財產申報法制化:制度源流、實踐進程與歷史必然

摘"""要：我國財產申報制度從探索到逐步完善至今已超過35年，從制度雛形到實踐進程，財產申報經歷了三個歷史時期，每一時期都呈現出鮮明的特點。當前實行的領導干部報告個人有關事項及核查制度已具備了財產申報制度的所有要素和主要特征。我國實行的以人民為中心的社會主義民主制度、當前反腐敗的態勢以及黨中央反腐敗的勇氣和決心，為財產申報法制化奠定了條件。財產申報能夠引導利己之心向公益之心轉變，能解決反腐敗的深層次問題并直觸腐敗根源。在國家治理體系逐步完善和治理能力逐漸增強的情況下，財產申報的法制化已是歷史必然。從財產申報制度確立的歷史發展軌跡看，一國由腐敗轉向廉潔的拐點恰恰始于該國財產申報制度的確立和施行。黨的十八大以后，黨和政府開始高壓反腐，在高壓態勢的震懾下，腐敗有所收斂，嚴峻的反腐敗形勢開始得到扭轉。但在高度復雜及高度不確定的國際國內形勢下，已進入改革深水區的中國，腐敗問題依舊存在。在適當的時候使財產申報法制化，可以有力遏制腐敗的發展蔓延，從而為其他改革措施的推行提供良好的政治生態。

關"鍵"詞：財產申報;領導干部;預防和懲治腐敗;法制化

中圖分類號：F812.0""""文獻標識碼：A"""文章編號：1007-8207（2025）01-0038-12

財產申報制度是預防和懲治腐敗的重要制度，我國從20世紀80年代就開始探索實行這一制度，至今已超過35年。對財產申報的研究視角各異，成果豐富，但遺憾的是學界對我國財產申報法制化的制度源流、實踐進程與歷史必然問題仍未總結與展望。我國財產申報主要是以黨紀、政紀等軟約束的方式出現，并不具有法律上的強制性和約束力?？上驳氖?，自黨的十八大以后，因制度的不斷優化，其預防腐敗的功能已經發揮并逐步顯現。當前，我國財產申報已經有了查核程序。通過查核結果，外界對財產申報的作用和價值有了更深刻的認識。從制度變遷的視角看，我國財產申報仍處于從調整期到成熟期的過渡階段。這一發展歷程與諸多國家財產申報制度法制化的進程基本類似，很多國家財產申報制度從動議、設立、調整再到完善都經歷了漫長的過程。

一、財產申報的制度源流與發展

我國學界、政界對財產申報制度的關注，可追溯到20世紀80年代中后期。1987年全國人大法制工作委員會討論了財產申報立法問題。1988年，監察部、國務院法制局就財產申報立法問題進行了論證，論證后起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定》，但并未通過正式的程序使之成為黨規黨紀及行政立法或相應政策。其后，因各種政治、行政因素影響及金融實名制度、信用制度的限制，對財產申報制度的深入探索暫時停止。1994年，八屆全國人大常委會在立法規劃中，已將《財產申報法》列入，但實際立法時《財產申報法》并未納入考慮范圍。1995年4月，中辦、國辦聯合發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（以下簡稱《1995規定》），在黨和政府的建設發展史上第一次明確提出黨政機關、事業單位及國有大、中型企業中的縣處級以上領導必須申報收入。《1995規定》是中華人民共和國建國后第一個具有財產申報性質的規范性文件，1995年后與財產申報有關的政策和制度都是在此基礎上形成的?！?995規定》奠定了我國財產申報的制度基礎，是我國財產申報的雛形和制度之源。

1995年確立收入申報并非偶然。1990年后，黨政機關縣處級以上領導干部貪污、腐敗案件增長迅速。1993—1995年《最高人民檢察院工作報告》數據顯示：1988—1992年，最高人民檢察院共查辦了犯有貪污受賄罪的縣處級以上干部4629名;1993年立案查辦腐敗犯罪的縣處級以上干部1037名;1994年共立案查辦貪污受賄縣處級干部1827人。鑒于上述事實，李鵬總理在1995年《政府工作報告》中強調“縣（處）級以上領導干部的廉潔自律要繼續抓好，要重點查辦縣（處）級以上領導干部的案件和其他大案要案”[1]。1995年反腐敗的嚴峻形勢以及《政府工作報告》定下的基調促成了《1995規定》的出臺。

《1995規定》要求黨、政機關縣處級以上領導干部申報收入，申報主體包括各級黨、人大、行政、政協、審判、檢察機關的包含縣處級在內及縣處級以上領導干部。申報事項主要有個人的工資、獎金、津貼、補貼、福利以及從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，企、事業單位的領導干部或負責人承包經營、承租經營所得收入也在申報范圍之內。申報義務人于每年7月1日至20日申報本人該年度上半年收入;翌年1月1日至20日，申報義務人就上一年度下半年收入進行申報。受理機關為申報人所在組織、人事部門。不申報收入或者申報時存在漏報、瞞報及其他違規情形，申報義務人要受到批評教育以及黨紀、政紀處分。學界及社會對《1995規定》評價不高，因為《1995規定》并不是嚴格意義的財產申報制度，它僅是當時應對官員腐敗的一項權宜措施，且申報的僅是收入不是財產。然而，評價一項制度不能脫離該制度產生的政治、經濟、文化及時代背景，況且制度建設并非一蹴而就，任何一項制度都有孕育、雛形、成長及完善的過程。從制度探索的角度看，《1995規定》意義重大，它奠定了我國財產申報制度的基礎，是我國財產申報制度的發端。

1997年，中辦、國辦在《1995規定》基礎上聯合發布《關于領導干部報告個人重大事項的規定》（以下簡稱《1997規定》），首次以重大事項作為報告內容，要求領導干部在規定時間進行申報。此后，重大事項報告作為制度成為領導干部從政過程中必須遵守的廉潔紀律和黨紀約束。在《1995規定》內容外，領導干部本人及親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經營承包等重大事項成為必須申報的事項。2001年6月，中紀委、中組部聯合發布《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，要求中央及地方省部級領導干部要報告家庭財產，這是相關規定首次以“財產”而不是“收入”作為申報內容。以“財產”作為省部級高官從政時必須申報的內容，是我國財產申報制度的重大變化，是對以往“收入申報”和報告“重大事項”的突破，體現了黨管干部、從嚴治黨以及管好“關鍵少數”的重要原則。2006年，中辦、國辦在總結經驗、考慮現實的基礎上再次聯合發布《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，報告事項重點關注申報義務人配偶、共同生活子女在國外經商辦企業及擔任外國公司駐華、港澳臺公司境內分支機構職務情況。2010年7月，中辦、國辦發布《領導干部報告個人有關事項的規定》，1995年、1997年和2006年的規定同時廢止。2010年后，我國財產申報逐漸向法制化方向發展，與反腐敗的高壓態勢相適應，申報執行逐漸嚴厲、規范，并開始按一定申報比例，啟動查核程序。2017年2月，中辦、國辦修訂了2010年的規定，通過中辦發[2017]12號文件，要求領導干部不但要如期報告個人有關事項，而且開始啟動核實程序和抽查程序，核實及抽查程序的啟動標明我國財產申報制度進入到法制化的實質發展階段，在財產申報法制化進程中具有里程碑式意義。

當前，財產申報是我國領導干部報告個人有關事項的一部分。[2017]12號文件是根據《中國共產黨章程》等黨內法規制定的，屬于從嚴治黨，促進領導干部遵紀守規、廉潔從政的紀律規定。在2023年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中，財產申報的部分原則和內容，已經與黨員必須遵守的廉潔紀律相銜接。[2017]12號文件要求全國范圍內黨、政、軍、法、監察、教育等系統的所有在任副處級以上領導干部申報本人、配偶及共同生活子女的財產，離退休但未辦理相關手續的領導干部也涵括在申報之列。對比來看，從1995年至今，[2017]12號文件規定的申報主體、申報內容、管理程序以及申報責任均最為嚴厲，這也是中國共產黨立志“從嚴治黨”以及“自我革命”在黨紀政紀層面的直接反映。

[2017]12號文件要求領導干部申報內容重點圍繞本人及配偶和共同生活子女的收入、房產及投資等財產性事項，上述財產無論是形成于國內還是位于國（境）外，都必須申報，并“突出與領導干部權力行為關聯緊密的家事、家產情況”[2]。按照新規，領導干部于每年1月31日前集中報告一次上一年度個人事項和財產，并對報告內容真實性、完整性負責。非[2017]12號文件涵蓋的人員、擬提拔為領導干部考察對象或者擬列入所列范圍的后備干部人選，在擬提拔、擬列入時應當報告個人有關事項。官員辭去公職的，在提出辭職申請時，需報告個人有關事項;已退出現職、尚未辦理退休手續的需要申報。退休后是否申報，[2017]12號文件沒有涉及，但新修訂的《公務員法》及《中國共產黨紀律處分條例》對領導干部退休后從業有嚴格的限制，不得違反。[2017]12號文件把組織部門和人事部門作為財產申報的管理機構，中管干部向中共中央組織部報告;由本單位管理的領導干部，向本單位組織（人事）部門報告;不屬于本單位管理的領導干部，向上一級黨委或黨組的組織（人事）部門報告。因職務變動而導致報告義務人受理機構發生變化時，原受理機構在30日內將義務人的報告材料按干部管理權限轉交新受理機構。我國對領導干部報告個人事項的資料、組織（人事）部門對個人有關事項情況進行匯總綜合的資料以及查核資料對內、對外嚴格保密。組織人事部門、紀檢監察機關、巡視機構、檢察機關在必要時可以查閱報告資料。申報人違反報告義務，責任方式包括要求義務人做出說明、批評教育、組織調整或者組織處理、紀律處分。

[2017]12號文件與2010年及以前通過的類似規定相比，最大的變化是建立了報告資料查核機制。查核機制由組織（人事）部門啟動，主要核查報告資料的真實性和完整性，以隨機抽查為常態，重點查核為補充。隨機抽查每年一次，按10%比例進行。重點查核主要針對擬提拔為領導干部的考察對象、擬列后備干部人選、擬進一步使用的人選以及因被舉報和其他原因需要查核的對象。紀檢監察機關、巡視機構、檢察機關可以委托組織（人事）部門對領導干部報告個人有關事項進行查核。查核聯系工作機制由中共中央組織部和地方黨委組織部牽頭，成員既包括司法審判機構也包括行政系統重要職能部門以及銀行稅務等金融機構。查核結果將作為衡量領導干部是否忠誠老實、清正廉潔的重要參考。

二、財產申報制度的實踐進程與效果

從實踐的角度看，我國財產申報經歷了三個主要階段：

第一階段為1995—2005年，特點是建立并開始實行財產申報制度。

從例行公事的角度講，按照規定，這一時期，每年7月1日—20日，縣處級以上領導干部，將就其上半年收入向所在單位組織人事部門申報，次年1月1日—20日，申報義務人就前一年度下半年收入進行申報，申報具體內容由組織人事部門掌握，不對外公布。省部級以上領導干部從2001年6月15日起，每隔一年，于1月1日—31日填寫《領導干部家庭財產報告書》，報告書提交到中共中央組織部，內容不公開。從1997年1月31日開始，縣處級以上領導干部除申報家庭收入外，還必須向所屬單位組織人事部門報告本人、配偶、共同生活子女建造、買賣、出租房屋及集資建房情況。社會團體、企事業單位的縣處級領導干部向本單位黨委、黨組報告房屋出租、買賣變動情況，所有報告內容均不公開，由單位內部掌握。

第二階段為2006—2012年，主要特點是地方紀委或黨委推動，自發進行財產申報試點工作。

2006年后，縣處級以上領導干部開始報告個人有關事項，個人有關事項吸納了《1997規定》的某些重大事項。個人有關事項，重點涉及個人生活領域。領導干部個人生活是否符合社會公序良俗和黨紀、政紀規定，既關系到干部個人形象，同時也會影響黨的形象和社會對領導干部的整體認知。隨著改革開放的深入，經濟生活的活躍，對外交流日趨頻繁。國家工作人員尤其是領導干部的配偶、子女移居、定居、旅居國（境）外的情況漸增。某些官員乘配偶、子女移居、定居國外之機，利用法律漏洞、空白，鋌而走險，開始轉移非法財產。為防止貪腐官員轉移資產到海外，2006年報告個人有關事項特別關注官員的上述情形。2010年7月，中辦國辦聯合印發修改后的《領導干部報告個人有關事項》，縣處級以上領導成員報告事項及實際填寫表格均有所增加。配偶、子女沒有移居國外情形的，申報時填寫2份表格;存在移居國外情形的，除填寫其他正常表格外，還需填寫配偶、子女移居國（境）外情況表;移居情況在申報年度發生變動，還要填寫情況變動表。上述填報內容仍由單位組織人事部門掌握，但如遇干部選拔任用、干部監督以及紀檢監察機關調查核實或是查辦相關職務犯罪時，經批準，可以查閱相應申報材料。

此階段財產申報的最大亮點是地方試點普遍推行。很多地區根據本地情況，制定相應政策并采取相應措施，自發試行財產申報。一些縣級人民政府或地級市的紀檢部門，制定了適用于本地區的財產申報規范文件。這些文件不是行政立法，屬于黨紀和廉政監督性質，對該地區的黨員干部具有規范作用。作為現有制度的補充，這些規范性文件總體上沒有突破當時制度框架;但作為地方財產申報制度和實踐的探索，其價值則遠在預防和控制腐敗的成效之上。

2008年后，我國多地開始試行財產申報，最早探索這一制度的是新疆阿勒泰。當年5月，阿勒泰地區紀委、監察局、預防腐敗辦公室三部門聯合印發《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定》，要求縣處級及科級干部申報汽車、住房、股票、證券、遺產繼承、贈與、債權債務及個人銀行存款等財產。2009年1月1日，新疆阿勒泰地區廉政網公示了申報內容。首次應申報對象計1064人，實際申報1056人，申報率99.25%;未申報8人，僅占0.75%，8人均為縣（處）級干部，其中3人涉賄被捕在押無法申報;1人離崗假休在外地待返回后申報;2人因退休后出國探親暫時無法申報;2人因患重病在外地治療無法申報。[3]其中縣（處）級干部的財產申報表在新疆阿勒泰地區廉政網公開，科級干部財產不公開。阿勒泰財產申報范圍廣、內容全、結果透明，因此官方乃至民間都稱此次申報為“破冰之舉”。繼阿勒泰后，一些地方紀委、組織部門也開始探索財產申報制度，大致分三類。第一類是原有黨內述職述廉制度的深化;第二類屬于專項或單項財產公示;第三類屬于干部人事管理和任用制度改革。

浙江慈溪市財產申報屬于述職述廉范疇。2008年底，慈溪市紀委、組織部聯合印發《慈溪市領導干部廉情公示暫行規定》。從2008年12月到2009年1月，慈溪公示了700多名副科級干部及國有企業負責人本人、配偶及未成年子女所有的房產、汽車、出國求學、國外定居、經商、辦企業情況。公示后由干部所在單位員工進行無記名投票，檢測申報結果的真實性。這一探索具有財產申報性質。但市紀委、組織部設計公示方案和辦法的初衷主要是出于廉政建設。至2012年年初，據慈溪市紀委統計，已有893名干部進行財產申報并公開。[4]與“慈溪模式”相近的有四川高縣推行的基層官員財產登記制度及上海浦東2009年底啟動的領導干部廉潔自律信息系統。湖南湘鄉財產公示屬于第二類。2009年10月，湘鄉市要求縣處級領導干部申報自建、集資、福利、購買、租賃等所有類型房屋的詳細情況。首次申報69人，包括9名市委常委，法院院長，檢察院檢察長，公安局政委、局長等所有正縣級和副縣級干部。69位干部中，申報2套住房的16人，3套住房的1人，申報住房0套的1人，其余51位申報住房1套。為驗證申報情況，湘鄉市紀委到房產部門進行了檔案核對。湘鄉的專項財產申報，范圍雖狹窄，但符合財產申報制度的主要構成要素，具有財產申報性質。且本次申報過程中，湘潭市紀委明確：不報告或不如實報告住房情況，由所在黨組織給予批評教育，責令改正;情節嚴重的，給予組織處理和紀律處分。[5]

與湖南湘鄉相較，重慶開縣的財產公示更接近于財產申報制度。開縣于2010年1月啟動新任黨政主要領導財產申報，要求全縣新任縣級部門、縣委部委、鎮鄉街道的黨政正職領導干部，在任職或離職30日內，向縣紀委、組織部主動申報家庭財產及收入，并在本單位公布。首批申報者中，申報財產最低的21萬元，最高的178萬元，之后全縣300多名領導干部逐步申報財產。[6]安徽廬江的申報模式屬于第三類。2011年8月，廬江縣要求擬提拔的副科級干部如實申報個人、配偶及共同生活子女的所有財產、投資、債權債務情況，并向社會公示。寧夏銀川、湖南瀏陽的做法與安徽廬江擬任干部財產公示類似。自2009年新疆阿勒泰地區啟動財產申報制度后，截止2014年9月，全國地方自行試點財產申報制度的接近40個縣、市、區。[7]

第三階段為2013年至今，特點是中央開始財產申報試點，執行及查核力度逐年加大，預防和懲治腐敗成效漸趨顯現。

黨的十八大后，中央決定試點財產申報及公示制度。2013年廣東省和陜西省率先施行新提任領導干部有關事項公開試點，這是中央首次在省級層次主動推行財產申報試點。廣東省委在《關于貫徹〈2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要〉的實施意見》中要求“一把手”帶頭進行財產申報，然后逐漸擴展。在基層，廣東省選擇始興縣、橫琴新區、南沙新區作為首批縣區級試點。按照試點要求，南沙新區的副處級干部，始興縣、橫琴新區的科級干部就其全部財產進行申報。陜西省委于2014年6月要求省管正處級以上干部、省直機關正處級領導干部、以及新提拔領導干部申報家庭財產、報告重大事項。

2014年1月，中組部印發《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法》，財產申報核實制度開始實施。2014年中組部抽查核實中管干部、省部級后備干部1550名，各地各單位抽查核實廳局級、縣處級領導干部60170名。其中5名擬提拔中管干部被取消提拔資格，數十名廳局級、縣處級考察對象被取消提拔資格。[8]2015年，全國被抽查的領導干部中，因不如實報告個人有關事項被取消提拔資格3902人，調離崗位35人，改任非領導職務17人，免職58人，降職14人;發現問題線索移交紀檢監察機關給予黨紀政紀處分160人;批評教育4.16萬人，責令做出檢查1.43萬人，通報批評856人，誡勉5891人，取消后備干部資格698人。[9]截至2017年8月，全國因不如實報告等問題，被暫緩任用或取消提拔重用資格、后備干部人選資格1.1萬人;受到批評教育、責令作出檢查10.38萬人，誡勉1.98萬人，組織處理651人，移交紀檢監察機關處理609人。[10]

2017年后，除中央層次的查核外，各省市區等地方政府每年選擇指定時間進行抽查或重點查核。2017年4月，作為擬提拔考察對象，福建省某央企組織、人事部門對該企業部門負責人聶某個人有關事項報告進行查核，發現其有172.42平方米的房產未申報。聶某稱該房產長期由兒子使用，導致遺忘，因此未作填報。組織人事部門對相關情況進行綜合研判，認為該同志未報告房產屬于瞞報，決定對其誡勉談話，半年內不得提拔或者進一步使用。[11]2017年6月，作為擬進一步使用人選考察對象，福建省委組織部對省屬某高校某正職領導個人有關事項報告進行查核，發現其少報配偶投資的3家企業及兒子投資的2家企業。省委組織部會同省工商局進行查核，其子投資的2家企業早已停止運營與事實不符，其中1家企業在2016年仍有營業收入;其配偶已從投資的2家企業撤資情況屬實，但未辦理工商變更手續。省委組織部認定該領導的行為屬于瞞報，決定取消其考察對象資格。[12]省級組織人事部門還會對抽查總體情況予以公布，供社會監督。2018年5月，青海省啟動第一批領導干部個人有關事項報告隨機抽查工作，按照10%比例隨機抽取全省8個市、州407名副處級以上領導干部及配偶子女共1440人。本次查核向各市、州組織部門反饋查核信息7434條。各市州組織部門將對抽查核實結果進行比對，對少報、漏報或未如實填報的領導干部做出處理。[13]從第三階段的實施情況看，領導干部個人有關事項報告制度在高壓反腐的態勢下，解決利益沖突及預防腐敗的作用越來越直接，與前兩個階段相比，執行力度明顯加大，預防和懲治腐敗的效果已經彰顯。

三、法制化是財產申報制度的必然選擇

改革開放四十余年來，中國人以自己的方式創造了世界經濟奇跡，中國式現代化已初露崢嶸。經濟發展、現代化建設取得偉大成就的同時，諸多政治問題、經濟問題、社會問題、生態問題也相伴出現。作為“政治之癌”的腐敗問題，從改革開放至今一度呈愈演愈烈之勢。對待腐敗，黨和政府態度明確，一直予以嚴厲打擊，尤其是黨的十八大以后，中央反腐敗的態度更加堅決、明確。黨的十八大報告指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題?！盵14]黨的十九大報告指出：“堅決糾正各種不正之風，以零容忍態度懲治腐敗，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系?！盵15]財產申報制度對于“四個自我”及“腐敗零容忍”有著基礎性價值。黨的二十大報告進一步強調：“腐敗是危害黨的生命力和戰斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號。”[16]財產申報制度是建設廉潔政治、打造透明政府的重要途徑，財產申報是從嚴治黨以及進行自我革命的必然要求。無論何種腐敗，其最終動機都是獲取利益，通過財產申報和公示可以漸次解開腐敗的“利益密碼”，直抵產生腐敗的條件和土壤。“每一個良好的政治體制，必定有預防的功能，也有矯正的功能。它該具有一種自然的趨向將壞人排除在政府之外，并且不單純依靠事后的懲罰來保障國家的安全，因為懲罰向來是滯后和不確定的東西?！盵17]

通觀世界各國，即便是最為廉潔的國家也曾經被腐敗問題所困擾，但通過行政倫理建設、避免利益沖突實踐以及強力打擊政治腐敗、經濟腐敗和社會腐敗，經過多年努力，腐敗得到控制，政府和社會都出現了廉潔的氣象。每一國家都有不同的文化和歷史，有不同的政治制度，馴服政治體的原始本能——貪婪也有著不同的措施。因此，在預防和懲治腐敗的進程中，各國都應該有自己的選擇。對于國家而言，反腐敗是一項巨大挑戰。腐敗對政治體有著很大的破壞力，同時，對于政治體而言，腐敗也有著很強的適應性。因此，反腐敗沒有萬能藥，各國必須立足本國國情與制度，對癥下藥，方可“藥到病除”。

2013年后，通過對領導干部個人有關事項報告審核結果的處理情況看，領導干部報告個人財產及其他有關事項，對于預防領導干部日后發生貪污腐敗及其他職務犯罪具有積極意義，在一定程度上發揮了預防腐敗的效用。在預防腐敗作用較為明顯，在社會公眾對財產申報制度較為認同的總體形勢下①，在社會總體穩定及金融實名、信用制度等其他輔助條件已近具備的前提下，使財產申報制度法制化，總體來看不會出現難以控制的局面以及社會震蕩。因為財產申報不屬于根本的或基本的政治、經濟制度，它屬于微觀層面的預防懲治腐敗制度的一個環節或一個側面，不存在“牽一發而動全身”的問題。美國著名國際政治學專家羅伯特·杰維斯認為：“改變基礎性的東西是危險的，因為它會引起連鎖反應。在改變規則時，我們采取的每一步，都需慎之又慎，否則可能會出現災難性的后果?！盵18]而財產申報制度的調整和變化，雖會牽涉多人、多個家庭，但羅伯特·杰維斯警告的“災難性”后果并不會出現，這是由財產申報制度的性質和品格決定的。

習近平總書記強調：“要在堅持好、鞏固好已經建立起來并經過實踐檢驗的根本制度、基本制度的前提下，堅持從我國國情出發，繼續加強制度創新，加快建立健全國家治理亟需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度。要及時總結實踐中的好經驗好做法，成熟的經驗和做法可以上升為制度、轉化為法律。”[19]財產申報從雛形發展到目前，黨和政府已經總結了很多經驗，對這一制度進行了多次調整。今后一段時期，繼續總結財產申報在預防和懲治腐敗中的作用和經驗，當是財產申報法制化的一個重要前提。一旦條件成熟，便可以進行財產申報立法。因此，我國進入新時代后，財產申報法制化有其歷史必然性。一個政治體是否廉潔，或者腐敗，是多因素復雜運動相互影響相互作用的有機結果。文化傳統、國民素養、立國方式、體質選擇、社會進程、治理體系、治理能力、政府質量等都會影響一個國家的建設與發展。因此，具體的制度設計只能置于具體的國情之中。在一個國家發揮作用的制度在另一個國家也許失敗，制度的“水土不服”并不乏先例。具體到預防和懲治腐敗制度，情況亦不例外。財產申報制度在很多國家已經發揮了預防和懲治腐敗作用，但在具體設計時，很多國家都選擇了適合本國國情的切入點。是以從政道德、行政倫理、解決利益沖突，還是直接以懲治腐敗作為制度切入點，立法者和決策者必須認真對待。制度設計的剛性或柔性，應與一國當時的治理能力和治理體系及相應預期相一致，切不可脫離實際，也不能“畫餅充饑”。在我國治理體系逐步完善，治理能力日益加強的情況下，財產申報的法制化已成為歷史發展的必然。

黨的十八大后，反腐敗成效雖然顯著，但據2014年以來最高人民檢察院工作報告提供的數據顯示，縣處級以上領導干部腐敗犯罪依然嚴重。2013年，最高人民檢察院立案偵查貪污、賄賂、挪用公款100萬元以上縣處級以上國家工作人員2871人;[20]2014年最高檢查辦貪污、賄賂、挪用公款100萬元以上的縣處級以上國家工作人員4040人;[21]2015年查辦貪污賄賂、挪用公款100萬元以上的縣處級以上干部4568人;[22]2016年立案偵查縣處級干部職務犯罪2882人、廳局級干部446人;[23]2017年最高檢立案偵查涉嫌職務犯罪的縣處級國家工作人員15234人;[24]2019年后，因最高檢工作報告統計口徑發生變化，在提交審議的工作報告中，不再單獨統計縣處級以上工作人員的貪污賄賂及職務犯罪。2022年后，“行賄受賄一起查”開始進入公眾視野。最高檢工作報告顯示，2021年起訴受賄犯罪9083人、行賄犯罪2689人。[25]2022年起訴行賄犯罪1.4萬人。[26]2023年起訴行賄犯罪2593人，同比上升18.9%。[27]從上述近十年的數據看，如此多縣處級領導干部及公職人員涉嫌貪污、受賄、挪用公款、行賄以及其他職務犯罪，從側面反映出當前的個人事項申報制度在預防腐敗的問題上受到了一定程度的限制和干擾。案發后，經媒體報道的被檢察機關起訴及被人民法院判決后的涉案財產之巨，令公眾為之震驚。理性地看，紀律的“軟約束”并不會對所有公職人員都起作用，“剛性”的法律才是真正的“達摩克里斯之劍”。雖然衡量反腐敗工作的效果，不能單純以統計數據作為衡量標準。但如此多的領導干部深陷腐敗之中，黨和政府應當在進行反思的同時，必須深入探究領導干部“前腐后繼”的根本原因。“如果不能搞清這些深層的腐敗原因，那么腐敗動機就仍會繼續存在。而當新任官員和個人開始利用那些繼續存在的腐敗機會時，反腐敗運動原先的短期成果也將會蕩然無存。”[28]從理性經濟人的假設看，人是趨利的，官員也是人，趨利是正常的。普通人的趨利之心會在社會交往的博弈中得到消磨和控制;但掌握了權力、能夠控制各種有形無形資源的官員的趨利之心如何引導和控制，則是世界性難題。不同社會“在引導人的利己之心方面存在著很大差異。賄賂成習、腐敗成風，充分表明各國在把個人私心引向對社會有益的生產性目的這一方面，普遍上是失敗的”[29]。艾克曼的解釋也許絕對，也許悲觀，但對利己之心向公益之心的引導，的確應該引起國家的高度重視，而財產申報制度正是“引導利己之心向公益之心轉變”的有益嘗試。

結"語

世界范圍內，實行財產申報制度的國家已超過半數。有的國家采用單獨立法的形式;有的國家把財產申報作為反腐敗法的組成部分;有的國家在憲法中做出原則規定，再通過具體法律使之條文化、規范化;有的國家把財產申報作為公務員紀律的一部分;有的國家則通過解決利益沖突問題同時實行財產公示。無論采取何種方式，財產申報制度的確立都經歷了較為漫長的過程。從實踐的角度看，有些國家財產申報制度在預防和懲治腐敗過程中發揮了極為重要的基礎性作用，有的國家效果并不明顯，甚至形同虛設。即在世界范圍內，財產申報無論在規則本身還是執行效果上都表現出多種面向。我國財產申報制度從1995年初步確立，歷經數年，其間幾度刪減增改，法制化進程可謂坎坷。目前“小荷已露尖尖角”，法制化進程漸趨“瓜熟蒂落”。黨的十八大以后，查處的很多腐敗案件，已經有多名腐敗分子在判決時涉及到“不如實向組織報告個人事項”的表述，司法實踐為財產申報的法制化提供了有力依據。有鑒于此，未來我國財產申報應該在《領導干部報告個人有關事項規定》（2017）的基礎上，綜合《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國刑法》的有關規定，并整合《中國共產黨章程》《中國共產黨紀律處分條例》的相關內容，在總結30余年制度建設和實踐經驗的基礎上，適時出臺《財產申報法》或在出臺《反腐敗法》時專章列入財產申報內容，完成財產申報的法制化。財產申報的法制化，必將使預防和懲治腐敗取得更為顯著的成效，從而為國家治理體系的完善和治理能力的增強提供良好的政治生態環境。

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LegalizationofPropertyDeclaration：SystemOrigin，

PracticeProcessandHistoricalNecessity

LiuZhiyong

Abstract：FromexplorationtogradualimprovementChina’spropertydeclarationsystemhasbeenmorethan35years，fromtherudimentofthesystemtothepracticeprocess，propertydeclarationhasgonethroughthreehistoricalperiods，eachperiodpresentsdistinctcharacteristics.Thecurrentsystemofleadingcadresreportingpersonalmattersandverificationisequippedwithalltheelementsandmainfeaturesofthepropertydeclarationsystem.Thesocialistdemocraticsystemwithpeopleasthecenter，thecurrenttrendoffightingcorruptionandthecourageanddeterminationofthePartyCentralCommitteetofightcorruptionhavelaidtheconditionsforthelegalizationofpropertydeclaration.Propertydeclarationcanguidetheself-interestedhearttotheheartofpublicwelfare，cansolvethedeep-seatedproblemsofanti-corruptionanddirectlytouchtherootcauseofcorruption.Withthegradualimprovementofthenationalgovernancesystemandthegradualenhancementofgovernancecapacity，thelegalizationofpropertydeclarationhasbeenahistoricalnecessity.Fromthehistoricaldevelopmenttrackoftheestablishmentofthepropertydeclarationsystem，theinflectionpointofacountryfromcorruptiontohonestypreciselybeginswiththeestablishmentandimplementationofthepropertydeclarationsystem.Afterthe18thNationalCongressoftheParty，thePartyandthegovernmentbegantoexerthighpressureagainstcorruption.Undertheshockofthehighpressuresituation，corruptionwasrestrainedandthesevereanti-corruptionsituationbegantobereversed.However，inthehighlycomplexandhighlyuncertaininternationalanddomesticsituation，China’s"reformhasenteredthedeepwater，andtheproblemofcorruptionstillexists.Thelegalizationofpropertydeclarationcaneffectivelycurbthedevelopmentofcorruption，thusprovidingagoodpoliticalenvironmentfortheimplementationofotherreformmeasures.

Keywords：propertydeclaration;leadingcadres;preventandpunishcorruption;legalization

（責任編輯：劉亞峰）

收稿日期：2024-09-17

作者簡介：劉志勇，法學博士，浙江師范大學法學院教授，博士生導師，研究方向為中國政治法律制度。