新形勢下高校工程審計高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

摘"要：高校工程審計作為內(nèi)審的重要組成部分，要從學校發(fā)展全局出發(fā)，落實審計全覆蓋要求，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。文章梳理了審計發(fā)展的歷程，分析了現(xiàn)階段高校工程審計發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合高校工程審計發(fā)展中存在的問題，從思想認識、工作理念、制度建設、業(yè)務開展4個方面探索了高校審計高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：高校；工程審計；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F23"文獻標識碼：A""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.13.045

習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議中對審計工作提出明確要求，審計要立足經(jīng)濟監(jiān)督定位，聚焦主責主業(yè)，加強審計領(lǐng)域戰(zhàn)略謀劃和頂層設計。這具有很強的指導意義，為新時代審計工作高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。高校工程審計是內(nèi)審的重要組成部分，肩負著學校各類建設項目的審計監(jiān)督工作，隨著高校建設項目資金量的增大和類型的增多，工程審計工作也需要與時俱進、守正創(chuàng)新、推進常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”，以有力有效的審計監(jiān)督推動高校建設經(jīng)濟量質(zhì)齊升。

1"我國內(nèi)部審計發(fā)展歷程

審計是獨立的經(jīng)濟監(jiān)督活動，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。中華人民共和國成立后，我國審計事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了4個主要階段：曲折發(fā)展階段（1949—1977年）、探索與發(fā)展階段（1978—1994年）、鞏固與完善階段（1995—2012年）、中國特色審計階段（2013年至今）。審計工作從計劃經(jīng)濟體制時期的撤銷、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時期的恢復與建設、到社會經(jīng)濟體制時期的發(fā)展與完善，從民間審計、國家審計到內(nèi)部審計的發(fā)展，從企業(yè)審計、金融審計、經(jīng)濟責任審計、到政策跟蹤落實審計等各種審計類型的豐富，不斷探索著前進，不斷實踐中創(chuàng)新，不斷適應社會的發(fā)展，在發(fā)展中逐漸走向成熟。審計工作事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、經(jīng)濟社會健康運行、民生福祉，做好審計工作意義重大、責任重大。

我國內(nèi)部審計開始的標志是1983年9月15日在北京人民大會堂舉行的審計署成立大會。審計署隸屬于國務院，在總理領(lǐng)導下依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。2003年《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》要求法律法規(guī)規(guī)定設立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位，必須設立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，沒有明確要求的，可根據(jù)需要設立。意味著審計的重點逐步轉(zhuǎn)移到制度建立完善上。2005年中國內(nèi)部審計協(xié)會在《內(nèi)部審計實務指南第1號一建設項目內(nèi)部審計》中明確了建設項目內(nèi)部審計的定義：“內(nèi)部審計機構(gòu)和人員對建設項目實施全過程審計，并且對其真實性、合法性、效益性進行獨立的監(jiān)督和評價”。指南給內(nèi)審人員明確了建設項目審計的目標方向，規(guī)范了審計行為，有助于提高審計工作質(zhì)量和效率。2008年劉家義審計長在全國審計工作會議上講話中提出“免疫系統(tǒng)論”這一重要觀點，對拓寬審計范圍與領(lǐng)域，創(chuàng)新審計方式和方法，履行審計監(jiān)督職責有深遠意義。在國家各種政策出臺及法律法規(guī)完善的基礎(chǔ)上（見表1），內(nèi)部審計伴隨著社會環(huán)境的變化和自身的目標演進而不斷發(fā)展，逐步實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的財務收支審計、經(jīng)濟活動真實合法效益行為審計向內(nèi)部控制、風險管理審計的跨越。

2"高校工程審計發(fā)展現(xiàn)狀

高校各類資金來源的工程新建、改建、擴建及修繕都屬于工程審計的范圍，工程審計的成果事關(guān)校內(nèi)工程建設的質(zhì)量和成本控制。隨著經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計也愈來愈受重視，高校工程審計作為高校內(nèi)審的一部分，是高校強化內(nèi)部控制不可或缺的手段，正積極響應國家政策，適應社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷開創(chuàng)高校審計工作新局面。

2.1"高校工程審計模式

根據(jù)多年工程審計工作經(jīng)驗及對相關(guān)文獻和政策的梳理，可將高校工程審計模式演變分為以下幾個階段。

2.1.1"竣工結(jié)算審計

高校竣工結(jié)算審計是采用事后審計方式，在項目竣工驗收后對施工單位編制的竣工結(jié)算資料的真實性、合法性及有效性進行審計。送審的竣工結(jié)算資料包括項目立項資料、采購文件、投標文件、合同、中標通知書、設計變更簽證、隱蔽工程驗收、材料進場報驗、竣工圖、開竣工報告、竣工結(jié)算書、施工水電、其他相關(guān)資料等。工程管理部門對送審資料的真實合法完整性負責，招標部門對招投標程序的合規(guī)性負責。審計人員對工程管理部門初審后的竣工資料進行復核，結(jié)合項目現(xiàn)場實際，審核施工合同是否正確履行；審核竣工圖繪制是否屬實規(guī)范；審核工程量計算是否準確；審核變更簽證是否真實合規(guī)；審核措施費是否按照合同約定執(zhí)行；審核合同中約定的工程質(zhì)量和相關(guān)違約條款的落實情況等。

2.1.2"施工階段跟蹤審計

高校施工階段跟蹤審計是采用事中與事后審計相結(jié)合的方式，對施工過程中質(zhì)量造價進度等進行動態(tài)監(jiān)督和審計。施工階段是工程造價控制的重要階段，跟蹤審計與施工過程同步。審計人員在跟審項目前要熟悉工程項目的招投標文件、招標控制價、清單編制說明、施工合同、中標通知書等。高校工程管理部門在項目開始實施前，要組織各部門參與施工交底，同時明確各部門職責和施工注意事項，了解現(xiàn)場施工環(huán)境。審計人員要實時跟蹤現(xiàn)場，做到“四參與四審核”：參與定期監(jiān)理例會，提出專業(yè)性建議；參與隱蔽工程驗收和測量，做好數(shù)據(jù)記錄和整理；參與施工圖會審，了解施工圖紙變更情況；參與材料認質(zhì)認價工作，提出合理化建議；審核工程進度款是否按照合同約定支付；審核主要材料品牌規(guī)格型號是否與樣品一致；審核監(jiān)理履職是否到位；審核設計變更和現(xiàn)場簽證手續(xù)是否合理、及時、完整、真實，變更造價是否合理。

2.1.3"工程管理審計

高校工程管理審計是將審計關(guān)口前移，采用事前、事中和事后審計相結(jié)合的方式，從項目立項階段就開始介入，至竣工驗收階段對每個階段的業(yè)務管理活動進行獨立的監(jiān)督評價和建議。審計人員要抓住項目審批、招投標、物資采購使用、竣工結(jié)算、資金管理、投資績效等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出內(nèi)控審計、招標審計、造價審計、付款審計等重點，有重點、有步驟、有深度、有成效地開展工程審計全覆蓋。投資立項階段、設計階段、招投標階段屬于事前審計范圍。在投資立項階段審核投資可行性和建設必要性；在設計階段審核施工圖設計的合規(guī)性和施工圖預算編制的正確性；在招投標階段審核招標文件的規(guī)范性、工程量清單和招標控制價的準確合理性、施工合同的完整性；施工階段屬于事中審計范圍，竣工階段屬于事后審計范圍。

2.2"高校工程審計組織形式

高校工程審計由高校審計部門組織實施，目前高校審計部門根據(jù)學校工程建設需要及部門人員配置情況，主要采用三種形式開展工作：一是完全自審模式，這一般是工程造價比較低，工程類別比較單一的項目，且配備有工程背景的內(nèi)審人員，由內(nèi)審人員自行組成審計小組，對項目開展審計監(jiān)督。高校一般零星維修的項目比較多，施工地點比較分散，如果高校內(nèi)審人員配置少，往往會無暇兼顧全部項目，導致審計質(zhì)量不佳；二是合作外包模式，這一般是造價比較高，施工工藝比較復雜的項目或者新建項目，由內(nèi)審為主導，與社會審計聯(lián)合組成審計小組，對項目開展審計工作。這種形式能夠解決內(nèi)審人手不足問題，便于把握審計監(jiān)督范圍，規(guī)范工程審計流程，提高工作效率，提升審計報告質(zhì)量；三是完全外包模式，這一般是人員配置少，且沒有工程相關(guān)背景才采用的審計形式。這種形式通過全權(quán)委托中介機構(gòu)代為審計，審計過程中會過度依賴中介機構(gòu)，無法有效把控審計質(zhì)量和進度。

2.3"高校工程審計流程

根據(jù)工程項目的特點、投資規(guī)模，本著成本效益原則，高校審計部門可結(jié)合實際情況確定項目送審起點金額，送審起點金額以下的項目由工程管理部門負責審核，報審計部門備案，且審計人員實施抽審；送審起點金額以上的項目由審計部門組織實施審計。

3"高校工程審計高質(zhì)量發(fā)展存在的問題

3.1"政治站位不高，發(fā)展理念落后

當前，很多高校工程審計重點主要集中在造價審核方面，忽視了內(nèi)部控制審計和風險管理審計，且跟蹤審計多數(shù)是對施工階段和竣工階段開展的，對項目建設前期的業(yè)務和管理活動缺乏有效的審計監(jiān)督，工程管理審計全覆蓋推行緩慢。出具的審計報告大多是以工程量和工程造價核減為中心，監(jiān)督的內(nèi)容不全面，審計重點不突出，對工程建設周期內(nèi)存在的問題和潛在風險披露較少，評價的對象和合理的建議不足。現(xiàn)有的工程審計管理水平不能合理控制項目投資成本，審計成果無法有效促進學校工程建設管理水平的提升，導致工程項目實施過程中廉政風險大、項目投資目標難以實現(xiàn)，更無益于高校內(nèi)部治理體系和能力的推進。

3.2"經(jīng)費保障不充分，方法創(chuàng)新不到位

目前，高校審計部門內(nèi)部預算中基本沒有專門設立工程審計預算代碼。在對工程項目開展審計時，審計費用往往按照“項目制”管理原則，從項目建設經(jīng)費歸口部門的工程項目費用代碼中列支。審計部門在開展審計過程中，會經(jīng)常遇到預算經(jīng)費不足或者無預算的困難，導致審計積極性不高，審計人員不愿意投入更多的精力去開展審計工作，也不注重審計過程中經(jīng)驗的積累，更不會對項目仔細研究分析，嘗試用更合適更先進的信息化手段去實施工程審計。

3.3"制度建設不健全，職能定位不清晰

為進一步完善和規(guī)范高校建設工程管理工作，強化內(nèi)部控制建設，防范廉政風險，各高校根據(jù)上級相關(guān)文件的要求，結(jié)合學校實際情況，紛紛制定了相關(guān)制度。但在實際執(zhí)行過程中，會發(fā)現(xiàn)有些內(nèi)容過于宏觀，可操作性不強，適用性不高，科學性不足。有些高校在執(zhí)行審計工作中，并不能按照制度要求貫徹決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相分離的理念，經(jīng)常忽略了審計的評價和建議職能。審計人員往往直接參與變更決策、核減確定工程價款等事項，以審計的結(jié)果直接作為工程結(jié)算的依據(jù)，審計的獨立性得不到保障，施工單位變成了唯一的審計對象，對項目整體建設的效果和質(zhì)量難以作出客觀有效的監(jiān)督評價和建議。

3.4"監(jiān)督權(quán)威性不夠，結(jié)果震懾力不足

高校審計部門不同于其他職能部門，不參與學校內(nèi)部經(jīng)濟活動的管理，具有內(nèi)向性和相對的獨立性，審計工作需要學校領(lǐng)導層面的重視和支持，內(nèi)審的作用才能發(fā)揮最大化。但在實際工作中，學校決策層往往對內(nèi)審的價值和重要性缺乏認識，審計的監(jiān)督職能被削弱，審計成果沒有被有效利用，審計結(jié)果得不到公開。同時高校工程項目在推進過程中，相關(guān)部門領(lǐng)導對審計工作有抵觸心理，認為審計問題只是查錯而非糾弊，對于發(fā)現(xiàn)的問題常避重就輕、拖沓推諉，整改工作浮于問題表面。審計人員在工程審計中常常會發(fā)現(xiàn)不同的項目同類問題，次次審次次錯，審計工作的有效性大打折扣。

4"新形勢下推動高校工程審計高質(zhì)量發(fā)展路徑

4.1"強化思維認知，拓展審計視野

高校工程審計工作要緊跟社會發(fā)展步伐，著眼學校整體發(fā)展戰(zhàn)略，以高度的使命感和責任感，強化審計服務意識，保障公共資金有效運轉(zhuǎn)，提升國有資產(chǎn)投資效益和促進高校改革發(fā)展目標的實現(xiàn)。秉著求真務實、公正公平、獨立客觀的職業(yè)操守和事業(yè)精神，做到應審盡審，將審計工作有重點、有步驟、有成效地貫穿建設項目的全生命周期。出具的審計報告不要局限于“審價”，而要放眼于“審計”，揭示審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題不僅要堅持批判性原則，更要發(fā)揮建設性作用，幫助被審計部門及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，杜絕問題，有效規(guī)避和防范高校內(nèi)部治理風險。

4.2"轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新技術(shù)手段

高校審計部門在預算費用管理上，不管是工程審計費用還是工程審計機制建設費用，都應從部門預算費用中專門列支，保證費用的靈活性和機動性，便于掌握主動權(quán)，審計工作開展才能得到有效經(jīng)費保障。審計部門要加大復合型人才的培養(yǎng)和引進，審計人員在推進工程審計工作中，要堅持科技強審，學會樹立大數(shù)據(jù)理念，運用信息化手段檢查和分析，做到事前預防、事中控制、事后處理的審計動態(tài)管理，從傳統(tǒng)的造價審核模式向工程管理審計模式轉(zhuǎn)型，將審計管理模式與審計技術(shù)方法的有效融合，扎實推進開展研究型審計。

4.3"完善制度建設，立足職責職能

高校工程建設項目的參與主體往往涉及到多個部門，容易造成職能混亂，職責不清晰的局面。為規(guī)范審計工作實施，保證審計工作效果，高校應注重審計工作制度建設，優(yōu)化頂層設計，注重制度空白和薄弱環(huán)節(jié)，堅持以務實管用為導向，增強制度建設的系統(tǒng)性和協(xié)同性，明確審計工作的職責范圍，約束審計行為，防范審計風險，確保審計工作的獨立性和客觀性。審計人員能夠在制度的規(guī)范和保障下高質(zhì)效地履職盡責，圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出審計重點，充分發(fā)揮審計的管理監(jiān)督、專業(yè)評價、咨詢建議職能。

4.4"聚焦審計效能，加強成果利用

高校審計部門要綜合考量自身管理體制、資源狀況和內(nèi)控環(huán)境，科學布局、精準發(fā)力，將審計監(jiān)督滲透到工程項目建設的每一個環(huán)節(jié)，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時出具審計意見書，在學校審計委員會的領(lǐng)導下建立整改長效機制，督促有關(guān)部門落實整改工作，夯實整改責任。

同時建立多方協(xié)同、上下聯(lián)動齊監(jiān)督的聯(lián)合監(jiān)督機制，合力查錯糾弊、堵塞漏洞、規(guī)范管理。對項目建設中發(fā)現(xiàn)的違紀違法行為，要及時將問題線索移交紀委檢查部門核實查處。高校要加強審計結(jié)果公開力度，打通審計成果運用的渠道，將審計結(jié)果與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計掛鉤，作為高校領(lǐng)導考核、任免、獎懲的重要依據(jù)。

5"結(jié)語

新形勢下，高校要審時度勢、融合發(fā)展，正確認識到審計工作對學校建設的重要性，只有強化思維認知、轉(zhuǎn)變工作理念、完善制度建設、聚焦審計效能，高度重視審計揭示問題“上半篇文章”和扎實推進審計整改“下半篇文章”，才能做好學校建設項目的“經(jīng)濟衛(wèi)士”，譜寫好高校工程審計高質(zhì)量發(fā)展新華章。

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