從依法治國到全面依法治國的重要意義

摘" 要" 從黨的十五大到黨的十八屆四中全會，黨對法治的認識實現了從“依法治國”到“全面依法治國”的重要發展。此后，全面依法治國向縱深發展：中央全面依法治國工作會議召開，習近平法治思想成為其指導思想，黨的二十大將中國式現代化理論全面貫徹其中并全面推進，黨的二十屆三中全會對其作出新部署新要求。從“依法治國”到“全面依法治國”是面的發展，后者是對前者在法治邏輯上的全面展開和推進，體現為目標的全面性、主體的全面性和環節的全面性；從“依法治國”到“全面依法治國”是質的飛躍，從前者到后者是“自發法治”到“自覺法治”的發展，后者是對西方法治的超越，具有空前的國際影響力；從“依法治國”到“全面依法治國”是方式方法上的提升，體現了黨對法治作用方式的認識，實現了從“依法而治”到“良法善治”的提升。

關鍵詞" 依法治國；全面依法治國；習近平法治思想；良法善治

邁進新時代，以習近平同志為核心的黨中央著眼于從黨和國家建設的全局，以黨和國家前途命運的戰略高度來布局法治、厲行法治，圍繞為什么推進依法治國、如何推進依法治國、建設什么樣的法治國家等一系列重大問題展開了深刻的探討并付諸豐富的制度實踐。黨的十八屆四中全會首次以中央全會的形式專門研究部署全面依法治國并通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面依法治國有了總目標、總抓手、“施工圖”和“路線圖”。黨的十八屆四中全會后，全面依法治國向縱深發展。中央全面依法治國工作會議召開，習近平法治思想正式確立并成為全面依法治國的根本遵循和行動指南。黨的二十大召開后，黨對全面依法治國的認識持續深化。黨的二十屆三中全會對全面依法治國作出新部署新要求，明確將堅持全面依法治國作為進一步全面深化改革的重大原則之一。依法治國是黨帶領人民治理國家的基本方略，建設法治國家更是黨開展政治建設的偉大目標。因此，梳理關鍵歷史節點，正確認識從依法治國到全面依法治國的重要意義，以全面依法治國的突出成效推動進一步全面深化改革向縱深發展，十分重要。

一、從依法治國到全面依法治國的歷史發展

（一）黨的十八屆四中全會：“全面依法治國”的重要標志

黨的十一屆三中全會以后，黨帶領人民開啟了民主法治建設的新征程。黨的十五大提出，“依法治國，建設社會主義法治國家”，黨領導的法治建設進入了依法治國階段。黨的十八大以后，全面依法治國被提出并不斷得到豐富和完善。黨的十八屆四中全會表明中國共產黨已經把法治擺在了一個更加突出、更為重要、更具基礎性的位置上，標志著黨對法治的認識實現了從“依法治國”到“全面依法治國”的重要發展。此次全會立足于我國法治建設的實際情況，直面法治建設中面臨的突出問題，審議通過的《決定》不僅回答了黨的領導和依法治國的關系，作出了一系列結合法治國情的最新研判，提出了一系列關于全面依法治國的新觀點、新舉措，而且在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設等方面作出了重要部署，作為新時代我國法治建設的綱領性文件，意義重大。作為執政黨的中國共產黨，其中央委員會就全面依法治國問題召開專門會議，進行專門討論并作出專門決定，這在黨和國家的歷史上還是第一次。這充分表明，作為世界上第一大執政黨的中國共產黨，已經自覺在治國理政過程中貫徹落實法治基本方針，在全黨上下自覺運用法治思維和法治方式；意味著以習近平同志為核心的黨中央愈加重視法治，愈加深刻地認識到法治之于國家治理、社會治理的重要性，更加重視領導法治建設、描繪法治藍圖、促進法治事業，黨對法治的重視達到了空前的歷史高度，具有戰略意義；意味著全面依法治國與我國政治、經濟、文化、社會等方面的建設以空前的密切程度結合起來；意味著黨和國家對中國特色社會主義民主法治建設和政治體制改革的認識更加深刻、把握更加科學；意味著黨領導的法治建設進入了全面推進、重點突破、深化改革的新階段，標志著黨對法治的認識實現了從“依法治國”到“全面依法治國”的重要發展。

（二）中央全面依法治國工作會議：確立習近平法治思想指導地位

2020年11月，中央全面依法治國工作會議召開，習近平法治思想成為全面依法治國的指導思想。在全面依法治國實踐中，法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就，逐步形成了習近平法治思想，并在中央全面依法治國工作會議中正式確立。習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，[1]是為順應中華民族偉大復興時代要求而產生的重大理論創新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。[2]全面依法治國是一項系統工程，習近平法治思想從歷史和現實、國內和國際、理論和實踐三個維度深刻回答了全面依法治國的一系列重大問題。因此，習近平法治思想的提出并確立為全面依法治國的指導思想，對全面依法治國的有序推進具有重大的歷史意義。

（三）黨的二十大：內含中國式法治現代化理論

黨的二十大對中國特色社會主義建設的一個重大理論貢獻，就是提出了中國式現代化理論，其中當然地包含了中國式法治現代化理論。黨的二十大在深刻總結中國現代化建設成功經驗的基礎上，精辟論述了中國式現代化中的中國特色、本質要求、戰略安排和重大原則，集古今中外理論之大成，提出了系統、科學的中國式現代化理論。[3]盡管在黨的二十大報告中未明確“中國式法治現代化”的提法，但中國式法治現代化理論當然地包含于中國式現代化理論，[4]所以中國式法治現代化理論應是中國式現代化理論的重要內容。黨的二十大將中國式現代化理論全面貫徹于全面依法治國的全面推進中，在新時代新征程上對全面依法治國作出重要的戰略部署，系統提出了新時代新征程中國式法治現代化的“任務書”“施工圖”，描繪了中國式法治現代化發展的“新愿景”“新藍圖”，表明黨對全面依法治國的認識又向前推進了一步。

（四）黨的二十屆三中全會：提出全面依法治國新部署新要求

黨的二十屆三中全會對全面依法治國提出了新部署新要求。黨的二十屆三中全會是在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期召開的一次重要會議，全會強調了在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家的重要性。[5]這意味著未來的改革必須堅持在法律的框架內進行，確保改革的合法性、穩定性和可持續性。黨的二十屆三中全會對完善中國特色社會主義法治體系作出了一系列決策部署，這些部署將有助于提升國家治理體系和治理能力現代化水平。首先，全會強調了法治在中國式現代化中的重要保障作用。[6]這體現了黨對全面依法治國的堅定決心和高度重視。具體來說，通過全面貫徹實施憲法，維護憲法權威，協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革，健全法律面前人人平等保障機制，從而全面推進國家各方面工作的法治化。其次，全會提出了一系列具體措施來深化法治建設，包括完善中國特色社會主義法治體系，深化文化服務和文化產品供給機制，構建更有效力的國際傳播體系等。[7]這些措施旨在全面提升國家治理體系和治理能力現代化水平，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實的法治保障。最后，全會還強調了要堅持黨的領導這一全面依法治國的根本保證。[8]通過加強黨的自我革命，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，進而引領和推動全面依法治國不斷向前發展。

二、從依法治國到全面依法治國的重要意義

（一）從依法治國到全面依法治國是面的發展

從“依法治國”到“全面推進依法治國”，其發展體現在“全面”二字，后者較之前者理論內涵更深刻、內容更豐富、覆蓋面更廣、法律機制更全面，黨領導的依法治國實踐在面上有序展開，體現“面”的發展。繼黨的十八大提出“全面推進依法治國”以后，黨的十八屆四中全會中的《決定》將全面依法治國上升到了新的理論高度，有力推動了法治建設的歷史進程。在此之后，中央全面依法治國工作會議、黨的二十大以及黨的二十屆三中全會相繼召開，不斷賦予全面依法治國新的內涵，對“全面”的理解也更為準確。

全面依法治國是依法治國方略在法治邏輯上全面展開和推進。黨的十八屆四中全會要求推進依法治國必須做到“全面”。所謂全面是指，在指導思想上，將依法治國當作一項系統性工程，統籌兼顧好其中的各個環節、要素、領域和方面，從而依法治國方略全面落實、全面推進；在方法論上，在全面依法治國的頂層設計中全面應用科學的原理、方法和技術，消除法治發展障礙，切實保障依法治國實踐全面鋪展，從而形成健全合理的治理格局，全面依法治國協調推進、具體落實。

全面依法治國的“全面”還體現為全面依法治國目標的全面性、主體的全面性和環節的全面性。一是全面依法治國目標的全面性。黨的十八屆四中全會明確提出了全面依法治國的總目標，對建設中國特色社會主義法治體系提出了新要求，這使得全面依法治國在內容上更加全面，目的性更強。這將有助于確保法律制度得以全面實施，法律權威得以強化，法治建設的任務和使命得以有效執行。二是全面依法治國主體的全面性。《決定》指出：“黨的依法執政才是實現全面依法治國的關鍵。”[9]從這個意義上講，全面依法治國全過程中，要注重提高領導干部的政治自覺，抓好領導干部這個“關鍵少數”。《決定》重申了人民主體地位，強調全面依法治國為了人民，同時也依靠人民。三是全面依法治國環節的全面性。在立法、執法、司法、守法各個方面，習近平法治思想貫穿其中，將全面依法治國的各個環節涵蓋在內。立法環節要注重廣泛聽取人民群眾的意見建議，體現法律的民意基礎，加強立法的人民性和科學性；執法環節要嚴格遵守法律，保證法律權威，同時執法者必先守法，強化執法監督；司法環節要通過個案公正促進整體公正，讓老百姓真切地感受到公平正義；守法環節要通過向人民普及法律知識，鼓勵人民學法用法，培育尊法守法意識，使法律得到普遍的遵循。

（二）從依法治國到全面依法治國是質的飛躍

從“依法治國”到“全面依法治國”是從“自發法治”到“自覺法治”的發展。從黨的性質和宗旨來看，中國共產黨是無產階級政黨，宗旨是全心全意為人民服務，黨的性質和宗旨決定了黨必須走法治道路也必然走法治道路。也就是說，法治是黨的本質屬性，法治是基于黨的本質屬性出發產生的自發行為。[10]因此，中國共產黨自成立以來就領導人民探索法治道路，這個過程是自發進行的，盡管一開始對法治的認識比較模糊，甚至為此付出了沉重的代價，但并未停止對法治的探索實踐。黨自成立以來就注重制度建設，剛成立之時就有了黨綱。中國共產黨第二次全國代表大會產生了黨的章程，新民主主義革命時期開始創建法律制度，開始依規治黨、依法而治。這個過程并非基于對法治的理性把握而開展的自覺行為，而是基于黨的本質屬性開展的一系列自發法治實踐。直到黨的十八大以后，“全面依法治國”被提出并在實踐中取得長足的發展，形成了習近平法治思想這一偉大思想，黨對法治的認識上升到了空前的高度，這無疑是黨基于對法治的理性把握而開展的自覺行為。簡而言之，從黨領導人民開展的法治實踐歷程來看，黨的法治理念經歷了從自發到自覺的過程，從“依法治國”到“全面依法治國”表明黨對法治的認識從“自覺法治”向“自發法治”發展。

“全面依法治國”是對西方法治的超越，具有空前的國際影響力。“全面依法治國”有極強的制度自信和理論自信，中國共產黨在致力于本國法治建設的實踐探索之余，還致力于為全球治理提出中國方案，作出中國貢獻。所以，從一定意義上講，“全面依法治國”既是基于中國治理的經驗總結，又是基于我國參與全球治理過程中的經驗積累，凝練表達為中國特色社會主義法治理論體系和中國特色社會主義法治道路體系。這種法治理論體系和法治道路體系是西方國家不具有的，是其現有法治理論無法囊括或比擬的，因為中國法治的理論實踐已超越西方法治的認知范疇。西方國家不具有中國式法治產生的法治土壤，也不具有中國式全球治理模式產生的時代背景，所以中國式的法治很難被世界各國理解，也很難被接受。因此，不僅要注重國內法治，還要關注涉外法治，積極參與全球治理，貢獻中國治理智慧，這同樣是“全面依法治國”的題中應有之義。世界范圍內一場基于中國法治實踐的經驗積累的法學理論革命蓄勢待發。因而，在制度實踐上的全面擴展，在理論上走向真正的社會科學化，這成為“全面依法治國”的兩個重要任務。[11]全面依法治國不僅強調形式法治，還強調實質法治，注重深入挖掘中國法的深層原理和中國優秀的法治傳統，同時發揮政策、紀律、法律原則甚至是少數民族習慣對國家治理的作用，這和“移植型法治國家”走的法治道路存在較大差異，這樣的差異在過去或被西方國家詬病為“落后”的表現，但現在已成為中國自信的來源。

（三）從依法治國到全面依法治國是方式方法上的提升

黨的十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的原“十六字”方針，在這“十六字”方針的指導下，我國社會主義法治建設取得了長足進步。黨的十八大提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新“十六字”方針，這既是新時期全面加快社會主義法治國家建設的工作方針，也是對原“十六字”方針的豐富和發展。這充分體現，黨對法治作用方式的認識實現了從依法而治到良法善治的提升。

黨的十五大在原“十六字”方針的指引下總結了歷史經驗和教訓，提出依法治國方略，強調法的最高權威和穩定性不因領導人而改變，但對法治的認識還不夠完善，沒有充分認識到法治中的依法治權和良法善治。法治之精髓不僅在于有法可治、依法而治，還在于依法治權、限制公權力，最終目的是要實現良法善治。同時，法治不是統治階級統治人民的工具，而是黨領導人民治理國家的方略。法治還應要求良法善治，“不是所有的法都能治國，不是什么法都能治好國”。[12]要提高立法質量，所依之法須為良法，所圖之治須為良治。黨的十五大沿用的原“十六字”方針要求，強調的是法律的創建和法律的嚴格遵守，對所創設并依據的法的好壞、質量高低未作要求，對法律的實施狀態并未提及，強調依法而治。黨的十八大提出的新“十六字”方針強調立法質量，強調法的動態實施過程及實施效果，強調良法善治。從依法而治到良法善治，是方式方法上的提升。

良法善治應是國家治理之最佳境界。國家治理體系和治理能力現代化需要良法善治，以良法促進發展、保障善治。習近平總書記強調：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。”[13]因此，全面依法治國必須是良法善治。

良法是對立法質量作出的要求和評判。所謂良法就是一套系統完備、科學規范、運行有效、成熟穩定的法律制度體系，并且這樣的法律制度體系符合一定的價值追求。主要包含五個方面：第一，所立之法應符合公正、平等、人權、自由等現代法治包含的普遍性價值；第二，所立之法應體現民意的表達，反映人民根本意志和根本利益；第三，所立之法應符合當地經濟、社會、文化等因素，符合國情特點，應具有可操作性和針對性；第四，所立之法應體系完整、內部協調，不能自相矛盾；第五，立法程序應科學、民主，保障廣大人民群眾參與其中。

善治是對依法而治的治理狀態作出的要求和評判。所謂善治就是黨領導人民運用法律和制度體系管理國家、治理社會各方面事務使之達到良好的狀態，它是對良法的有效運用或者說有效實施，是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。在社會主義中國，人民是國家的主人、歷史的推動者，因此，善治必然是人民的統治，而非少數人的獨裁專制。善治是制度之治、規則之治，主要是憲法法律之治，反對人治。實現法學意義上的“善治”，就要保證良法的有效實施，把各項制定良好的法律制度執行好、運行好，注重其實施效果并及時作出評估和反饋。

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[11]田飛龍.新中國70年的憲制秩序變遷：從革命法制到全面依法治國[J].黨政研究，2019（05）：22-33.

[12][13]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015：44，43.

（作者系中國政法大學習近平法治思想研究院、中國政法大學法學院博士研究生）

【責任編輯：易玉潔】