合發展項目（以下簡稱“CH流域（LP段）EOD項目”）被列為全國第二批生態環境導向的開發（EOD）模式試點項目，其首要目標是解決CH流域生態環境問題，保護“兩區”生態環境，保障密云水庫用水安全。為更好地推進LP縣全域生態環境整治，結合縣域內部分鄉鎮生態產業發展不平衡、基礎設施建設落后的現狀，在CH流域（LP段）EOD批復項目的基礎上，政府授權項目實施主體策劃與生態和基礎設施相關的工業固廢綜合利用項目（以下簡稱“工業固廢項目”），兩個項目以“CH流域（LP段）生態治理與鄉村振興產業融合發展（EOD）及工業固廢綜合利用項目”（以下簡稱“本項目”）進行招標，合作期25a，首期項目合作期20a。

（二）項目建設內容及運作方式

1.項目建設內容

本項目總投資約為 185億元，建設內容包括CH流域（LP段）EOD項目和工業固廢項目兩部分。其中CH流域（LP段）EOD項目主要包括CH流域（LP段）生態治理項目、長城國家文化公園項目、長城康養文旅產業示范區項目以及鄉村振興示范區項目等，總投資約113億；工業固廢項目主要包括尾礦砂石綜合利用項目、生態治理類項目、基礎設施類項目以及其他項目等，總投資約72億。

2.項目運作方式

本項目政府授權的實施主體為項目所在地的文旅集團（以下簡稱“文旅集團”），出資人為LP縣財政局。文旅集團依照市場化原則引入社會資本方共同出資組建項目公司，項目公司作為主體參與項目的投資、設計、建設和管護等全過程，并開展生態旅游、休閑康養等關聯產業的投資和運營活動，在項目邊界范圍內實現產業收益對生態環境治理的反哺。本項目充分利用工業固廢項目中尾礦砂石治理子項目現金流較好的優勢，形成有效的補充機制，彌補生態類、基礎設施類前期建設投入多、收益差的問題，保障項目的經濟可行性。

項目公司按照“分序實施、滾動開發”的原則，遵循城市總體規劃、控制性詳細規劃、協定的征收計劃、土地供應計劃、投資建設計劃，開展籌措征地、拆遷、安置補償工作，所需資本金（占項目總投資的20%）獲批后貸款資金發放至項目公司指定的專用賬戶，確保資金使用合法合規。

項目公司社會資本方占股96%，文旅集團占股4%，各股東根據項目實施要求按期足額繳付出資額。項目公司收入主要為經營性項目收入，包括但不限于工業固廢綜合利用銷售收入、文旅康養等產業經營收入。股東根據各自的股權比例，通過項目公司的利潤分紅獲得回報，在未達到社會資本方合理收益率前，文旅集團不參與項目公司分紅。項目公司同時設置超額利潤分配機制，在達到社會資本方合理收益率后，根據項目公司每年審計結果，文旅集團和社會資本方對超額利潤按照約定比例進行分配。

三、砂石資源合作方式對項目融資的影響

CH流域（LP段）EOD項目作為第二批EOD模式試點項目，積極創新EOD模式，引入工業固廢項目，通過尾礦、砂石現金流優勢，解決了項目前期投入大的實際問題，加大了產業收益對生態環境治理的反哺力度，也為項目信貸融資提供了保障，極大地促進了項目落地實施。

（一）砂石資源經營權的逐步整合

該項目尾礦、砂石資源大部分為鐵礦等選礦產生的伴生砂石料，通過加強廢石資源化利用，發展綠色新型建材、砂石骨料等關聯產業具備現實的可行性。根據《自然資源部關于規范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發〔2023〕57號）的規定，“非砂石類生產礦山在其礦區范圍內按照礦山設計或開發利用方案，礦山剝離、井巷開拓、選礦產生的砂石料，應優先供該礦山井巷填充、修復治理及工程建設等綜合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然資源主管部門報縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺處置。”項目所在地政府頒布的《LP縣礦山固廢綜合利用若干措施》也提出：鼓勵資金雄厚的國企、央企等大型企業以資源、資本、技術、品牌、市場等為紐帶，與區域內礦產企業合作經營，實現資源優化配置，推動礦山固廢產業集約化、規范化、標準化發展。在項目開展前，社會資本方應確定項目公司尾礦、砂石資源的經營權。本項目擬通過公共資源平臺逐步整合并集中尾礦、砂石的經營權，解決項目所在地尾礦、砂石資源由各個礦企自發經營的問題，將資源優勢變為產業優勢，并將尾礦、砂石資源的產業收益和現金流投入至生態環保項目中，實現投資、建設、運營全生命周期的可持續發展。

（二）砂石資源合作期的彈性處理

根據產業項目的實際情況，實施方案中也對砂石資源合作期進行了約定：對CH流域（LP段）EOD項目中產業類項目進行充分論證，逐一分析，以保障經營收益。并考慮相應減少砂石骨料合作經營期限，或減少砂石骨料的開采量，或砂石骨料超額收益歸政府安排，或追加投資項目外政府計劃實施的生態類、基礎設施類項目，以固廢利用替代砂石資源。該項目充分利用了工業固廢項目中尾礦、砂石現金流較好的優勢，隨著項目公司按照合規程序逐步獲取尾礦、砂石治理子項目經營權，在本項目建設期就可實現尾礦、砂石經營收益，有效緩解項目生態類、基礎設施類建設前期投入多、收益差的問題，確保項目的經濟可行性。

（三）砂石資源合作范圍的動態調整

項目實施方案中提出，文旅集團可根據需要，與社會資本方協商，對工業固廢項目進行調整，包括對生態治理、基礎設施項目的調整（增加或減少），以及對反哺產業項目和資源的調整（收回或增加）。調整后按照社會資本中標條件重新測算，征求社會資本方同意并簽訂補充協議，以滿足項目總體平衡、動態平衡的要求。可用于反哺的產業項目和資源包括但不限于政府掌控的已銷號尾礦庫等資源、綠色建材基地項目、“公轉鐵”項目、清潔能源運輸項目、礦區資源整合項目、清潔能源開發項目（包括風電、光伏和抽水蓄能電站）等。這一協議，擴大了砂石資源的合作范圍，也擴大了資源導入的范圍，為項目的融資和后續還款提供了保障，對項目的建設和運營具有重要作用。

四、砂石資源合作風險對項目融資的影響及對策

1.政府方面推動經營權整合的力度不夠

EOD項目融資的關鍵在于項目的自平衡。在市場化環境中，金融機構的貸款資金一般會優先投向有較好經營收益的項目。因此，自平衡模式的EOD項目很難在市場化的環境下獲取低成本信貸資金，必須依靠政府部門的規劃和調控，以推動項目落地生根。

項目實施過程中，如何在合法合規的前提下盡快將砂石資源經營權集中到項目公司，也是項目所在地政府需要考慮的問題。建議項目所在地政府通過實地考察和調研，掌握現有尾礦、砂石資源儲量、品質、分布情況、現行經營銷售模式、收回經營權主要障礙等基礎信息，并責成相關部門制定尾礦、砂石資源綜合利用規劃，要求項目實施主體和項目公司對尾礦、砂石資源的經營計劃制定具體可實施方案，在政策允許范圍內通過招標等形式逐步將經營權集中至項目公司，并加強礦業相關資源綜合利用，推動礦業綠色低碳發展，為項目的貸款融資“保駕護航”。

2.金融機構不認可項目合作模式

EOD項目順利實施的前提是項目資金充裕，而金融機構的貸款資金又是項目資金的主要來源。金融機構在提供貸款資金前，往往會對EOD項目做詳盡調查，包括各個子項目的經營性現金流、融資主體的信用等級、收益來源等。因此，項目中砂石資源合作模式以及砂石資源與其他項目間的緊密關系，成為貸款項目分析的重要內容。建議社會資本方在中標后與金融機構簽署相關保密協議，就一些項目計劃與金融機構進行深入溝通，讓金融機構充分了解砂石資源合作方式，以及產業開發項目的具體實施計劃，以確保項目信貸資金的落地。

3.砂石資源的銷售風險

LP縣砂石主要銷往北京東部的密云、懷柔、順義、平谷、朝陽、昌平等區域，年銷售約5200萬t，占銷售總量的81%；本地年銷售1200萬t，占19%。北京區域運輸方式主要采用汽車運輸。根據以上數據，北京市場是本項目砂石資源銷售的主要市場，當北京市場存在波動時，如何規避砂石資源銷售風險，保證項目資金流充裕，是社會資本方實施該項目時要重點關注的問題。

建議項目公司按照市場化原則與礦山企業簽訂砂石骨料收購協議，從源頭控制砂石骨料資源，爭取更多的話語權和議價權。同時轉變經營方式，與北京區域有實力和資源優勢的大企業合作，采取服務外包或合資入股等方式，鎖定終端市場，打通運輸通道，控制資源與市場，實現砂石銷售的“去中間化”。

EOD項目的可融資性是項目順利落地實施的基礎和保障，建議項目實施主體統籌做好資源類項目與產業類項目的開發規劃，配合金融機構做好項目的可融資性測試，確保項目融資到位，充分利用好EOD項目融合、一體化和反哺的優勢，進一步推進“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

參考文獻：

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