我國村鎮銀行風險成因及監管優化路徑研究

摘要：村鎮銀行作為實體經濟的堅實支撐，在金融體系內的地位舉足輕重。近年來，以河南村鎮銀行風險事件為代表的村鎮銀行支付危機頻發，反映出村鎮銀行潛藏風險不容忽視。村鎮銀行的外部監管尚存短板，監管部門未能根據村鎮銀行的差異性建立科學動態的監管指標體系，監管過程不符合規范要求。農村金融市場結構相對單一，且存在一些疑似構成不正當競爭的不規范經營行為。同時，村鎮銀行監管的現行規范尚不完善導致相關領域出現監管空白等問題。這些問題既有來自監管主體的問題，也有來自農村金融市場和立法的問題。為此，應加強金融監管，做好風險審慎監管和監管體系改革；優化地方金融政策、推進金融產品與服務創新以及強化金融監管主體建設，發展地方金融市場；建立健全監管規范，強化對村鎮銀行的風險管控。

關鍵詞：村鎮銀行；金融風險；風險防范；中小銀行監管

中圖分類號：F832.35" " " " 文獻標識碼：A" " " " 文章編號：1007-0753（2024）09-0091-09

一、引言

近年來，以河南村鎮銀行風險事件為代表的村鎮銀行支付危機頻發。2022年4月18日至19日，河南省內的禹州新民生村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行及開封新東方村鎮銀行四家機構，以系統升級維護為由，突然暫停了網上銀行和手機銀行服務，關閉了線上取款和轉賬功能，線下網點表面上雖正常營業，但持外地身份證的個人無法取款，本地儲戶線上存入的款項以及定期存款均無法取出，多名儲戶前往鄭州協商“取款難”問題，這迅速引發了廣大儲戶的擔憂和恐慌。

事實上，村鎮銀行長期存在資金水平不高、管理機制欠缺、外部監管少、內部控制不足等問題，必然會給其自身帶來信用風險、經營風險、操作風險等金融風險，存在誘發系統性金融風險、破壞社會穩定大局的現實可能性（譚正，2021）。中國人民銀行發布的《中國金融穩定報告（2022）》明確指出，農村合作金融機構以及村鎮銀行的風險狀況最為顯著。在此背景下，對村鎮銀行的風險防范顯得尤為重要。而習近平總書記在2017年全國金融工作會議上強調：“要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發現、早處置，著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處理機制。”中共中央頒布的《防范化解金融風險問責規定（試行）》也指出，要堅持預防為主的要求，全面加強金融監管、防范化解金融風險。本文從河南村鎮銀行風險事件出發，總結村鎮銀行風險防范處置的經驗教訓，并針對村鎮銀行風險防范中存在的突出問題提出相應對策建議，以優化農村金融市場營商環境，助力金融強國建設。

一、村鎮銀行風險防范的意義

金融是經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分（王寧和王伯魯，2024）。隨著新農村建設的開展，農村金融成為國家的重點關注對象。根據《中國銀保監會辦公廳關于推動村鎮銀行堅守定位 提升服務鄉村振興戰略能力的通知》（銀保監辦發〔2019〕233號），國家鼓勵扎實做好村鎮銀行風險防控與處置工作，強化對村鎮銀行堅守定位的監管激勵約束。同時，國家金融監督管理總局支持村鎮銀行進行改革創新，鼓勵其開發更多與新型經營主體融資需求相匹配的產品與服務。截至2022年末，全國村鎮銀行資產規模已達到2.22萬億元①，呈穩步增長趨勢。村鎮銀行作為農村金融體制的創新之舉，其信貸主要投向農業生產、農村基礎設施建設、小微企業和個體工商戶及農民消費信貸，有效滿足了“三農”融資需求并為民間資金提供正當化的發展路徑。但基于面向農村、服務農民、促進農村經濟發展的特殊定位，村鎮銀行一“出生”就面臨較高的風險（倪楠，2015）。有學者指出，相比于政策性銀行以及大型國有商業銀行等金融機構，村鎮銀行在公司治理、資本管理、盈利能力、流動性風險、金融生態環境等央行風險評級模塊上均具有較高風險（陳云良，2024）。在河南村鎮銀行風險事件中，河南新財富集團利用股權嵌套等手段操縱河南、安徽5家村鎮銀行，通過內外勾結、利用第三方平臺以及資金掮客等方式非法吸收并占有公眾資金，嚴重影響了金融穩定甚至社會穩定。村鎮銀行風險防范旨在通過一系列措施和機制，識別、評估、監控和應對可能對其資產、負債、業務、聲譽等造成負面影響的風險因素，以確保村鎮銀行穩健運營，保障金融安全，維護客戶利益。目前，村鎮銀行作為農村金融市場的重要組成部分，支持對其進行強監管存在多個方面的現實意義。

首先，有助于降低村鎮銀行因其自身特殊性而引發的風險。相較于其他銀行，村鎮銀行風險防范的特殊性主要在于其產業性風險防范和流動性風險防范。一方面，村鎮銀行服務于地區產業，如特色農產品種植、水產養殖、地區自然資源開發等。然而，這些依托農村自然特色打造出來的特色產業往往規模相對較小、資金投入需求大且回報周期長，加之自然災害等不可控因素導致的高風險②，加劇了其產業性風險，具體表現為不良貸款率普遍高于其他類型商業銀行③。對于此類風險的防范，需要在風險評估時充分考慮自然災害等不可控因素，制定有針對性的風險防范措施，如引入農業保險、建立風險準備金等。另一方面，流動性風險構成村鎮銀行不可忽視的金融風險特征之一。具體而言，農村地區的金融貸款活動顯著受到季節性因素的驅動，尤其是農業生產周期性的資金需求變化，導致村鎮銀行在特定時段面臨貸款需求激增而存款基礎相對薄弱的局面。行業數據顯示，我國貸款增量存在比較明顯的季節性特征，一季度尤其是1月新增貸款較多④，而同期存款余額的增長卻難以匹配這一增幅，形成了顯著的流動性缺口。該缺口若未能得到有效管理，便可能觸發流動性剛性需求的緊張態勢，進而引發支付危機。村鎮銀行在風險管理上需具備更高的靈活性和前瞻性，結合農業生產周期和當地經濟特點，提前做好資金籌集和使用規劃。

其次，有利于解決信息不對稱問題。村鎮銀行主要服務于農村居民、小微企業及農村合作社等。在經濟相對欠發達的地區，這些主體通常缺乏足夠的抵押物，且受地理位置、信息渠道限制，難以從傳統大型銀行獲得貸款支持，故村鎮銀行成為其重要的貸款渠道。村鎮銀行的貸款投放重點聚焦于農業、農村基礎設施建設、小微企業及農村特色產業等。村鎮銀行風險防范重點解決了農村居民、小微企業與村鎮銀行之間的信息不對稱問題（張善超和李寶慶，2021）。一方面，農村居民由于文化水平、金融知識有限，往往難以全面理解和評估金融產品的風險與收益。村鎮銀行通過設立咨詢窗口、提供定制化金融服務等方式，有效降低了農村居民與銀行之間的信息不對稱程度，提高了農村居民的金融素養和風險意識。另一方面，小微企業由于經營規模小、財務管理不規范等，往往難以向銀行提供完整、準確的財務信息，導致銀行在評估企業信用狀況、確定貸款額度時面臨較大困難。村鎮銀行通過深入了解企業實際經營情況、建立靈活的信用評估體系、提供多樣化的融資產品等方式，有效緩解了小微企業與銀行之間的信息不對稱問題，促進了小微企業的健康發展。同時，村鎮銀行與監管主體之間也存在著信息不對稱。加強對村鎮銀行的監管，使其嚴格履行信息披露義務、說明義務，追究監管主體失職責任，能有效解決雙方信息不對稱問題。

此外，可促進地方金融區域性特色健康發展。村鎮銀行設立的初衷主要是解決我國農村金融長期供給不足的問題。農村地區由于地理位置偏遠、經濟相對落后，往往面臨著金融服務網點覆蓋率低、服務供給不足和競爭不充分等困境。監管當局希望通過設立村鎮銀行，實現“農村存、農村貸”，即將農村的資金有效用于建設農村，發展農村經濟。村鎮銀行作為農村金融市場的重要補充，直接為農戶和小微企業提供服務，有效增加了農村金融供給。同時，村鎮銀行屬于特別市場的組成部分，一般需要根據其自身特有情況和區域特色進行一定程度的差異化安排，推出一系列適合當地農戶和小微企業的金融產品和服務，如農業貸款、農村基礎設施建設貸款、小微企業信用貸款等。這些產品和服務具有很強的針對性和適應性，能夠更好地滿足當地市場的特定需求。

二、村鎮銀行風險防范中存在的問題

（一）村鎮銀行的外部監管尚存短板

金融交易涉及雙方信用承諾，因而包含著未來支付的不確定性，這種不確定性意味著潛在風險，即金融的脆弱性。村鎮銀行作為金融風險的高發性機構，對其實施風險監測、預警、早期介入，建立有硬性約束的金融風險早期糾正機制顯得尤為重要。金融風險具有隱蔽而又快速的傳染性，涉及面廣，往往伴隨不同程度的監管失職瀆職和腐敗行為，對經濟社會負面影響嚴重，對黨和政府威信的消極影響不容小覷。故金融風險防范化解處置的核心是早期預防，重點是及時化解，關鍵是硬性兼穩妥的處置。當前，金融監管機構的監管措施有待完善和優化。村鎮銀行的無序發展與監管部門的粗放式監管并存，二者間存在脫節現象。

第一，尚未建立科學性、立體性、動態化的監管指標體系，未能充分考慮村鎮銀行的差異性，無法有效考核并指導具體監管工作。在資本充足率、不良貸款率等關鍵指標上，往往采用與大型商業銀行相同的標準，而忽視村鎮銀行在資本補充渠道、風險抵御能力等方面的差異。根據國家金融監督管理總局數據，大型商業銀行的資本充足率往往高于村鎮銀行。例如，2024年一季度，大型商業銀行的資本充足率為18.31%。農村商業銀行作為農村中小銀行的主要代表之一，與村鎮銀行在資本狀況上有一定的相似性，其資本充足率僅為12.70%，低于大型商業銀行近6個百分點⑤。 村鎮銀行在資本補充渠道、盈利能力等方面往往弱于農村商業銀行，其資本充足率很可能低于農村商業銀行的平均水平。如果監管部門采用統一的資本充足率標準來要求村鎮銀行，可能會給其帶來過大的資本壓力，不利于其穩健發展。顯然，“一刀切”的監管模式未充分考慮到不同地區、不同規模村鎮銀行的差異，導致部分政策在實際執行中難以落地，影響村鎮銀行的正常發展。

第二，當前監管措施體系未能及時符合中央金融監管部門對金融機構的監管要求。中央要求“切實提高金融監管有效性，依法將所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區”。村鎮銀行監管體系建設的目標之一是建立與各類金融市場監管方式相匹配的監管體系，然而，當前的監管體系與實現這一目標之間仍有

較大差距。如相較于大型商業銀行和股份制商業銀行，村鎮銀行在監管資源分配上處于明顯劣勢。2024年二季度末，我國銀行業金融機構本外幣資產總額達到433.1萬億元，其中大型商業銀行和股份制商業銀行的資產總額占比較大，而村鎮銀行的資產規模相對較小，但數量眾多⑥。由于資源有限，監管部門往往難以給予村鎮銀行充分的關注和支持，從而采取較為單一的監管措施，導致“一陣風”式監管。

第三，監管過程不夠規范。由于監管缺乏科學規范的執法自由裁量標準與程序，同時對處罰裁量又缺少必要的事后監督，疊加基層監管工作人員執法職業素養不高，在村鎮銀行監管領域長期存在監管措施失焦等問題，導致了對村鎮銀行關聯交易、股權濫用、高息攬儲、資產偷轉等信用風險事項監管力度不足，埋下了誘發村鎮銀行風險事件的重大隱患。

（二）農村金融市場面臨市場結構單一、不規范經營等多重挑戰

由于在資金、技術、人才等方面的限制，村鎮銀行提供的業務品種往往較為單一，主要集中于傳統的存貸款業務，缺乏針對鄉村特點和需求如農業保險、農產品期貨等的創新金融產品，限制了農戶和小微企業從村鎮銀行獲取多樣化金融服務的渠道。同時，村鎮銀行展業主要依靠線下渠道和人工操作，這導致銀行經營高成本、低效率，難以滿足農村居民便捷、高效的金融需求。隨著互聯網金融的快速發展，雖然部分農村地區開始嘗試引入線上金融服務，但整體普及率和滲透率仍然較低。

此外，農村金融市場在發展過程中出現了一些不規范的經營行為，這些行為疑似構成不正當競爭。為爭奪市場份額，部分金融機構不惜采取惡意壓低利率的方式吸引客戶；另有金融機構虛構金融產品，夸大產品的收益和保障，隱瞞產品的風險和缺陷，從而誤導缺乏金融知識和辨別能力的消費者做出錯誤的投資決策。此類行為不僅擾亂市場秩序，也損害農民群眾的合法權益，阻礙農村金融市場的健康可持續發展。顯然，當前的農村金融市場仍需持續優化和規范，以更好地服務農村經濟發展和滿足農民金融需求。

（三）村鎮銀行監管法規尚不完善

村鎮銀行系商業銀行，現歸屬國家金融監督管理總局（下轄的地市級金融監管分局）監管。監管的法律依據主要是中央金融立法、中央政府部門規章及其他規范性文件，如《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》等。盡管目前已出臺部分專門針對村鎮銀行監管的法律規范，諸如《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（銀監發〔2006〕90號）、《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《關于加強村鎮銀行監管的意見》、《中國銀監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》以及《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》等，但現有規范仍然存在一定的空白性和滯后性。由于農業生產的特殊性，如受自然因素影響大、生產周期長等，以及小微企業經營不穩定，村鎮銀行在貸款發放后往往面臨較高的違約風險。然而，現有的監管法律法規卻尚未形成系統的、有針對性的防控措施。

同時，隨著金融科技的發展，村鎮銀行開始涉足互聯網金融領域，并不斷進行業務創新，如推出新的金融產品、優化服務流程等。但現有的監管法律法規對于村鎮銀行在互聯網金融領域的業務邊界、風險防控等方面尚未有明確的規定，導致監管存在空白。據統計，近五年來村鎮銀行推出的新業務品種數量增長了近一倍，但同期監管法規的更新速度卻遠遠跟不上這一變化。此外，涉及村鎮銀行監管的規定內容大多較為粗糙，缺乏可操作性。即便是對村鎮銀行規定得比較全面的《中國銀保監會農村中小銀行機構行政許可事項實施辦法》， 也主要聚焦于村鎮銀行的設立、變更及終止等環節的原則性框架設定，未能深入觸及村鎮銀行在日常經營過程中所面臨的具體監管問題與挑戰（蔡芷純，2023）。

三、村鎮銀行風險防范問題成因分析

（一）金融監管存在盲區和不足

一是村鎮銀行的風險防范機制具有弱法制性。村鎮銀行市場監管應有三項考核目標：一是監督約束機構合規經營，二是防范機構金融風險，三是引導機構立足當地開展特色化經營和發展。引導村鎮銀行等金融機構特色化經營和發展的措施具有鮮明的地方性、政策性、軟法性，但往往不具有一般金融監管措施的硬約束性，其實施效果還需要依賴村鎮銀行等中小金融機構自身的積極性，而后者往往與其實際經營狀況有很大關系。鑒于村鎮銀行風險防范機制在法律依據上較為薄弱及執法力度不足等，村鎮銀行金融風險防范機制呈現弱法制性的特征。當前，合規性導向的金融監管總體上已經實現了制度化、規范化，并建立了一套完整的績效考核標準，但由于金融風險防范機制的弱法制性，第二、第三項目標的績效考核指標難以具體、統一，缺乏硬性約束力，且無法與第一項考核目標的指標體系兼容，并達至完美有機統一。

二是金融監管易受地方干擾。我國在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，發揮地方政府的積極性和主動性，按照權責對等原則，國家適當擴大和強化地方政府對小型金融機構的準入和監管職責，地方政府的監管職責總體上發揮了有效補充作用。但地方政府在參與金融監管的過程中也暴露了監管目標偏離的問題，即地方政府更多聚焦于促進區域經濟金融發展，主要開展引進金融機構，助力地方企業信貸獲取、債券發行和股票上市等工作，而在對地方金融監管和金融風險防范上存在漏洞（陶玲，2021）。國家金融監督管理總局各地分局對村鎮銀行的監管，同樣受地方經濟發展的影響。地方政府根據地方經濟發展需要，通過地方政府金融工作議事協調機制，統一協調查辦與村鎮銀行等金融機構有關的違法犯罪活動，有序推進金融領域反腐敗工作，在地方經濟發展與地方金融穩定之間尋求平衡點。

三是重復監管和監管盲區并存。村鎮銀行的經營發展存在多重使命，而監管部門在履職中同樣存在多重不同性質的職責，需要在不同的監管部門之間進行科學的分工和統籌協調。例如在河南村鎮銀行風險事件中，對村鎮銀行的監管主要由當地的原銀保監地市級分局承擔，當地的人民銀行、地方政府金融工作部門（金融發展局或金融工作局等）配合監管。這種多部門多頭監管在缺乏統一調度統一部署的情況下，存在不同程度的交叉監管問題（許銘杰，2019），不同監管部門的監管目標、監管措施難以協調統一，或存在重復監管，或形成監管盲區。

（二）村鎮銀行風險管理的組織架構尚不完善

村鎮銀行作為小型金融機構，融資和盈利能力較弱，抵御風險能力也有所欠缺。2019年12月，銀保監會頒行實施《關于推進村鎮銀行堅守定位 提升服務鄉村振興戰略能力的通知》，有一些要求有利于督促村鎮銀行堅守縣域和專注主業，有效提升金融服務鄉村振興的適配性和能力。但全面貫徹落實這些要求客觀上難度確實較大，也會限制村鎮銀行的融資能力和盈利能力，造成其流動性不足，抵御風險能力弱化。如制定服務鄉村振興的發展戰略規劃，將實施情況納入董事會和高級管理層履職評價，監事會就要重點監督董事會和高級管理層在堅守定位方面的履職情況。事實上，一些過于理想的監管要求，不僅全面貫徹落實成本偏高，而且容易加大經營風險。村鎮銀行對經營過程中產生的風險進行處置存在困境的主要原因在于村鎮銀行風險管理的組織架構尚不完善。

目前，大部分村鎮銀行的股權結構失真，不能發揮專業治理優勢。村鎮銀行系獨立法人，但根據監管規定，其最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構。同時，現行立法對村鎮銀行的銀行業金融機構、單個自然人、單一非金融機構企業法人股東的最大持股比例問題也有嚴格的規定要求，例如要構建有利于主發起行發揮作用的股權結構，建立健全股權托管、轉讓和質押管理制度和關聯交易管理制度。其目的在于優化村鎮銀行股權結構，激勵主發起行積極參與村鎮銀行內部治理和經營管理，發揮銀行業金融機構的專業優勢，促進村鎮銀行穩健經營、健康發展。但具體實施過程中，由于村鎮銀行盈利能力有限、經營綜合成本偏高、政策落實難度較大，再加上監管制度的落實不夠嚴密，主發起行并沒有實質性參與村鎮銀行的經營管理，也沒有很好地發揮專業優勢監督，指導村鎮銀行的實際經營。在河南村鎮銀行風險事件中，許昌農商行作為涉案村鎮銀行的主發起行就存在長期的管治監督責任缺位，最終造成無法挽回的嚴重后果。

（三）農村金融市場創新不足與人才缺位

一是農村金融市場創新性不足。農村地區金融產品和服務創新相對滯后，難以滿足居民日益多樣化的金融需求，這主要歸因于金融機構在農村地區面臨創新動力不足和資源投入有限的雙重挑戰。一方面，金融機構因考慮到鄉村地區經濟相對落后、信用體系不完善及運營成本較高等，往往缺乏足夠的動力和資源進行金融創新。我國涉農貸款規模雖然逐年增長，但相對于龐大的農村金融市場需求仍顯不足，且涉農貸款的風險較高，導致金融機構的創新積極性不強。另一方面，作為農村經濟發展之血液的農村金融資源匱乏也是阻卻農村金融市場發展的重要因素（馬建兵和吳翠蓮，2024）。當前，農村地區的基礎設施建設滯后，互聯網和移動技術的普及率較低。截至2023年末，我國農村地區互聯網普及率為66.5%⑦，與全國水平存在明顯差距。金融機構在鄉村地區的技術投入相對較少，導致金融服務的智能化、便捷化程度不高。即便進行了新技術的投入，也往往面臨人才短缺的困境，導致新技術在鄉村地區的普及率和應用效果不佳。

二是人員專業能力和素養普遍不高。一方面，村鎮銀行金融從業人員的專業能力不強、服務意識較差、合規操作意識不足等問題顯著（陳維，2023）。在人才招聘方面，村鎮銀行既要讓人力資源本地化以便開展農村金融業務，又要廣泛吸納人才以滿足金融機構專業經營的需要。金融機構從業人員綜合待遇還會受到注冊地經濟發展水平的軟性約束。這些使得人力資源本就薄弱的村鎮銀行雪上加霜。另一方面，村鎮銀行服務對象金融素養較低。在數字金融時代，村鎮銀行潛在客戶的金融素養和互聯網運用能力有限，這直接導致了其維權能力明顯不足。再疊加執法資源的有限性，進一步增加了村鎮銀行監管機構非現場監測措施實施難度，也不利于建構消費導向的服務于實體經濟、金融經營者和金融消費者良性互動的市場發展形態。

（四）監管立法難以兼顧村鎮銀行的復雜性和特殊性

村鎮銀行作為服務農村經濟的重要金融機構，其監管需求日益凸顯，但當前村鎮銀行監管法律規范難以滿足。其中有很大一部分原因在于村鎮銀行本身的復雜性和特殊性。一方面，由于農村地區的金融基礎相對薄弱，村鎮銀行的規模相對較小，分散在廣大農村地區，這使得監管工作難以集中和統一。立法機構在制定監管法規時，需要充分考慮到這些特點，以確保監管措施的有效性和可操作性。

另一方面，監管規范的制定需要較好協調兼顧村鎮銀行多重任務使命。村鎮銀行是在農村地區設立的以服務“三農”為宗旨的銀行，擔負著合規經營、助力鄉村振興和穩健營利多重使命。合規經營是前提，助力鄉村振興是宗旨，穩健營利是關鍵。簡而言之，村鎮銀行在經營過程中需要盡力做到合規性、營利性、政策性的統一。但在實踐中，受區域經營的農村市場、村鎮銀行自身規模、股權結構、內部治理水平、融資來源、從業人員的職業能力和素養、主發起行管治意愿和能力等因素的消極影響，村鎮銀行會為追尋盈利而忽視風險控制和“三農”服務目標。對此，政府需要加強激勵約束機制以引導村鎮銀行控制風險和支農支小，包括更加精準的監管政策和補貼扶持政策、適度差異化監管等（王曙光和李冰冰，2020）。

四、優化村鎮銀行風險防范的具體建議

（一）加強金融監管，做好風險審慎監管和監管體系改革

一是明確監管目標，強化村鎮銀行風險隔離的審慎監管。村鎮銀行的經營過程中，除了需要處理業務風險兼顧競爭規制（含金融消費者保護）、風險防控、行業發展等三重使命之外，還面臨著風險傳染的處理問題。風險往往由銀行集團內的成員機構引發，如果缺乏風險隔離的“防火墻”，便會向母行或其他成員機構傳播并造成銀行系統內大面積的風險蔓延。村鎮銀行作為農村金融市場的重要組成部分，由于其風險極易傳染，對其加強審慎監管確有必要（韓剛，2011）。審慎監管屬于中國金融安全網的三大支柱之一，其對防范銀行風險發揮了不可或缺的作用（明雷等，2023）。因此，強化對村鎮銀行風險隔離的審慎監管，將風險阻隔在屏障外并阻斷其在銀行系統內部的傳播，對保障村鎮銀行穩定發展尤為重要。監管機構針對各銀行資本充足性的不同狀況，應實施靈活且差異化的動態審慎監管框架，既要嚴格監控資本不達標銀行，也需緊盯達標銀行，防范風險掩蓋與轉移（黃敏和蔣海，2020）。同時，監管機構應當強化村鎮銀行的信息公開披露要求并定期對村鎮銀行的風險狀況進行評估和監測，及時發現并預警村鎮銀行可能面臨的風險，確保在風險事件發生時能夠迅速、有效地應對。此外，要在不同金融機構之間建立“防火墻”，防止風險在金融體系內繼續蔓延（楊希和胡文涵，2015）。

二是轉變監管理念，優化監管機構體系。2023年末，黨和國家機構的新一輪改革已經全面鋪開、有序推進，但金融業分業監管的體制并沒有徹底改變。僅就村鎮銀行等中小金融機構的監管而言，“一級多頭”的監管模式并沒有得到實質性改變：在中央和省一級設立國家金融監督管理總局、省級派出監管局，地市級設監管分局；中國人民銀行地級中心支行、地方政府金融監管機構共同配合前者履職履責；市場監管部門等在各自職責范圍內履行金融機構的非金融監管職責，交叉監管問題仍難以避免。事實上，金融機構已經或明或暗地開展了混業經營，即便是機構改革后仍堅持適用相對獨立監管的證券業，也不能否認其與銀行業、保險業在產融集團層面的各種聯結。顯然，銀行、保險和證券等金融機構之間的業務交叉和融合趨勢日益明顯，分業監管的邊界逐漸模糊。故應當堅持混業、綜合、直接的監管理念，進一步清理國家金融監督管理總局、省局、地市級銀保監分局內殘存的分業監管制度、規定及其影響，加強國家金融監督管理總局與證監會的統一協調，減少監管套利，防控各類金融風險，防范監管道德風險，進而構建符合區域金融市場發展實際與需要、協調統一與集中高效的地方中小金融機構監管體系。

（二）發展地方金融市場，提升村鎮銀行抗風險能力

地方金融市場的良性健康發展是預防化解金融風險、維護金融穩定的根本途徑。2024年政府工作報告提出要穩妥推進一些地方的中小金融機構風險處置，維護經濟金融大局穩定⑧。中央在《關于進一步加強地方金融組織監管的通知》中也強調，加強對地方金融組織的嚴格監管，促進地方金融市場的有序競爭和良性發展。國家發展金融市場應當堅持消費導向，堅決維護金融消費者的法定權利，堅決維護公正有序的競爭環境。為此，可以從以下幾個方面著力加快發展地方金融市場。

一是優化地方金融政策。地方金融監管機構應優化金融政策，通過政策扶持和激勵機制，促使金融機構增加對農村地區的金融服務供給。通過稅收優惠、財政補貼、定向降準降息等支持性政策，鼓勵村鎮銀行加大對農村市場的投入，特別是在信貸投放、網點布局、產品創新等方面給予更多傾斜，為金融機構在農村地區開展金融創新業務創造良好的政策環境。與此同時，建立科學的激勵機制，對在農村地區提供高質量金融服務的金融機構給予獎勵，以激發其服務“三農”的積極性。

二是推動金融產品與服務創新。推動金融產品與服務創新，是金融行業適應市場變化、滿足多元化需求、提升競爭力的核心措施。這一措施要求金融機構不斷探索新技術、新模式，設計出更加符合客戶需求的金融產品，如定制化貸款、智能投顧等。同時，需要優化服務流程，推動金融服務線上化、移動化、智能化發展，利用大數據、云計算等先進技術提升服務效率與質量，實現金融服務的個性化、智能化與便捷化，從而增強金融市場的活力與包容性，促進經濟社會持續健康發展。

三是強化金融監管主體建設。加強金融監管主體建設主要是加強監管人才隊伍建設與培養，優化機構的監管人才結構，完善人才激勵約束機制。在此基礎上，廣泛吸納社會優秀法治人才監督監管執法活動，進而提高金融監管主體的實力，不斷提升依法監管水平，強化中央金融監管部門地方派出機構在地方金融監管體制中的主體地位。

（三）建立健全監管規范，強化村鎮銀行的風險監管

一是盡快頒行金融穩定法。當下，金融穩定對國家安全與發展的重要性日益提升。第六次中央金融工作會議強調，加強黨中央對金融工作的集中統一領導，做好產融風險隔離，健全權責一致、激勵約束相容的風險處置責任機制和具有硬約束的金融風險早期糾正機制。在此宏觀背景下，我國應盡快出臺金融穩定法，構建一個全面、系統的金融風險防范、化解與處置的制度體系。金融穩定法應明確村鎮銀行作為農村金融服務重要提供者的法律地位，界定其業務范圍和監管標準，為村鎮銀行的設立、運營提供明確的法律依據。同時，應在此基礎上建立健全防范、化解和處置金融風險的制度框架并明確各方職責界限，避免相互推諉。《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》在第四章專設“金融風險處置”章節，旨在系統性地調整與強化金融風險的防范工作。

二是完善現行村鎮銀行監管規范。依據《中華人民共和國銀行業監督管理法》及時制定《村鎮銀行監督管理辦法》《村鎮銀行風險治理指引》，在村鎮銀行風險治理主體責任范圍內試行村鎮銀行主發起行、控股股東或實控人的風險治理連帶責任，并強化對村鎮銀行的日常監管和風險治理監管。這是確保村鎮銀行穩健運行、有效服務“三農”和小微企業的關鍵舉措，旨在填補現有法律法規空白，構建更為系統、全面且具前瞻性的監管框架。通過細化監管要求、明確監管職責、提升監管技術水平以及加強監管執行力，可以有效降低村鎮銀行面臨的信用風險、市場風險和操作風險，保障其資產質量和經營穩定性。

注釋：

① 數據來源于中國銀行業協會發布的《全國農村中小銀行機構行業發展報告（2023）》。

② 據統計，自然災害每年影響約30%的農村特色產業。

③ 《2021年度村鎮銀行調研報告》顯示，截至2020年末，村鎮銀行不良貸款率為4%，而國有大行不良貸款率僅為1%，股份行為2%，城商行為2%，農商行為2.4%。

④ 數據來源于中國人民銀行發布的《2023年第四季度中國貨幣政策執行報告》。

⑤ 數據來源于國家金融監督管理總局公布的2024年一季度銀行業保險業主要監管指標數據情況。

⑥ 數據來源于國家金融監督管理總局公布的2024年二季度銀行業保險業主要監管指標數據情況。

⑦ 數據來源于中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布的第53次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》。

⑧ 2024年政府工作報告提出“穩妥推進一些地方的中小金融機構風險處置”，這是2023年政府工作報告中未具體提及的部分。

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（責任編輯：張艷妮）

Research on the Causes of Risks in Rural Banks and the Optimization Path of Regulation in China

LIU Zhen1， XIONG Qinglian2

（1.College of Politics， Pingdingshan University ; 2.Economic Law School，

Southwest University of Political Science and Law）

Abstract： Rural banks， as a solid pillar of the real economy， hold a critical position in the financial system.

In recent years， frequent payment crises in rural banks， exemplified by incidents such as those in Henan， have highlighted the hidden risks that cannot be ignored. The external supervision of rural banks still has shortcomings， with regulatory authorities failing to establish a scientific and dynamic regulatory index system based on the differences among rural banks. Current regulatory measures and processes do not meet the required standards. The rural financial market structure is relatively simple， and there are some unregulated business practices that may constitute unfair competition. At the same time， the existing regulations for rural bank supervision are incomplete， leading to regulatory gaps in certain areas. These issues stem from both regulatory authorities and problems in the rural financial market and legislation. Therefore， it is essential to strengthen financial supervision， implement prudent risk regulation， and reform the regulatory

system; optimize local financial policies， promote innovation in financial products and services， and strengthen the construction of financial regulatory bodies to develop local financial markets; and establish comprehensive regulatory standards to enhance risk supervision of rural banks.

Keywords： Rural Banks; Financial Risks; Risk Prevention; Small and Medium Bank Regulation