以游憩為主要形式的國家公園生態產業化的難點及其破解思路

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.07.006

一、國家公園的社會-生態福祉需要依托生態產業化來實現

中國國家公園的三大理念是“國家代表性、生態保護第一、全民公益性”2，分別反映了國家公園的資源價值和其兼具生態、社會效益的特點。但要實現國家公園的社會-生態福祉，不能直接套用其他區域的發展方式（如鄉村振興中的以產業興旺帶動生態宜居和生活富裕），這是因為對于產業發展而言，國家公園首先意味著國土空間用途管制，其內部普遍存在“兩個反差”。1）自然資源價值高和資源利用限制多的反差。國家公園及其周邊（包括內部的“天窗”）的自然資源價值高、組合程度高3，可能成為旅游及某些對資源環境高度敏感的產業（如茶業）發展的優質資源。但從產業發展角度看，國家公園也面臨著嚴格的國土空間用途管制、自然資源的使用限制。2）自然資源價值高和產業要素配置水平低的反差。第一個反差使絕大多數產業的發展受到限制，即便是保護政策允許的綠色產業，還需要配套相應的產業要素以保障產業發展。但國家公園內及周邊的產業要素難以配套齊全4，以致綠色產業難以培育或可持續性差，這也導致了國家公園較高的自然文化遺產資源價值難以有效且持續地轉化為較好的經濟效益。

“兩個反差”下，國家公園及周邊的產業只能按照生態產業化的要求發展：在對資源盡可能少的消耗性利用、對環境盡可能小的擾動條件下，通過特色產業或業態，將資源環境的優勢（綠水青山）轉化為產品品質的優勢，并依托產品追溯系統、品牌體系等規范的市場監管和推廣平臺獲得穩定的價格和銷量的優勢（金山銀山），形成國家公園體現“兩山”轉化的新質生產力。這個過程中，還需要構建與生產力相適應的生產關系，形成政府、企業、社區與公眾、非政府組織等的多元參與局面，才能實現“兩個確保”，全面彰顯國家公園的社會-生態福祉：1）確保特色產業發展所需要的高水平產業要素能配齊、能應對市場波動，這樣才能使產業實現可持續的增值發展；2）確保這個過程能構建高效的要素組合、各方參與形式和公平的惠益分享機制——生產關系，這樣才能在生產力穩定發展的同時使社區因為保護而得利，公眾通過特色產業分享國家公園的保護成果，企業能可持續地組合產業要素，并為社區和公眾提供惠益。“兩個確保”的前提是因地制宜地設計滿足生態產業化要求的新業態，并確定合適的要素組合方式和社會參與方式，即便在多數國家公園有一定產業基礎的旅游業（往往也被表述為國家公園游憩）——在很多地方被視為國家公園生態產業化的主要形式，在“兩個反差”下必須壓縮大眾觀光旅游規模、向生態旅游轉型且要調整各方參與方式，這種轉型存在難點。

二、 國家公園生態產業化的“兩個難點”

“兩個反差”使國家公園生態產業化存在“兩個難點”。

1. 難以設計出將資源環境優勢轉化為產品品質優勢且能較好地實現各方參與的新業態

新業態指可以較好地實現生態產品價值且符合保護政策的新產業或既有產業的新業態，地方政府、國家公園管理機構和企業要共同設計出并運營好符合生態產業化要求的新業態，原住民作為保護第一線人員必須從新業態中獲得公平惠益分享，才能產生保護動力，從而實現發展反哺保護。從經濟學角度解釋，這相當于在國家公園的社區中重構生產力和生產關系。

從產業發展角度看，國家公園生態產業化的過程包括規劃產業發展方向、選定細分業態、形成包括要素組合的生產關系、規范和推廣核心產品等環節。對于國家公園而言，面對“兩個反差”，必須設計出能實現“兩山”轉化且符合市場需要的特色產業，且這種創新的特色產業發展往往還需要接受各種環保督察的檢驗或過時法規引發的整改1和市場培育期的考驗，所以一般只能通過小而精的示范性試點項目摸索國家保護政策或某省相關管理部門允許的邊界，從而培育新業態以點帶面。

基層地方政府和國家公園管理機構作為管理者理應是新業態構建的基礎性力量——完成產業規劃、項目試點的政策制定等基礎性工作。但與市場主體相比，管理者對生態產業化的產業規律和市場需求往往缺少精準認知，加之推進生態產業化缺乏項目模板及因地制宜的調整方案，所以其在業態設計以及通過招投標等程序選擇實施企業時容易出現偏差。以游憩為例，目前由于國家公園體制改革還在進行中，地方政府和國家公園管理機構的事權劃分還比較模糊，地方政府大多習慣于既往以人流規模衡量業態發展的模式，并因此追求豪華、奇特的基礎設施建設，而罔顧或無力開發以自然和文化遺產資源的系統深度體驗為核心吸引物的生態旅游、研學等業態，國家公園管理機構則因為沒有發展的動力和缺少必要的產業要素組合手段也疏于將保護性基礎設施（如野生動物繁育救助中心、博物館、天文館等）與生態旅游、研學等新業態結合起來，雙方較難合作吸引專業公司設計并運營新業態，而沒有真正的生態旅游帶來的較高單客產值也就難以體現國家公園“四個最”帶來的資源環境優勢和產品體現的增值。

2. 難以配齊新業態所需的高水平產業要素

從產業要素角度看，新業態的發展需要在滿足市場競爭需求的情況下（即以合適的成本）配齊基礎設施和相關軟件（如生態旅游的線路勘察和自然教育手冊）、人力資源（如研學導師隊伍）、管理體系（如銷售平臺、品牌體系、志愿者招募管理機制）等要素或補上要素短板。亟待生態產業化的區域往往屬于欠發達地區，所以其在供給現代化產業要素方面有明顯不足。

具體來說，一方面是欠發達地區滿足新業態需要的基礎設施不足或基礎設施之間未能從產業的角度形成良好配合2，另一方面是相關軟件也不足。加之缺少產學研聯通渠道，科研機構、高校等產出的科技成果難以直接支撐業態發展。而且絕大多數國家公園地處偏遠，社區居民文化程度不高，在沒有外部力量介入培訓的情況下，難以使其成為滿足業態需要的人力資源，外部的志愿者批量規范進入并成為業態的重要支撐的前提是完整的制度建設——這些對絕大多數國家公園而言竟告闕如。

三、發展新質生產力，破解“兩個難點”、形成“兩個確保”

1. 以新質生產力破解生態產業化難點

習近平總書記在2024年中央政治局第十一次集體學習時指出，“新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵……發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。”國家公園的生態產業化就是典型的新質生產力，這也正好可以在“兩個反差”下破解“兩個難點”。但無論是業態設計抑或要素補齊，都離不開生產力中最活躍、最具決定意義的因素——企業的參與，尤其是在國家公園自然資源使用受到限制、業態設計難以突破、要素補齊可能遭遇市場失靈的情況下，更應優化營商環境（這也是生產關系），以引導專業程度較高的企業介入，將其作為帶動新業態設計、補齊產業要素以及形成原住民公平惠益分享機制的主要力量。

可將“兩個反差”和“兩個難點”的關系及破解難點的思路總結如圖1。

2. 以游憩為主要形式的國家公園生態產業化中的生產力和生產關系構建案例

在國家公園內，符合保護政策要求的游憩有3個特點：1）空間有限，通常只能在一般控制區，且游客人數、活動范圍和方式明顯受環境容量限制；2）從生產力角度，盡量開發必須依托國家公園頂級資源的系列深度體驗的生態旅游業態（科普研學、自然教育、特種運動等），并豐富業態中的參與性內容（如標本制作、個性化星座識別拍照等），甚至形成產業串聯（如茶旅融合，通過茶生態、茶文化的體驗帶動茶葉銷售），產業鏈全程都用國家公園品牌體系進行規范和市場推廣，這樣才能獲得明顯的增值；3）從生產關系角度，以專業化的公司整合公眾中的志愿者和原住民，在補生態旅游需要的人力資源短板的同時，使原住民參與到經營中公平獲益。

這種形式在廣東丹霞山擬建國家公園初露端倪：其有規劃、有體系1，從小規模試點開始，在硬件上提升完善了博物館、科普教育徑、科普游步道，在軟件上研發了《丹霞地貌與中國丹霞》《紅石頭的故事》《夜觀丹霞秘境》《國寶丹霞》《生態觀鳥》《天文觀星》等200多個精品課程和9條生態旅游線路，建立了完整的科普解說系統和面向全國的志愿者參與機制（相當于創新性配置了生產要素），并系統培訓了原住民，使其中不少簡單業態（如民宿和餐飲）的經營者能通過生態旅游服務獲得收入并改善原有業態的客源，這一切又是丹霞山風景名勝區管委會支持的民辦非企業組織丹霞山研學實踐中心以市場化的方式運作整合的結果——基本解決了“兩個難點”。從單純的大眾觀光旅游轉型到大眾觀光旅游和生態旅游兼具（相當于實現了產業深度轉型升級，初步體現了“勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升”），丹霞山在與其他旅游景區競爭中有了特色差異化產品。丹霞山風景名勝區管委會2023年的統計表明，在丹霞山年接待的近300萬人次游客中，超過40萬會停留過夜，其中大多數參與到生態旅游中，人均消費較高的生態旅游不僅以較小的人流和環境擾動獲得了較高的產值，也因游客停留時間延長、研學相關需求增加和回頭客增多（每年課程不同），顯著提高了旅游吃住行游購娛全產業鏈的產出，使得丹霞山的生態價值成為旅游業的首要增值因素，帶動了原住民接待收入穩定提高，公眾在丹霞山的體驗常去常新，總體實現了“兩個確保”。顯然，這種國家公園游憩初步實現了國家公園的生態產業化，體現了“生產要素創新性配置、產業深度轉型升級”，使社會-生態福祉在新質生產力發展中得以統籌實現。

（第一作者系西北大學博士研究生、陜西省文化遺產研究院高級工程師，第二作者系青海瑪多云享自然文旅有限公司 工程師，第三作者系管理世界雜志社副社長、國務院發展研究中心研究員；收稿日期：2024-05-15）

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