有為政府與有效市場下的我國職業教育治理：理論邏輯與實踐路徑

收稿日期： 2024-09-10

修回日期： 2024-11-28

基金項目： 全國教育科學“十四五”規劃國家一般課題（BJA240171）

作者簡介： 李 政，副教授，從事職業教育治理、現代職業教育體系、職業教育人才培養研究；邱 懿，博士研究生，從事職業教育研究。

網絡出版時間： 2024-12-31

網絡出版地址： https：//link.cnki.net/urlid/32.1774.G4.20241230.1714.004

摘 要： 政府與市場的關系是職業教育內外部治理關系的核心，先后經歷了政府主導論、市場基礎論、有為政府與有效市場論的演變。在有為政府與有效市場的關系形塑下，職業教育治理改革應實現三大轉變，即政府治理方式應從事后響應轉變為事前布局，職業院校治理角色應從代理主體轉變為改革先鋒，市場主體參與治理的動機應從短期利益轉變為戰略投資。政府、職業院校和市場的關系應由單向的“影響-回應”關系轉變為雙向的“并行-互動”關系。當前，我國政府參與職業教育治理的權責邊界不清，職業院校辦學自主權無法滿足發展需求，市場主體參與職業教育缺乏戰略自覺。為此，我國應加強各級政府的政策協作，提升政府政策的精準度和前瞻性;優化職業院校組織定位和內部治理模式，提升學校治理的靈活性和有效性；深度分析企業發展的外部條件和內部需求，提升企業發展的積極性和適應性。

關鍵詞： 職業教育治理；有為政府；有效市場；全面深化改革；辦學自主權

中圖分類號： G710 文獻標志碼： A """""文章編號： 1673-8381（2025）01-0062-12

全面深化改革是推進中國式現代化的根本動力。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。推進包括職業教育在內的教育治理體系現代化，是深化教育綜合改革、支撐教育強國戰略的重要抓手和核心任務。職業教育眾多的辦學和管理主體及其與經濟社會深度互嵌的發展樣態，決定了職業教育治理的復雜性。目前，相關研究從國家政治制度、產業關系、技能形成等視角，圍繞治理手段、治理組織、法治建設、全球治理等議題，描繪了職業教育治理模式的區域多樣性和改革時代性［1-7］。這些研究成果在宏觀層面揭示了職業教育治理主體間圍繞教育與培訓權、標準制定權、人才培養質量認證權等展開的博弈，不斷調整權責關系和利益格局；在微觀層面分析了政府、學校、企業、行業等組織在宏觀制度環境下呈現的治理行為及其對職業教育發展的影響。

在職業教育眾多治理關系中，政府與市場的關系是職業教育內外部治理關系的核心［8］。政府代表公共利益對職業教育行使治理權，而市場作為一只“看不見的手”，通過供需關系調節職業教育的規模和結構。一個國家的政治制度和經濟體制直接決定了職業教育中政府與市場的關系模式。2022年發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出，要堅持有效市場、有為政府的工作原則，堅持市場化、法治化，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，強化競爭政策基礎地位，加快轉變政府職能。有為政府和有效市場的關系如何影響我國職業教育的治理格局？在加快構建職普融通、產教融合的現代職業教育體系中，如何基于有為政府和有效市場的關系提升政府治理、學校辦學、市場參與的質量和效率？這些問題成為當前學界關注的焦點。為此，本文將通過對職業教育治理中政府與市場關系的論述，為上述問題的解決提供一定思路。

① 基于教育部官方網站公開的公辦職業院校數據計算得出。

一、 政府和市場：

職業教育治理中的核心關系

（一） 政府和市場的關系是影響職業教育治理的內在機制

在我國，公辦職業教育占職業教育總體規模的70%以上①。

2023年，我國全日制高等職業教育招生規模占全日制本專科招生數的54.12%［9］，高等職業教育在維護教育公平、提升高等教育普及率等方面的作用日益顯現［10］。職業教育消費的競爭性已大大降低，具有較強的公共產品屬性。

但職業教育并不像純公共產品那樣具有完全的非競爭性和非排他性，高等職業教育資源尤其是部分優質高等職業教育資源仍需要通過考試等途徑競爭獲得。因此，職業教育是典型的準公共產品，而非純制度化的公共產品［11］。由于職業教育的主要功能是滿足市場對一線崗位人力資源的需求，因此，政府和市場在職業教育治理中存在潛在的利益博弈關系，博弈的核心是如何定義、形塑和輸出人力資本。在資本主義國家，受政黨、財團利益等因素的影響，政府和市場會圍繞職業教育的標準制定、發展政策等展開博弈，例如先進工業國家的三類主要政黨——社會民主黨、基督教民主黨和世俗保守黨，在對待雇主和工人利益的關系上存在分歧，三類政黨推出的不同政策會影響職業教育的國家承諾、企業參與程度和辦學形態［12］。布塞邁耶（Marius R. Busemeyer）和特蘭普施（Christine Trampusch）基于企業參與（初始）職業教育以及國家投資職業教育的公共承諾兩個維度，劃分出分段主義、集體主義、自由主義和國家主義四種技能形成體制［13］，生動展現了政府與市場參與職業教育治理的多樣性特征。總體來看，職業教育治理中政府與市場的關系主要是圍繞教育目標、人才認證等權力的分配等方面展開的。一方面，政府作為公共事務的管理主體和協調主體，要為市場主體深度參與、舉辦職業教育提供政策空間和有利條件，以便教育資源和市場資源充分融合，例如賦予行業企業舉辦各類職業教育機構的權利，允許行業企業在各類標準建設中掌握主導權等。另一方面，政府作為超然的公共利益代表主體，需維系職業教育準公共產品的屬性，例如保障學生在人才培養過程中的合法權益，平衡不同地區職業教育的辦學質量和水平等。

除了政府和市場這兩大主體外，各級各類職業院校作為人力資本生產的專業化組織，自然在職業教育治理結構中擁有合法性地位。政府、職業院校和市場這三大主體間的關系，呈現類似于國家創新模式中“政府-學校-產業”的三螺旋關系［14］，以及形塑高等教育發展的“國家權力-學術權威-市場力量”的穩定三角關系［15］。但這并不代表三大主體在現實層面擁有相互制衡的力量。一方面，無論是三螺旋關系，還是三角關系，都源于過去政府和市場的兩種關系模式——政府干預主義模式和自由放任主義模式，政府和市場的關系始終是其他關系變動的基礎，它決定了資源配置的總方向，是分析東西方國家職業教育治理模式的主要維度［16］。另一方面，在我國公辦教育資源占主體的現實條件下，政府擁有影響職業教育資源配置的較強力量，公辦職業院校在某種程度上被視為政府權力的延伸，西方話語情境中的辦學獨立性并未在中國本土落地。因此，深化職業教育治理改革，我們必須把政府與市場的關系作為問題分析和改革推進的邏輯起點。政府和市場分別代表著資源配置的兩種基本方向：行政調節和市場調節。由于二者調節所立足的利益邏輯不完全一致，因此這兩種調節既可以是互補關系，也可以是對立關系，關鍵在于如何設計出匹配所在國家政治制度和經濟體制的治理結構，合理劃分政府和市場主體的權責關系，以最大程度發揮二者的優勢和合力。

（二） 政府和市場關系的演變及其對職業教育治理的影響

界定政府與市場的關系以及如何發揮二者作用，受中國經濟發展條件、社會發展程度、所處世界環境等因素影響。因此，政府和市場關系的演變呈現典型的時代性特征。新中國成立以來，我國對政府和市場關系的認識與實踐先后經歷了政府主導論、市場基礎論以及有為政府和有效市場論三個階段。

1. 計劃經濟時期的政府主導論。1953年之后，中國正式建立了計劃經濟體制，在擴大新中國成立初期計劃管理范圍的同時大大縮小了市場調節的范圍，并在1954年新中國第一部《中華人民共和國憲法》中正式確立［17］。盡管在不同時期存在有限度引入市場力量的行為，如20世紀60年代國民經濟調整時期在農村推行的“三自一包”，但計劃經濟體制仍全面主導我國的經濟生產和社會生活。在這一政治經濟體制下，企業的雇傭行為和學校的人才培養均受計劃供給和計劃需求的影響。由于計劃經濟體制下無法進行經濟核算，經濟經營的成果和成本無法確定，工資與工人的勞動業績也就無直接關聯。加之受單位制影響形成的企業辦社會體制，職業教育更多表現出一種企業內部人力資本生產與再生產的計劃行為，是員工管理制度的組成部分。政府按照計劃定額通過學校培養各類人才，并直接分配到各地，企業通過勞動競賽、廠內師徒制等為員工提供繼續教育。這種政府統包統配的教育就業一體化制度適應了計劃經濟體制的人力資源供需規律，職業教育被內嵌于企業生產和社會生活之中，成為國家勞動力市場治理的重要工具。

2. 社會主義市場經濟體制下確立的市場基礎論。改革開放以來，在計劃經濟體制框架下，國家不斷調整計劃和市場的關系，基本趨勢是引入市場因素。歷經《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出的“社會主義商品經濟”和黨的十四大確定的經濟體制改革目標，黨的十四屆三中全會在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確了建立社會主義市場經濟體制的宏偉目標。這一時期，市場基礎論成為政府與市場關系的核心特征，目標是要讓市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。相應地，政府和市場之間開始劃清行動邊界，政府的經濟管理職能主要是為市場主體創造良好的發展環境。這一時期也是我國經濟高速增長的時期，職業教育開啟了規模擴張和大規模升格的發展之路。在企業逐步剝離非生產經營事務、教育走向專業化辦學和管理體制改革背景下，職業教育亟待建立新的發展和治理生態，解決產業端主動參與辦學積極性不高的問題。此外，政府在不斷加大投入的同時，由于基礎制度建設不健全、地方投入不均衡等因素影響，職業教育出現了“以工代訓”“廉價勞動力”“學生生涯發展受限”等問題。這一時期的職業教育治理呈現政府和市場作用相互碰撞和磨合的特征，政府努力回答的關鍵問題是如何在保護市場主體參與職業教育辦學積極性的前提下，為職業教育發展創造良好環境。也正是這一時期，標準化建設、法律和制度體系建設、系列院校發展項目設置開始成為政府擔負治理職責的主要抓手。

3. 黨的十八屆三中全會以來的有為政府與有效市場論。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，指明了全面深化改革的基本方向。黨的二十大報告和黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》均將政府與市場的關系表述為“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。有為政府和有效市場論在進一步強化市場配置資源的決定性作用的同時，超越了“先市場、后政府”的因果邏輯，以及西方市場自由主義和政府干預理論的二元對立，摒棄了以市場為唯一邏輯原點的思維方式。市場經濟的決定性作用不代表市場是獨立、封閉和完美運轉的系統，而是需要政府長期、主動介入［18］，并形成一種規律性、可預期的互動模式。在這一國家發展總目標的指導下，政府和市場各司其職，市場配置資源的優勢與政府深化改革、兜底引領的統籌優勢相結合，共同服務高水平社會主義市場經濟體制改革。這一時期，政府對職業教育的治理思路也有所調整，開始更加強調政府的頂層設計和政策引導，如構建“縱向貫通、橫向融通”的現代職業教育體系，以中央項目資金撬動地方政府投入，教育部和部分地方政府共同謀劃改革任務并設立改革試驗區等。

二、 有為政府與有效市場下

職業教育治理主體的行動轉型與角色轉變

與市場基礎論相比，有為政府和有效市場論在肯定市場配置資源的決定性作用的同時，更強調政府的主動作為。與此同時，職業教育的事權主要在地方，這就在客觀上要求職業教育治理主體實現角色轉變和功能轉型，適時調整中央和地方政府、政府和學校、學校和企業的關系。

（一） 政府：從事后響應到事前布局

學校教育具有天然的封閉性，這種封閉性源自教育制度化的內在力量，它在提升知識傳遞和生產效率的同時，不可避免地導致學校和社會大系統間的割裂。從實踐探索和歷史經驗看，政府開展職業教育治理的主要抓手是學校，而我國職業教育系統規模龐大且內部治理呈現典型的科層制特征。因此，政府的職業教育治理體現了以下三大特點。一是“中央教育行政部門-地方教育行政部門-職業院校”三級縱向治理結構。中央教育行政部門基于產業結構變化情況，主導專業目錄的修訂；地方教育行政部門按照新版專業目錄指導職業院校開展專業建設和備案工作；職業院校按照新版目錄設置專業并開展招生和人才培養。二是基于府際協作的橫向治理結構，包括但不限于中央教育行政部門和省級政府、教育行政部門和其他相關部門之間開展的合作。府際協作治理旨在整合各縱向管理部門的資源，集中解決職業教育發展過程中的復雜問題，例如近年來開啟的部省共建項目、國務院層面建立的職業教育部際聯席會議制度等。三是地方對上級政策的響應速度和質量取決于信息傳遞速度，以及地方對政策的理解和執行情況，也即事后響應的速度和質量。例如從“新質生產力”的提出到相關專業的布局和人才培養模式的改革，這期間的政策轉化速度和質量就十分依賴地方政府和辦學主體的政策理解和轉化能力。

事后響應治理模式雖建立在科層化治理基礎上，但并不意味著基層單位完全只是一個被動響應的主體。在有為政府和有效市場的關系下，圍繞職業教育治理所形成的央地關系也應從事后響應逐步轉向事前布局，即地方政府和職業院校要及早把握區域市場的變化情況，主動出擊，通過優化資源配置提升職業教育服務經濟社會發展的能力。以重點領域專業課程改革為代表的政策典型實驗和以現代學徒制試點為代表的試點推廣機制正是事前布局機制的充分體現。但相關工作的開展需要以地方政府獲得中央政府的充分授權，或者在必要領域擁有相應事權為前提。同時，地方政府要轉變過去“等、靠、要”的發展思路，逐漸認識到把握主動權對提升區域職業教育發展質量的意義。近年來，中央和各地成立的產教融合共同體和聯合體本質上可以被視為職業教育治理主體的下沉，即通過行政賦能行業、頭部企業和產業園區，發揮職業教育資源配置速度快、針對性強的優勢，鼓勵地方政府主動布局、大膽嘗試。同時，中央資源也將依托這些共同體和聯合體外溢至職業院校和企業，形成新的資源配置機制。近年來政府尤其強調鏈主企業、頭部企業加入乃至引領產教融合，背后無不體現著政府維系產業鏈、供應鏈安全，促進產業集群化發展的主動作為。事前布局的背后，體現的是政府立足經濟社會發展的需求側，真正將職業教育作為供給側納入決策范圍。

（二） 職業院校：從代理主體到改革先鋒

我國擁有世界上規模最大的職業教育體系，各級各類學校和培訓機構，尤其公辦職業院校是職業教育實施人才培養的主體。各級各類職業院校貫徹黨和政府的育人方針，并因地制宜形成多樣化的人才培養模式與改革思路，每年為國家培養數以千萬計的高素質技術技能人才。政府除了行使常規性的行政管理權外，還會通過各類競爭性項目對職業院校進行激勵，并逐漸形成了與常規財政分配渠道并行的項目式分配渠道。公辦職業院校為獲得更多發展資源，必須依靠中央和地方的各類項目經費，因此這種項目式的經費分配方式也就逐漸演變成項目式治理模式［19］。項目式治理模式盡管有利于提升行政資源的分配效率，但也不可避免地出現“馬太效應”、學校發展同質化等問題［20］。

在常規治理和項目式治理的共同作用下，職業院校在功能上逐漸演化成政府的代理人，按照“委托-代理”關系發揮組織功能。在這種關系中，為獲得政府資源，職業院校把主要辦學精力放在如何更好地貫徹教育行政部門的政策之上。因此，從政策執行的角度看，這種制度安排雖有利于上級政策的落地，但也產生了相應矛盾，即中央政策如何與地方特殊情況有機結合，央地政府的政策如何與職業院校辦學的具體問題相結合。職業院校扮演代理人角色，這意味著其辦學自主權在主觀和客觀上被弱化乃至被剝奪，作為與企業聯系最緊密、與市場接觸最頻繁、與學生交往最密切的單位，職業院校難以將更多精力投入到人才培養最需要的地方中去，解決學校在辦學和人才培養過程中遇到的特殊問題。“有為政府”的提出客觀上要求職業院校應從政府代理人和政策的機械執行者轉向一線改革先鋒和政策的創新實踐者，成為自下而上推動職業教育改革的智慧策源地。實現這一目標的前提是我國要逐步提升職業院校的辦學自主權，使其形成自主發展能力。近年來以“雙高計劃”為代表的重大戰略部署，主要目標就在于通過增加投入和推動體制機制改革，經由職業院校自行提出發展目標，為職業院校實現自主辦學能力提升和高質量發展奠定基礎。

（三） 市場主體：從短期利益到戰略投資

引導市場主體參與職業教育治理一直是我國職業教育管理體制改革的重點。在我國產業尚未完成轉型升級、勞動力市場人口紅利仍未完全消失的前提下［21］，市場主體在不少地區和產業仍缺乏深度參與職業教育的內在動力。這雖可以被視為市場主體經過成本和收益權衡后作出的自然選擇，體現了市場配置資源的基本邏輯，但面對勞動力成本不斷上升、全球技術競爭壓力不斷加大的發展現實，企業如果不能及時認識到以人力資本為核心的生產資本革新的重要性，不能及時認識到投入職業教育對增強企業專有人力資本實力的重要性，那么市場配置資源的盲目性和滯后性弊端將阻礙企業邁向價值鏈高端，增加被市場淘汰的風險。調查研究顯示，從參與校企合作人才培養的動機看，大多數企業主要以人力資源導向和市場戰略導向為動機，并不會太看重短期內的利益得失［22］。市場主體參與職業教育動機的轉變，體現的是對職業教育服務企業未來發展的戰略期待，是國際、國內市場競爭下的自然選擇行為。這種戰略期待主要包括兩類：行業或企業專有人力資本的穩定生產和傳承；專有技術資本的研發、積累和轉化。

值得關注的是，近年來我國高端裝備制造、汽車等產業轉型升級成效卓著，從基于低成本勞動力的競爭轉向基于獨占技術的人力資本、技術資本的競爭。這倒逼企業調整人力資源戰略，主動介入職業院校人才培養過程，試圖通過穩定專有人力資本的生產和再生產維系企業新的競爭優勢。這種介入體現在爭奪標準制定權、在職業院校中納入企業課程、與學校共建產業學院或廠中校等方面，涉及物質資本、人力資本等多方面的投入。1+X證書制度的實施為企業深度參與職業院校課程改革和學生評價提供了更有效的路徑，直接推動了“崗課賽證一體化”的人才培養模式改革，部分實現了頭部企業的標準引領和評價驅動。這種產教融合、校企合作的新局面本質上源于市場開始關注職業教育人力資本和技術資本生產的獨特價值，想通過職業教育治理參與人力資本和技術資本的生產和分配。政府和職業院校應積極響應市場主體的需求，通過權責關系的調整，形成有為政府和有效市場相協調的職業教育治理結構（見圖1）。

從政府、職業院校和市場三者的關系看，有為政府和有效市場下職業教育治理主體的關系，應由圖1左側單向的“影響-回應”關系轉為右側雙向的“并行-互動”關系。在單向的“影響-回應”關系中，政府完全依據市場反饋，通過職業院校這一代理主體進行被動布局，而市場則在外部人口紅利尚未消失和發展戰略缺失的情況下，更多注重從職業教育中獲得短期利益。在這一關系模式中，政府的被動布局、央地政府的重復投入、學校主體性的缺失、市場主體的短視行為等共同制約了職業教育治理的現代化發展。在雙向的“并行-互動”關系中，政府、職業院校和市場以主體性地位參與職業教育治理，中央和地方政府之間既有領導和支持的關系，更有依據各自行政邏輯實現投入互補的關系。政府與職業院校間從單向的“委托-代理”關系轉變為雙向的“委托-代理”關系。三者均存在主動布局、主動介入行為，同時也有經驗交流、戰略投資等反饋行為。主體間的影響同時存在、并行互動、協同發展，實現了職業教育資源的優化配置。

三、 有為政府與有效市場下

我國職業教育治理主體的行為失配

（一） 政府參與職業教育的權責邊界不清，央地政府協同性不足

有為政府如何有為，考驗政府對自身角色的定位能力。這里我們要區分“有能政府”和“全能政府”兩種政府作為方式。前者代表的是一個前瞻性強，基于社會信息對資源進行預防性和發展性配置，在尊重市場規律的同時積極履職的政府；后者代表的是一個能動性強、享有空間塑造權、具有寬而廣的行政裁量權的政府［23］。職業教育辦學涉及的人力資本生產周期長，僅依靠市場調節難以提升職業教育辦學對市場的響應速度。同時，職業教育辦學中的各類市場性資源更多受市場邏輯支配，政府違背市場意愿的“拉郎配”行為勢必難以奏效。因此，政府應以有能政府角色專注于人力資本生產的提前布局及以柔性政策和制度設計引導市場主體前瞻性配置資源，而非以全能政府角色替代企業和職業院校確定合作關系。此外，央地關系缺乏協同也會導致職業教育治理的低效，主要表現在央地項目的重復性投入和職業院校發展的“馬太效應”，央地標準化治理權責不清導致的標準混亂和職業院校的教學失范，央地共建項目的定位不明和過程監管缺失等方面。

（二） 職業院校辦學自主權無法滿足發展需求，自主辦學能力不足

學界關于辦學自主權問題的討論主要集中在公辦高校范疇，對職業院校辦學自主權涉及不多，這可能是由于舊版《中華人民共和國職業教育法》未論及職業院校的辦學自主權問題［24］，也可能和職業院校整體尚未具備與自主辦學相匹配的辦學能力有關。2021年新修訂的《中華人民共和國職業教育法》也僅提到了“依法辦學”和“自主管理”，并明確了自主管理涉及自主設置專業、自主選用或編寫專業課程教材、自主設置學習制度、自主調整修業年限、自主選聘專業課教師五類權限。隨著職業院校辦學質量的不斷提高和開放性的不斷擴大，現行法律賦予的辦學自主權已經無法滿足職業院校發展需要，我國有必要及時將擴大職業院校辦學自主權納入決策視野，并試點先行。

辦學自主權和自主辦學能力之間相得益彰，互相支撐［25］。2023年，全國職業院校辦學條件達標率為62.1%，比2022年同比增長27.3%①。其中，高等職業院校辦學條件達標率為43.2%，比2022年同比增長17%。高等職業教育2022年公共財政投入為3 392億元，相較于2012年增幅達140.57%。盡管近年來政府通過各類院校建設項目、職業院校辦學條件達標工程等努力改善辦學條件，也取得了較大成績，但上述數據反映出當前職業院校距離高質量獨立自主辦學能力的形成還有很大差距。除硬件建設和資金投入外，近年來職業院校辦學能力建設開始更多轉向自主發展能力，即學校自主定位、自主規劃、自主管理、自我評價和糾錯等能力的提升，但由于內部條件不成熟，外部行政指令依賴性較強［26］，自主發展能力的提升仍然任重道遠。

（三） 市場主體參與職業教育缺乏戰略自覺，頭部企業引領力不足

總的來看，我國職業教育的產教融合、校企合作存在三個層次：一是關系共謀，即職業院校和企業建立了穩定的合作關系，但尚未形成穩定的互利互惠機制和合作預期，學校和企業之間尚處于松散聯結狀態；二是利益共生，即職業院校和企業已經尋找到了互利共贏的穩定機制和合作愿景，雙方在資源投入、技術研發、人才共育、隊伍建設等方面已有深度合作，組織上實現了互相嵌入（如冠名二級學院），利益捆綁較深；三是價值共創，即職業院校和企業已經在利益合作的基礎上形成了為更多中小微企業、鏈上企業乃至全社會輸送人才、傳遞品牌價值的愿景和目標，職業院校和企業之間往往會共建獨立實體或公共平臺以促進深度融合，提升合作層級。目前，大多數市場主體參與職業教育的層次處于第一和第二階段，利益驅動型合作是市場主體參與職業教育的主要動機，但容易受市場短期波動影響，企業難以進行戰略考量。其中，鏈主企業、頭部企業、大型國有企業整體缺乏參與職業教育的戰略自覺，在引領產業鏈高質量人才供給方面缺少相關作為，如標準制定、資源協作、信息互通等。這既與企業作為市場主體的判斷邏輯有關，也與企業對大國工匠、能工巧匠等企業專有人力資本價值與人才鏈重要性的判斷有關。在貿易保護主義抬頭、國家產業鏈安全受到威脅的當下，頭部企業有必要增強參與職業教育辦學的戰略自覺。

四、 有為政府和有效市場下

我國職業教育治理的完善路徑

（一） 加強央地政府的政策協作，提升政府政策的精準度和前瞻性

央地關系不僅受政府與市場關系的形塑，而且具有自身變遷的內在邏輯［27］。有為政府和有效市場的互動關系要求央地關系應隨之調整，進一步突出地方政府在職業教育治理中的主體性，提升職業教育服務地方經濟社會發展的能力。具體而言，一是要明確中央和地方在標準化治理中的權限。標準化治理是職業教育邁向現代化的重要支撐。受辦學多樣性和發展復雜性的影響，職業教育標準化領域和程度存在多方博弈，其中最核心的是中央政府和地方政府在標準化工作中的權限問題。中央政府和地方政府應明確各自在標準化治理中的權責關系，例如專業目錄的設置和調整權限、專業教學標準和核心課程標準的范圍與分層開發等［28］，避免對地方辦學多樣性造成負面影響。二是要明確中央和地方項目化治理的功能區別。中央和地方項目化治理要從目前的同質化、內卷化向適度區分化、特色化轉型，中央項目重在選強選優，引導職業院校強化服務國家和地方戰略的能力；地方項目重在扶弱扶特，扶弱旨在提升地方職業教育辦學整體實力，充分觀照傳統產業、小微企業對人才的需求，扶特旨在為部分辦學規模小但區域特色、行業特色鮮明的學校提供發展支持，并為中央選強選優奠定基礎。三是深化部省共建機制改革，激發地方改革活力。部省共建機制可被視為基于政府間合作的一種治理方式。職業教育的主要事權雖在省級人民政府，但教育部作為中央教育行政主管部門可委托各省份集中力量探索職業教育改革中的疑難問題、關鍵問題，總結經驗后有計劃地向其他省份推廣應用，同時在教育部職權范圍內賦權合作省份突破現有體制機制開展創新實踐，以發揮條塊治理的協作優勢，高效率實現改革目標。

盡管近年來政策鼓勵市場力量參與辦學，促進辦學主體由單一轉向多元，但政府始終是支撐職業教育辦學的主體。政府辦學要從“大水漫灌”走向“精準滴灌”，提升投入的精準性和有效性。一是政府要進一步加強公共財政投入，穩步提高職業院校生均經費標準或公用經費標準。各省份應建立和完善與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應、動態調整的分檔生均經費投入機制，使生均經費投入機制與專業布局建立聯動關系。如第一檔撥款適當高于現有統一撥款標準20%，重點面向高端裝備制造等高投入、高成本且具有市場需求的專業；第二檔與現有統一撥款標準基本持平，重點面向省內外影響面廣、辦學時間長或雖辦學時間較短但屬于戰略性新興產業的相關專業；第三檔低于現有統一撥款標準10%～20%，面向辦學成本較低、辦學規模大、省域內明顯供大于求的相關專業。二是政府應重點實施以問題為導向、“必選+自選”的競爭性項目建設模式，兼顧自身和職業院校的建設需求。三是政府要克服績效主義傾向，發揮專項資金促進職業教育高質量發展的作用，適當降低標志性成果的評價權重，在基礎績效達標的前提下，重點考察學校在體制機制改革如政校企產教融合實施樣態和運行機制、專產聯動和專業動態調整機制、專業群組建和高效運行機制、教學質量督導和反饋閉環機制等方面的創新成果，并在各類項目績效考核中納入“回頭看”機制和企業等第三方評價機制。

提升政府作為的精準度和前瞻性，還體現在政府支持企業的舉措上。目前，政府治理職業教育采取的主要是正面清單的管理和監督機制，即政府以立法、項目、政策等形式，通過倡導、鼓勵、支持等手段，引導各方資源投入。正面清單機制在統一央地改革方向、促進政策協調的同時，也在無形中束縛了辦學主體和市場主體主動改革的意愿和行動。近年來，地方的混合所有制改革、中國特色學徒制改革等涉及深層次體制機制改革的行動，都會因國有資產流失、利潤分配機制缺失或不健全等障礙，形成地方“戴著鐐銬跳舞”和“葉公好龍”式的改革局面。負面清單機制在一定程度上可以緩解因政策、制度的不確定性帶來的改革風險，穩定企業參與職業教育治理的預期。負面清單機制生效的前提包括清單機制具有制度合規性；清單機制內部的條文清晰明確，便于分辨和執行；清單機制不能成為政府和市場固著不恰當權利的手段。負面清單內容包括但不限于校企人員交流的身份界定和薪酬規范，職業院校以土地、技術等資產入股的規范流程和行為紅線，涉及校企合作的財務管理典型風險等。

（二） 優化職業院校組織定位和內部治理模式，提升學校治理的靈活性和有效性

作為職業教育實施的主體，職業院校享有《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》賦予的合法權利。在社會呼吁擴大職業院校辦學自主權的同時，職業院校也應不斷改革和創新內部治理結構與治理方式，優化市場主體響應機制，通過明確自身獨特的功能定位，強化在職業教育治理體系中的主體性。

一是處理好“向上看”和“向外看”的關系。職業院校要從行政任務的被動代理者轉變為社會問題的主動答卷者，結合自身的資源稟賦和組織定位，將產教融合、校企合作的政策主張與服務行業企業的方案和舉措對接，并由此改革內部組織架構和制度形態，更好遵循行政和市場雙重邏輯。扁平化的組織結構是通過建立以用戶需求為導向的橫向價值流小組和工作團隊，把傳統人員之間的縱向關系轉變為信息網絡平臺上縱橫交錯的平等關系，進而消除縱向各部門之間的障礙和壁壘的治理結構，具有靈活快捷、富有彈性和高效化等特征［29］。因此，職業院校可探索科層制和扁平化治理相結合的網絡化治理模式，注重專業建設咨詢委員會等橫向治理架構的設計，提升對市場變化的響應速度。同時，根據學校各專業的資源稟賦和辦學需求，職業院校可創新產業學院辦學形式，尤其是對有知識生產、技術研發、產品創新需求的校企合作，應強化產業學院的實體化運作，不斷完善績效分配制度和產教融合激勵制度，允許通過“三重一大”校企合作項目合法合規取得市場收益，所得利潤用于學校建設。

二是處理好工作思維和研究思維的關系。職業院校開展的具體工作和形成的各類成果中，凝結著豐富、可被推廣應用的寶貴經驗，例如如何處理政府治理和市場治理間的關系、如何平衡標準化治理和特色化辦學間的關系、如何激發行業企業參與職業教育治理的積極性等。這些經驗不僅是對政府政策的回應和落實，而且是職業院校基于長期的在地化辦學而形成的實踐智慧，體現了獨特的學校管理理念、多方資源的汲取和整合能力等。各級政府在開展職業教育治理時遇到的各類矛盾，往往能在基層辦學實踐中探尋到解決方案的原型和舉措。因此，職業院校應將自身定位為服務政府開展技能治理的智庫，為政府解決職業教育改革難題、推動技能型社會建設提供智力支持。職業院校應重視對以教學成果獎等重大評比為代表的職業院校優秀經驗的挖掘和研究，推動基層教師和管理人員形成基于工作的反思性研究能力，根據學校發展需求和研究資源稟賦建立各類新型研究智庫，將解決各類現實問題、提高服務地方發展能力的優秀經驗和舉措上升為具有決策咨詢價值的報告和政策文本。

（三） 深度分析企業發展的外部條件和內部需求，提升企業發展的積極性和適應性

企業參與職業教育遵循基本的市場邏輯，即企業是向市場直接購買人力資本和技術資本，還是通過合作投資專有人力資本和技術資本開發，取決于企業圍繞產品定位、發展戰略、社會責任等作出的綜合考量。同時，企業參與職業教育會考慮制度層面的隱性收益和成本。此外，如何充分利用制度優勢，也會影響企業參與職業教育治理的積極性。提升企業參與職業教育治理的積極性和適應性，我們可從以下三個方面入手。

一是善于利用政策和激勵機制，促進企業發展所需各類資源的優化配置。如企業可關注各地培育產教融合型企業、市域產教聯合體、行業產教融合共同體等專項行動，以及配套的教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優惠政策，積極參與區域職業教育的辦學布局和資源配置。二是結合企業自身發展需求，探索和職業院校的多元合作形式。對于技術技能型員工需求較大且穩定的國有企業、鏈主企業、龍頭企業，可探索通過單獨舉辦職業院校，向本企業和鏈上企業、配套企業等輸送人才，實現技術標準、行業規范等的傳播和應用；對于技術技能型員工有較穩定需求的中小型企業，或較依靠獨占技術和獨特文化等差異化競爭優勢的企業，可通過共建人才培養和技術研發平臺等方式，形成企業專有人力資本和技術資本的穩定生產和再生產機制；對于技術技能型員工需求不穩定、人力資本專有性不強但尋求差異化、規模化發展的小微型企業，可通過地方行業協會與職業院校開展多對一合作，在幫助學校解決學生實習實訓問題的同時，探索行業專有人力資本向企業專有人力資本轉化的機制和路徑。三是基于校企合作，建立和完善企業知識的系統化管理機制。企業在開展項目合作、完成訂單過程中所積累的成果、經驗、方案，是企業核心競爭力的重要來源。參與職業院校人才培養，與職業院校合作共建課程和資源，可倒逼企業，尤其是中小微企業系統梳理、記錄和累積生產經營過程中的經驗和教訓，并固化為企業的無形資產。這是企業實現發展方式轉型的重要步驟，也是提升企業員工工作效能的有效方法。

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（責任編輯 劉 倫）

Governance of vocational education in China under capable government and effective market： theoretical logic and practical path

LI Zheng1， QIU Yi2，3

（1. Institute of Vocational amp; Adult Education， East China Normal University， Shanghai 200062;

2. Vocational and Adult Education Department， Ministry of Education of the People′s Republic of China， Beijing 100816;

3. Graduate School of Education， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The relationship between the government and the market is a core relationship in vocational education governance. The relationship between the government and the market in our country has undergone the evolution of government-led theory， market-based theory， efficient market and proactive government theory. Based on the overall goal of comprehensively deepening reform， under the shaping of the relationship between effective market and proactive government， the governance reform of vocational education should achieve three major transformations： the governance mode of central and local governments should shift from post response to pre layout， the governance role of vocational schools should shift from agency to reform pioneer， and the motivation for market entities to participate in governance should shift from short-term interests to strategic investment. The relationship between the government， vocational schools， and the market has shifted from a one-way \"influence-response\" relationship to a two-way \"parallel-interaction\" relationship. Currently， the autonomy of

the government′s power and responsibility to participate in the governance of vocational education is unclear， the autonomy of vocational colleges can not meet the development needs， and the market players lack strategic consciousness in participating in vocational education.

Therefore， China should strengthen the policy coordination at all levels of government， improve the accuracy and foresight of government policies; Optimize the organizational positioning and internal governance model of vocational colleges to enhance the flexibility and effectiveness of school governance; In-depth analysis of the external conditions and internal needs of enterprise development to enhance the enthusiasm and adaptability of enterprise development.

Key words： vocational education governance; proactive government; efficient market; comprehensively deepening reform; autonomy in running schools