基層減負視角下政府績效考核水平影響因素研究

摘要：政府績效考核的本質是基于目標對政府行為導致的后果進行評價，從基層減負的角度審視政府績效考核，意味著在特定的技術條件下，采用革新方法替代傳統評估途徑與戰術，在達成對基層政府效能評定的同時，顯著降低一線公務員的負擔。故而以模糊集定性比較分析法為研究工具，對基層減負視角下政府績效考核的影響因素進行探討，旨在推導出對政府績效考核具有增效效果的組態構件，并且嘗試引入“政府績效噪聲”概念，對分析得出的有益組合進行反思，得出結論：在基層減負政策背景下，政府可以通過推動信息化政府建設、考核指標體系完善來達成減負預期，提升政府績效水平，并應采取相應的措施有效消解績效“噪聲”。

關鍵詞：基層減負；模糊集定性比較分析；政府績效考核

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）02-0058-05

A Study on the Influencing Factors of Government Performance Assessment

from the Perspective of Alleviating the Burden at the Grassroots Level

Zhao Jiangtao1Zhao Xinyu2

（1. School of Government， University of International Business and Economics， Beijing 100029;

2. School of Public Administration and Policy， University of Technology， Dalian 116081）

Abstract： The essence of government performance assessment is to evaluate the consequences of government actions based on set objectives. Viewing government performance assessment from the perspective of grassroots burden reduction means that， under specific technical conditions， we should adopt innovative methods to replace traditional assessment approaches and tactics. This not only achieves an evaluation of the effectiveness of grassroots government but also significantly reduces the burden on front-line civil servants. Therefore， with fuzzy-set qualitative comparative analysis （fsQCA） as the research tool， this study explores the factors influencing government performance assessment from the perspective of grassroots burden reduction， aiming to derive configurational components that enhance the effectiveness of government performance assessment. Furthermore， by introducing the concept of “government performance noise”， the study reflects on the beneficial combinations derived from the analysis and draws the following conclusion： In the context of the grassroots burden reduction policies， the government is able to achieve the expected burden reduction and enhance government performance by promoting the construction of an information-based government and improving the assessment indicator system， and take corresponding measures to effectively mitigate performance “noise“.

Keywords： alleviating the burden at the grassroots level; the fuzzy-set qualitative comparative analysis; government performance assessment

近年來，我國基層治理領域面臨著基層干部過度負擔的嚴峻挑戰，這不僅削弱了其工作效率，還直接影響到公共服務的質量與民眾滿意度。為此，黨中央自2018年以來，采取了一系列有針對性的政策措施，旨在系統性地減輕基層公務人員的非職業性負擔，以期重塑一個高效、響應迅速的基層治理生態。2018年，中共中央辦公廳頒布的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》，明確指出了當時存在的檢查考核過于頻繁、項目繁雜、多頭并行以及過分依賴痕跡管理而忽略實際成果的問題［1］。這些問題不僅消耗了基層干部的寶貴時間和精力，還催生了形式主義和官僚主義的不良風氣。緊接著，2019年，中共中央辦公廳發布的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，正式宣告該年為“基層減負年”。通知著重強調，要嚴格控制文件的下發和會議的召開頻率，防止“文山會海”現象的反彈，以切實減輕基層負擔，提升治理效能［2］。2020年，中共中央辦公廳進一步出臺《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，旨在深化和拓展基層減負工作，確保政策執行的標準不降低、力度不減弱，同時密切跟蹤形式主義問題的老生常談與新出現的表現形式，以及時調整治理策略［3］。

中央的減負號召在基層引起了強烈的反響。不同地方政府按照中央文件要求，出臺了一系列不同的減負措施，其中包含基層績效考核的新路徑。這些基層績效考核的新路徑大致可以分為以下兩類：一是“主動加碼”，即在原來績效考核要求的基礎之上，主動添加有關基層減負的新要求（如規定發文和會議的數量），將新的要求納入到考核體系之中。二是“主動減量”，即在原來績效考核要求的基礎之上，主動減少一些不必要的流程，甚至直接取消一些績效考核要求。

然而，根據《人民日報》《半月談》等一些主流媒體的跟蹤報道以及學界對于基層減負視角下的政府績效考核的實證研究發現，這些基層績效考核的新路徑的確在一定程度上減輕了基層負擔，但是仍然存在著許多問題。一些基層政府采取“主動加碼”的新路徑造成了“濫發責任狀”的新問題，基層行政干部忙于應付，隔三岔五就要準備材料、開會匯報、陪同檢查，不堪重負［4］；而另一些基層政府采取“主動減量”的新路徑造成了“越減越負”的新問題，比如精簡了文件卻提高了標準、精簡了會議卻提高了時長、精簡了調研卻增加了名目、精簡了慣例卻增添了潛規則等新現象［5］。那么面對出現的新情況和新問題，基層政府如何在基層減負視角下真實提高績效考核水平以達到減輕基層干部負擔的目的？在回答這個疑問之前，需要對另一個問題進行研究，即哪些因素影響了基層減負視角下的政府績效考核？

有鑒于此，本研究擬對基層減負視角下政府績效考核的影響因素進行探討，借助模糊集定性比較分析法的架構理論和布爾代數運算來揭示基層減負視角下對政府績效考核具有增效效果的組態構件，并且嘗試引入“政府績效噪聲”概念，對分析得出的有益組合進行反思，給出消解政府績效“噪聲”的政策建議，以期為我國基層減負視角下政府績效考核增效提供有益借鑒。

一、研究設計

（一）研究方法

在公共部門績效評估領域，定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis）備受矚目，其廣泛的應用和認可為本研究提供了有力的支持。QCA通過使用集合理論和布爾代數，可以將復雜的因果關系表達為明確的邏輯關系，同時也允許研究者根據研究目的和數據特點靈活選擇不同的分析策略，是“以案例研究為導向的理論集合研究方法”［6］。其中，模糊集定性比較分析（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，FsQCA）在超越二分類條件以及多值條件的局限性上發揮了重要作用［7］，允許案例在不同條件集合中的隸屬度不是簡單的“是”或“否”，而是可以在0到1之間取任何值，這反映了現實世界中的模糊邊界和部分隸屬現象。

（二）分析框架

政府績效考核的本質在于基于目標對政府行為以及由政府行為所導致的后果進行評價，旨在分析政府公共治理目標和政府行為的一致性與有效性［8］，而從基層減負的角度審視政府績效考核，意味著在特定的技術條件和環境背景下，采用革新方法替代傳統評估途徑與戰術，旨在達成對基層政府效能評定的同時，顯著降低一線公務員的負擔。基于這一認知，本研究探討融合了技術、組織和環境（TOE）理論框架與基層政府績效考核的實際場景，系統性地剖析技術、組織架構以及外部環境三維度對于減負導向下績效考核的影響。

其一，技術因素。基層政府的“信息化建設”和“績效指標體系”建構情況是本文選取的基層減負視角下基層政府績效考核技術層面的影響因素。在“信息化建設”方面，信息化建設水平對于地區基層政府績效考核具有重要推動力。有學者認為，較高的信息化建設水平可以打破基層政府部門之間的固定界限，通過信息化的資源共享平臺可以強化參與者之間的信息溝通［9］。一般而言，信息化建設水平越高，越能提高基層政府績效考核水平。在“績效指標體系”方面，績效指標體系的建構在政府績效考核中占據至關重要的地位。有學者認為，績效指標體系的建構問題是當前影響我國政府績效考核水平的關鍵命題［10］。因此，完善的績效指標體系的建構是提高基層政府績效考核水平的必要條件。

其二，組織因素。基層政府的“上級政府支持”和“自身重視程度”是本文選取的基層減負視角下基層政府績效考核在組織層面的影響因素。在“上級政府支持”方面，當前我國政府間關系主要表現為“壓力型體制”，下級政府的行為往往需要得到上級政府的支持和認可才能持續開展。如果缺乏強有力的上級政府支持，那么提高基層政府績效考核水平的可能性較低。因此，上級政府對下級政府的支持是提高基層減負視角下政府績效考核水平的關鍵因素之一。在“自身重視程度”方面，基層政府自身作為績效考核的具體實施者和基層減負的受益者，其自身的重視程度決定了能否提高基層減負視角下的基層政府績效考核水平。因此，基層政府自身的重視是提高基層政府績效考核水平的必要條件。

其三，環境因素。“經濟發展水平”和“政策制定情況”是本文選取的基層減負視角下基層政府績效考核在環境層面的影響因素。在“經濟發展水平”方面，有學者發現我國預算績效改革推進大致符合“胡惟庸線”的分布規律，即東南側經濟發達地區的發展遠大于西北側經濟不發達地區［11］。一般而言，經濟發展水平越高，越能提高基層政府績效考核水平。在“政策制定情況”方面，有學者發現通過正式的政策和法律形式推動政府績效考核改革的地區，為績效考核改革提供了持續發展的合法性基礎［12］。因此，政府有關績效考核政策的制定情況是提高基層政府績效考核水平的關鍵因素之一。

綜上所述，本文基于組態視角選取技術層面的信息化建設、績效指標體系，組織層面的上級政府支持、自身重視程度，環境層面的經濟發展水平、政策制定情況等條件變量，分析提高基層減負視角下的政府績效考核水平的組態路徑。具體分析框架如圖1所示。

圖1基層減負視角下的政府績效考核水平的影響因素分析框架

（三）案例選取

本研究所選取的基層政府績效考核案例來源于《中國縣級政府績效藍皮書》以及各政府網站、新聞報道和學術期刊等。在案例篩選的過程中，嚴格遵循典型性、多樣性、相似性和可行性四個原則［13］，以確保研究的有效性和可靠性。

鑒于此，本文案例選擇步驟如下：首先，從《中國縣級政府績效藍皮書》以及各政府網站、新聞報道和學術期刊篩選出案例時間跨度為2016—2021年的符合要求的案例30個，接著對各案例分別進行編碼校準；其次，對各案例的條件變量和結果變量進行編碼賦值；最后，從各方面收集資料，對案例編碼賦值的科學性和準確性進行驗證，保證數據的真實性和準確性。

（四）變量設定

在選擇條件變量時，需要考慮兩個主要因素：首先，條件變量的選擇應該基于理論知識和實踐經驗，本研究依托技術、組織和環境（TOE）的理論框架，從這三個方面選擇關鍵的條件變量；其次，選擇的條件變量數量應該適中，過多的變量可能會導致分析的復雜性增加，而不是提供更多的科學解釋。基于這些考慮，本研究結合現有研究成果和經驗，對條件變量和結果變量進行編碼，并構建了一個詳細的真值表，具體內容見表1。

表1結果變量和條件變量編碼及數據來源

變量一級指標二級指標變量編碼數據來源結果

變量基層政府

績效考核

水平實現高績效水平（A級）達成減負目標入選優秀案例一個條件都不符合為0；符合一個條件為0.33；符合兩個條件為0.67；三個條件全部符合為1《中國縣級政府績效指數報告》條件

變量技術因素信息化

建設本地已建設并納入使用信息化系統為1；否則為0根據政府網站、公開報道和學者研究整理績效指標

體系本地已購買或自行開發了績效指標體系為1；否則為0根據政府網站、公開報道和學者研究整理組織因素上級政府

支持有上級領導支持或上級政策文件支持為1；否則為0根據政府網站、公開報道和學者研究整理自身重視

程度有績效評估機構建設或資金投入為1；否則為0根據政府網站、公開報道和學者研究整理條件

變量環境因素經濟發展

水平本地的人均經濟發展水平處于全省中位數以上為1；否則為0《2022中國統計年鑒》政策制定

情況本地出臺減負政策為1；否則為0根據政府網站、公開報道和學者研究整理二、數據分析與實證結果

（一）單個條件必要性分析

按照定性比較分析的邏輯設定，當單個條件的一致性水平（Consistency）大于0.9時，該條件為結果發生的必要條件［14］。運用fsQCA3.0軟件分析基層減負視角下的基層政府高績效考核水平的一致性和覆蓋度，表2顯示了檢驗結果。

表2單個條件的必要性分析

變量一致性覆蓋度信息化建設0.463 3330.926 667～信息化建設0.536 6670.460 000績效指標體系0.666 6670.750 000～績效指標體系0.333 3330.428 571上級政府支持0.963 3330.722 500～上級政府支持0.036 6670.110 000自身重視程度0.963 3330.666 923～自身重視程度0.036 6670.165 000經濟發展水平0.815 0000.733 500～經濟發展水平0.185 0000.333 000政策制定情況1.000 0000.620 690～政策制定情況0.000 0000.000 000從結果看，上級政府支持、自身重視程度和政策制定情況的一致性系數大于0.9，表明上級政府支持、自身重視程度和政策制定情況是基層減負視角下基層政府提高績效考核水平的必要條件。其他單個條件一致性水平均低于0.9，不構成結果的必要條件，需進行條件組態的充分性分析。

（二）條件組態的充分性分析

本研究采用FsQCA3.0軟件進行條件組合的深度剖析，設定了一致性閾值為0.8與頻數閾值為1的特定參數，進而得出了三種不同的分析方案：復合方案、吝嗇方案及中間方案。吝嗇方案可視為條件組合的簡化表達，而復合方案則詳盡地展現了條件組合的原始面貌，中間方案常常展現出介于兩者之間且通常更優越的特性，因此備受研究者們的青睞。進一步觀察表3中的分析結果，從中可以發現復合方案與中間方案在條件組合上呈現高度的一致性，因此本研究決定選擇中間方案作為條件組合分析的主要依據。

表3條件組態的充分性分析

項目條件組合原覆蓋率純覆蓋率一致性吝嗇

方案信息化建設0.463 3330.055 55560.926 667績效指標體系*上級政府支持*經濟發展水平0.518 88900.934績效指標體系*自身重視程度*經濟發展水平0.518 88900.934方案覆蓋率0.574 444方案一致性0.94復合

方案信息化建設*上級政府支持*自身重視程度*經濟發展水平*政策制定情況0.463 3330.055 55560.926 667績效指標體系*上級政府支持*自身重視程度*經濟發展水平*政策制定情況0.518 8890.111 1110.934方案覆蓋率0.574 444方案一致性0.94中間

方案信息化建設*上級政府支持*自身重視程度*經濟發展水平*政策制定情況0.463 3330.055 55560.926 667績效指標體系*上級政府支持*自身重視程度*經濟發展水平*政策制定情況0.518 8890.111 1110.934方案覆蓋率0.574 444方案一致性0.94由表3的中間方案可以看出，良好的政府績效考核水平存在兩種條件組合。第一種組合是“信息化建設*上級政府支持*自身重視程度*經濟發展水平*政策制定情況”，可表述為：無論政府績效指標體系水平如何，在高信息化建設、高上級政府支持、自身重視程度高、經濟發展水平高和政策制定情況好的綜合作用下，政府績效考核水平呈現較高水平。第二種組合是“績效指標體系×上級政府支持×自身重視程度×經濟發展水平×政策制定情況”，可表述為：在績效指標體系完善、高上級政府支持、自身重視程度高和經濟發展水平高、政策制定情況好的共同作用下，即使信息化建設水平不高，政府績效考核水平也會呈現較高水平。以上兩種條件組合的總體一致性系數達到了0.94，表明兩種條件組合均對結果變量具有較高的解釋力。

三、研究結論

深入剖析基層減負視角下政府績效考核水平的影響因素，對于指導我國基層減負工作和績效考核的優化提升具有重大實踐意義。本研究借助FsQCA方法，以全國范圍內精心挑選的30個縣（市）為案例樣本，系統探討了影響基層政府績效考核水平的多種因素。在此基礎上，進一步識別了影響基層政府績效考核水平的因素組合，為提升基層政府工作效能和績效管理水平提供了有力支撐。研究發現：首先，地方政府的績效考核水平受到六個主要因素的綜合影響，包括信息化建設、績效指標體系、上級政府的支持力度、地方政府的重視程度、經濟發展狀況以及政策制定情況；其次，其中上級政府的支持、地方政府的重視程度和政策制定情況被認為是最為關鍵的單一影響因素；再次，當這些因素以兩種不同的組合形態出現時，它們對地方政府績效考核水平的影響尤為顯著；最后，從實際效果的角度來看，可以識別出兩種主要的改進模式，即信息驅動型和指標驅動型，它們在提高地方政府績效考核水平方面起到了積極作用。

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作者簡介：趙江韜（2000—），男，漢族，浙江溫州人，單位為對外經濟貿易大學政府管理學院，研究方向為數字政府、基層治理、公共政策。

趙欣雨（2000—），女，漢族，內蒙古錫林郭勒盟人，單位為大連理工大學公共管理學院，研究方向為公共管理、公共人力資源管理。

（責任編輯：楊超）