協同環境治理視角下國家公園游憩可持續發展機制

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.001

黨的二十大報告就“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”作出了戰略部署，強調建設以國家公園為主體的自然保護地體系的重要性。國家公園既是人類居住區，又是重要生態功能區，具有社會-生態系統的雙重屬性。這意味著國家公園不僅是一個社會空間，更是一個具有系統復雜性和主體多元性特征的環境。協同環境治理被定義為“廣泛和包容意義上的環境管理的協同方法”2。所謂協同就是在開放的系統中，不同的子系統通過協同作用，從而建構新的時空關系和秩序3。治理則既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，不同的個體和組織得以借助這些機制滿足各自的利益訴求4。因此，協同環境治理為指導國家公園游憩可持續發展提供了有力的理論視角，筆者提出自上而下和自下而上相結合的國家公園游憩可持續發展機制，聚焦政府、企業和社區多方主體應對環境發展問題的協同機制。在協調保護與發展的矛盾成為核心議題的背景下，游憩不僅承載著促進國家公園社區經濟綠色發展的功能，同時也凸顯了國家公園在生態文明建設中的時代使命。推動國家公園游憩的可持續發展，有利于將國家公園打造成為綠色發展的高地和展示國家治理現代化的重要窗口。

一、協同環境治理視角下的國家公園游憩

協同治理體現了政府和政府以外的主體在開放的系統中共同參與公共事務管理，通過多元主體之間復雜的相互作用，實現資源的最佳配置，制定出為多數人所接受的規則，從而達到“善治”的目的1，因而需要對政府制度安排、市場經濟手段和在地文化等要素進行整合。在協同治理的理論框架下，協同環境治理是指由政府、非政府組織、企業、個體等多元主體組成的、致力于環境領域公共事務的協同治理的、兼具整體性和開放性的系統④。協同環境治理不僅意味著可以通過公平配置社會資源來促進生態環境價值實現的過程，而且它反映了正式制度與非正式制度間的協商機制。更重要的是，它能夠最大限度地維護和增進社會公共利益，同時維持自然生態系統的穩定。

關于游憩的內涵與外延，學界做了一些有益的探索：吳承照和劉濱誼指出，面向居民和訪客的旅游、休閑和活動的游憩空間包括居住空間、公共空間和自然郊野空間2；保繼剛和楚義芳則持不同觀點，認為游憩是指人們在閑暇時間所進行的各種活動，它包含的范圍極其廣泛，從在家看電視到外出度假都屬于游憩，同時，游憩可以恢復人的體力和精力3。還有學者圍繞游憩與保護之間的關系進行了探討，例如，國家公園中的游憩功能是得到社會普遍認可和接受的，但是作為商業活動的旅游則被認為是容易破壞環境的4，應當在提供游憩機會的同時，注重對環境的保護5。在此過程中，生態系統服務發揮關鍵作用，能夠為國家公園、自然保護區、自然公園等自然保護地的游憩提供核心資源，包括自然景觀、文化景觀和支撐休閑活動的基礎設施等6。綜上，我們將國家公園游憩界定為：依托國家公園的生態系統服務，在滿足國家公園生態保護要求的前提下，通過多元活動承載訪客和居民的休閑、娛樂和旅游需求，從而恢復人的體力和精力，促進個體的自我實現。

協同環境治理為理解國家公園游憩可持續發展提供了系統性和開放性的視角。一方面，多元行動者的協同環境治理能夠為國家公園游憩所涉及的權力關系和資源配置提供理論依據。國家公園游憩可持續發展形式包括生態旅游、自然教育和康養旅游等，涉及多元主體的利益交織，以及政府邏輯、市場邏輯和社區邏輯的協同互動。另一方面，面向特殊生態功能區國家公園游憩的治理，實際上是統籌協調生態系統服務的公共環境事務治理。在協同環境治理的理論視角下，由政府主導的多重制度確定了生態系統服務的價值使用規范；由社區主導的地方性知識使得生態系統服務具有在地化內涵；由企業重要參與的特許經營是為生態系統服務賦予經濟價值的關鍵環節。因此，國家公園游憩可持續發展既能實現資源環境的生態效益，又能協同自上而下與自下而上的治理力量。換言之，政府、企業與社區的協同治理能夠更公平地分配社會-生態福祉，有助于將國家公園游憩作為綠色經濟高質量發展的抓手，并梳理出“因地制宜”的國家公園游憩管理思路。

二、政府治理驅動的國家公園游憩可持續發展：規范自然資源使用

政府部門依托國土空間用途管制手段，塑造了國家公園游憩資源價值實現的多重規范和路徑。一方面，國家公園范圍內國土空間的用途管制的異質性塑造了自然資源價值的多樣性，并進一步為國家公園的游憩活動提供了多層次的價值實現路徑。根據國土空間用途管制要求，國家公園被劃分為核心保護區和一般控制區，實行分區管控。其中，核心保護區原則上禁止人為活動，要求在確保主要保護對象和生態環境不受損害的情況下，允許原住民在不擴大現有范圍的情況下保持原有的生產生活活動。一般控制區比核心保護區的管控要求寬松，能夠開展不破壞生態功能的生態旅游和建設相關必要的公共設施。另一方面，制度規范的異質性也塑造了游憩資源使用行為規范的差異。基于國土空間用途管制的異質性，合理組合國家公園范圍內和國家公園范圍外的空間功能，能夠豐富游憩資源價值實現的路徑。例如，環武夷山國家公園保護發展帶（以下簡稱“環帶”）就是圍繞武夷山國家公園，圈出了4252 km2的面積，其中，1010 km2為保護協調區，3242 km2為發展融合區，并對武夷山國家公園內外部區域進行差異化的游憩產業發展布局。可見，環帶作為協調武夷山國家公園保護與發展矛盾的空間，承擔了武夷山國家公園產業綠色發展的重任。

三、地方性知識驅動的國家公園游憩可持續發展：整合社區資源

地方性知識為國家公園游憩提供在地化的環境教育資源，是社區協同參與國家公園游憩可持續發展的本土力量。首先，社區居民在長期與自然環境的互動中掌握了自然生物活動的規律、自然物質特征以及與自然環境可持續互動的經驗等地方生態環境知識。例如，祁連山國家公園的社區巡護員熟悉野生動物的棲居、捕食以及軌跡規律，能夠在自然教育活動中提供信息指引。再如，武夷山國家公園的茶農運用“客土”的茶園管理模式，探索茶園與國家公園自然生態系統之間的物質互動經驗。由當地文化自然孕育而形成的“文化地圖”12包括與當地知識掌握者密切關聯的價值觀、邏輯思維和信念等3，這些地方性知識為國家公園游憩提供了在地化的文化生態系統服務。其次，在復雜的治理環境中共同生產知識被視為推動治理進程向前發展的途徑4。要協調保護與發展的矛盾，更大程度上體現國家公園作為“國之大者”的社會-生態福祉，亟須政府部門在當地構建適應國家公園治理要求的地方性知識。以南山國家公園進行朱鹮再野化的實踐為例，國家公園管理局工作人員結合當地與動植物相關的文化信仰，建構保護朱鹮及其生境的話語，從而強化社區居民對南山國家公園游憩可持續發展的理解。

四、特許經營驅動的國家公園游憩可持續發展：協調市場資源

國家公園的特許經營模式是在特定的國土空間用途管制框架下，通過多元主體的協同合作，有效推動國家公園游憩可持續發展的路徑。通過特許經營相關制度和項目的推進，國家公園的游憩資源得以在市場邏輯的驅動下實現有效率的經濟價值轉化。一方面，企業主導的市場經濟秩序與政府主導的政治秩序共同為國家公園游憩可持續發展提供重要的結構性支撐。在政府的制度監管下，通過有效率的市場經濟活動，方能有序將國家公園游憩資源高效轉化為社會經濟資本。例如，大熊貓國家公園通過特許經營，促進國家公園游憩產業相關的基礎設施和公用事業建設，促進國家公園社區可持續發展和原住居民增收。另一方面，企業和本地居民之間形成良性競合關系有助于增強國家公園游憩產業的生命力。在國家公園特許經營制度規范下，企業在國家公園游憩產業上的生產經營行為將很大程度引導當地居民的參與行為。以三江源國家公園的特許經營實踐為例，云享自然通過經營自然教育相關的商業項目，與部分牧民家庭開展旅游服務合作，并結合牧民的生態環境知識，進行在地化的自然教育課程開發。重要的是，在國家公園內部形成龍頭企業和社區居民共同參與的游憩產業生態系統，能夠提升國家公園生態化產業的韌性。

概言之，推動國家公園游憩可持續發展需要多元主體協同治理，即發揮政府的制度-行為規范作用、企業市場引領作用以及社區地方性知識約束指引作用。我國的國家公園遍布范圍較廣，首批公布成立的5個國家公園均有異質性的地理生態環境、地方文化以及經濟發展基礎。未來，國家公園游憩可持續發展需要基于國家公園的多元情境，進一步探索與生態保護和在地文化相適應的發展路徑，形成因地制宜的國家公園治理思路，促進國家公園的人與自然和諧共生。

（第一作者系該院教授、該校文化空間與社會行為重點實驗室主任，第二作者系該院碩士研究生；收稿日期：2024-05-15）